CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-15-000-2000-00058-01(AI-058)-2005

REMUNERACION DE SERVIDORES PUBLICOS - Ordena estarse a lo resuelto en sentencia anterior, en la cual se profiere fallo inhibitorio porque el decreto acusado fue subrogado por otro decreto que abolió sus efectos / REGIMEN SALARIAL - El decreto que fijó la remuneración para algunos servidores a partir del 1 de enero de 2000 fue subrogado por otro decreto / AUMENTO SALARIAL - Aumento para algunos servidores correspondiente al año 2000 Lo primero que corresponde precisar a la Sala es si hay lugar a examinar de fondo el Decreto 182 de 11 de febrero de 2000, por cuanto fue derogado por el Decreto 2720 de 27 de diciembre de 2000. El Decreto 182 de 2000 demandado en el presente caso, fue objeto de estudio en anterior oportunidad por la Sección Segunda – Sub Sección “A”, en sentencia del 11 de marzo de 2004, Exp. 2826-00, mediante la cual se declaró inhibida para conocer de fondo. En consecuencia, sin necesidad de consideraciones adicionales, la Sala estará a lo resuelto en dicha la sentencia NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO (E)

Bogotá, D.C., Bogotá, D.C., tres (03) de marzo de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 11001-03-15-000-2000-00058-01(AI-058)

Actor: CAMPO ELIAS CRUZ BERMUDEZ Demandado: GOBIERNO NACIONAL En nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el Artículo 84 del C.C.A., el señor CAMPO ELIAS CRUZ BERMUDEZ solicita que se declare la nulidad de los apartes de los Artículos 1° y 2° del Decreto 182 del 11 de febrero de 2000, por el cual la Presidencia de la República fijó las escalas de asignación básica y remuneración básica mensual de los funcionarios y empleados públicos del orden nacional, de las Universidades Públicas, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y de los miembros de la Fuerza Pública, que a continuación se transcriben: “ARTICULO 1°.- ...que a 31 de diciembre de 1999 devengaban hasta doscientos cuarenta mil quinientos quince pesos ($240.515) M/cte., ... y para quienes devengaban a la misma fecha más de doscientos cuarenta mil quinientos quince pesos ($240.515) y hasta cuatrocientos setenta y dos mil novecientos veinte pesos ($472.920)M/cte, el nueve por ciento (9%).

ARTICULO 2°. ...cuya asignación básica a 31 de diciembre de 1999 no sea superior a la suma de cuatrocientos setenta y dos mil novecientos veinte pesos ($472.920) M/cte., ...” (fl. 25) Argumenta que las normas acusadas no se insertan dentro de los parámetros consagrados en los Artículos 2º, 13, 188 y 209 de la Constitución

Política, ya que si bien fijan las escalas de asignación básica y remuneración básica mensual de los empleados y funcionarios mencionados, sólo se “conforma” para los que ganan salarios inferiores a $472.920,oo, cuando de acuerdo con tales preceptos el decreto mediante el cual se determinen las remuneraciones de los servidores estatales no debe contener ninguna clase de discriminación o privilegio; que el aumento salarial decretado por el acto acusado no es uniforme, porque se da para aquellos que ganan salarios inferiores a dichas sumas, esto es, para quienes devengan hasta $240,515,oo en 9,23% y en un 9% para quienes ganan hasta $472.920,oo, lo que constituye una desigualdad excluyente e injusta, semejante a la que se deriva del Artículo 187 de la Carta Política que permite un aumento salarial de los altos empleados del Estado, superior al del común de los empleados, lo cual fomenta desequilibrios e inequidades y que el alza de las asignaciones no debía ser inferior al 9,23% señalado en el Artículo 1º de la Ley 4ª de 1992 para los empleados públicos que devengaran salarios hasta de $472.920,oo. Sostiene que los principios contemplados en el preámbulo y en los Artículos 1º y 2º de la Constitución Nacional imponen a las autoridades de la República el deber de proteger la vida, bienes, derechos y libertades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, por ello en esa dimensión social democrática y participativa, éste debe propender porque el trabajo cuente con las garantías y seguridades suficientes para que el trabajador

se inserte en la economía nacional y participe en las garantías sociales económicas y políticas que le permitan vivir en un clima de concordia y paz, lo que sólo se logra si obtiene un salario justo con el cual pueda satisfacer sus necesidades personales y familiares, mas no con el previsto en el acto acusado, por cuanto crea factores adversos y fomenta la ruptura del contenido del Artículo 13 ibídem al congelar las asignaciones de quienes ganan más de 2 salarios mínimos y permitir el aumento exagerado del salario de los altos empleados de la Nación en índices del 15.9% y al mismo tiempo permitir que los precios de los alimentos, insumos, impuestos, intereses, etc., aumenten en tasas que superan el 50%, lo que hace que se abra más la brecha de la desigualdad entre ricos y pobres. Indica que el Gobierno Nacional debe tener en cuenta consideraciones parecidas para aumentar el salario a todos los trabajadores de Colombia y está obligado a cumplir con los mandatos de la Constitución y de la Ley 4ª de 1992 dictando el decreto que facilite el aumento salarial de los empleados del sector estatal con acoplamiento al índice de precios al consumidor en la proyección definida jurisprudencialmente por la Corte Constitucional; que las razones de la crítica situación de la economía en factores de baja productividad, de decrecimiento del producto interno bruto o de otros factores que impiden el crecimiento de la producción, no pueden imponer consecuencias adversas para los trabajadores y constituir camino expedito para permitir el alza galopante de precios y de salarios en ciertos sectores de la economía. Agrega que la Ley 4ª de 1992 no permite al Gobierno Nacional

promover el aumento de salario de los empleados públicos en determinadas escalas o que se de exclusivamente para los servidores que devengan más de $240.515.oo, o hasta salarios inferiores a $472.920.oo, pues es general, permanente, abstracta e impersonal y debe aplicarse a todos los ciudadanos sin ninguna discriminación social, política, cultural, salarial o laboral; que no existe razón para privilegiar un sector de los trabajadores oficiales y discriminar a otro; que ello vulnera el Artículo 10 de la citada ley porque atenta contra la dignidad humana, los principios de solidaridad, igualdad y justicia y no se protegen los derechos y libertades fundamentales en prevalencia del interés general, sino que se crea un clima de tensión laboral y social y un enfrentamiento entre trabajadores. Se refiere luego a los Artículos 334 y 366 de la Constitución que establecen que la Dirección General de la economía está a cargo del Estado y que son finalidades sociales de éste el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, para señalar que el Gobierno Nacional no puede actuar por fuera de esos parámetros para producir un acto jurídico como el cuestionado, que se inscribe en un círculo de injusticia, inequidad y desigualdad. Cita como disposiciones violadas los Artículos 1°, 2°, 4°, 13, 115-2, 121, 123, 188, 209, 334 y 366 de la Constitución Política. Mediante providencia del 14 de marzo de 2001 (folio 158), se decidió tener como terceros intervinientes en la presente contención a quienes suscribieron los memoriales obrantes a folios 112 a 137, en los cuales piden que

se despachen favorablemente las súplicas de la demanda, ya que no es justo, razonable y equitativo y atenta contra el derecho a la igualdad, que el Gobierno privilegie a unos sectores de los trabajadores, bien por cuestión constitucional – Artículo 187 de la Cartao mediante los decretos de fijación de salarios aduciendo en este último caso crisis de las finanzas públicas que sólo opera cuando se reclama un salario acorde con el desmedido aumento de precios. CONTESTACION DE LA DEMANDA El apoderado de la Nación –Ministerio de Haciendaconsidera que las pretensiones de la demanda deben denegarse. Arguye que de acuerdo con lo establecido en el numeral 19 del Artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional, para, entre otros efectos, fijar el régimen salarial y de prestaciones sociales de los servidores públicos de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, precepto en relación con cuyos alcances, transcribe apartes de la sentencia C-05 de 1992 de la Corte Constitucional, para concluir que a la luz de esa jurisprudencia se tiene que el Gobierno Nacional expidió el decreto demandado en ejercicio de legítimas facultades conferidas por la Constitución y la Ley 4ª de 1992 o Ley Marco en materia salarial y prestacional de los empleados públicos, la cual en su Artículo 2° establece los aludidos criterios y objetivos, entre los que se hallan la sujeción al marco general de la política macro económica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos y su

disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad, el nivel de los cargos, o sea la naturaleza de sus funciones y responsabilidades y el establecimiento de rangos de remuneración para los empleos de los distintos niveles. Agrega que la Constitución consagra el principio de legalidad del gasto público, en virtud del cual no puede haber erogación con cargo al tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de gastos; que el Artículo 346 ibídem prevé que en la ley de apropiación no puede incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda pública, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo; que la competencia para fijar el sistema salarial de los empleados públicos la comparten el Gobierno y el legislador a través de las llamadas leyes marcos; que el régimen salarial de los miembros del Congreso y otros altos funcionarios resulta de la aplicación del Artículo 187 de la Constitución en consonancia con los Artículos 15 de la Ley 4ª de 1992 y 48 de la Ley 42 de 1993, por lo tanto cualquier diferenciación que el régimen salarial pueda contener, no se genera por una actitud del Gobierno Nacional. En estas condiciones, señala, se puede establecer que la realización del gasto por encima del máximo autorizado por la ley anual del presupuesto, además de vulnerar el principio de legalidad y la fuerza restrictiva de éste, tipifica para el servidor público la conducta de peculado por aplicación oficial diferente

prevista en el Artículo136 del C.P.; que en dicha ley para el año 2000 el aumento salarial se estableció con base en las disponibilidades de recurso y la coherencia macroeconómica, con fundamento en lo cual el Gobierno Nacional dictó el decreto acusado, pues éste no puede exceder las apropiaciones presupuestales previstas al efecto y que modificó el sistema salarial variando las remuneraciones de una manera focalizada, protegiendo el mínimo vital de los más vulnerables dentro de las posibilidades fiscales y las restricciones macroeconómicas y presupuestales. Indica que la norma demandada no vulnera el derecho a la igualdad, ya que por respeto a las directrices del estado social de derecho, la protección de los más débiles y la garantía de la realización efectiva de la igualdad material, el aumento de salario fue focalizado en el de aquellos servidores públicos que devengan menos de dos salarios mínimos mensuales, en el porcentaje señalado; que ello no constituye una discriminación, sino una diferenciación justificada y razonable; que la igualdad prevista en el Artículo 13 de la Constitución Política no es matemática sino real y efectiva; que con esta noción no se compadece pretender que quien tenga una asignación mayor a dos salarios mínimos, reciba el mismo tratamiento que quien devenga un salario mínimo vital, pues para quienes perciben los salarios medios y altos, el aumento salarial no es una opción de vida, es simplemente una variación de conductas en su demanda y que la autoridad administrativa al fijar el monto del salario no puede sustraerse de la aguda crisis fiscal que afecta el país ni de las restricciones existentes, y en ese contexto debe entenderse el Artículo 4° de la Ley 4ª de 1992.

En este orden de ideas, asegura, fue dictada la ley de presupuesto del año 2000 con el supuesto aumento salarial basado en todos los criterios contemplados en la Constitución Política y en la ley marco de salarios y no únicamente en el nivel general de precios de la economía; que el ejecutivo no podía generar una obligación salarial por encima de las apropiaciones aprobadas por el Congreso a ese fin y que analizando el Artículo 13 de la Carta se observa que la igualdad que consagra es real y objetiva, es decir, busca un trato desigual para los desiguales, para así crear un orden jurídico justo, propendiendo por un estado social de derecho. A folios 189 a 192 aparece el alegato de conclusión presentado por el apoderado de este ministerio, en el cual reitera que el Gobierno Nacional fijó las escalas de asignación básica y remuneración básica mensual de los funcionarios públicos del orden nacional y de las instituciones que allí se mencionan, de conformidad con las posibilidades fiscales del país, buscando un aumento de la remuneración mínima vital y móvil, con la intención de asegurarle a los trabajadores que tienen menos ingresos la satisfacción de sus necesidades básicas. Agrega que como la Corte Constitucional mediante sentencia C1433-00 declaró inexequible el Artículo 2° de la Ley 547 de 1999, por cuanto consideró que el Congreso de la República incurrió en el incumplimiento de un deber jurídico constitucional al no dar aplicación a los Artículo 53 y 150 numeral 19 literal e) de la Constitución, en lo relativo al ajuste salarial de los servidores

públicos para el año 2000, se expidió la Ley 626 del 26 de diciembre de ese año, por la cual se efectuaron modificaciones en el presupuesto de rentas y recursos de capital en la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 2000, realizando una adición en el presupuesto general de la Nación a ese fin; que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2720 del 27 de diciembre de ese año en el que estableció un incremento del 9.23% para todos los funcionarios públicos, igual al IPC de 1999 y que este decreto derogó expresamente al demandado, por lo que respecto de él se configura sustracción de materia, lo cual a su vez determina la improcedencia de las pretensiones de la demanda. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado considera que debe accederse a las pretensiones de la demanda declarando la inconstitucionalidad del Artículo 2° del Decreto 182 de 2000, fundamentándose al efecto en lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia 1433 de 2000, exp. D-2780 y D-2804, por cuanto la mayoría de los artículos señalados como transgredidos y los argumentos sobre su violación, son iguales a los expuestos por el actor en el presente proceso, fallo del cual transcribe varios apartes. CONSIDERACIONES Lo primero que corresponde precisar a la Sala es si hay lugar a examinar de fondo el Decreto 182 de 11 de febrero de 2000, por cuanto fue derogado por el Decreto 2720 de 27 de diciembre de 2000. La presente acción fue instaurada el 29 de febrero de 2000 por el

ciudadano CAMPO ELIAS CRUZ BERMUDEZ (fl. 8 v) es decir, cuando aún se hallaba vigente el Decreto 182, objeto de la presente litis. La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que si la demanda se formula en vigencia de la disposición acusada, es necesario efectuar el juicio acerca de su legalidad, pese a su posterior derogatoria por otra preceptiva, por cuanto no obstante su desaparición del mundo jurídico, lo cierto es que ha producido efectos jurídicos durante el tiempo de su vigencia. Así, en sentencia del 19 de septiembre de 2002, proferida dentro del proceso No. 255/00, con ponencia del Magistrado NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA, esta Sección razonó de la siguiente manera: “1. A juicio de la Sala no les asiste razón al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio Público, quienes estiman que la norma acusada fue derogada por la ley 100 de 1993 y en tales condiciones no puede ser objeto de impugnación, por las siguientes razones: primero, porque el decreto 1359 de 1993, como toda norma jurídica, aun después de ser derogada, produce efectos respecto de las situaciones que se consumaron bajo su vigencia, precisamente porque las normas posteriores por no tener efectos retroactivos no pueden gobernar situaciones pasadas; además, por mandato del artículo 36 de la ley 100 de 1993, a las personas que se encuentran bajo sus previsiones, se les aplican las normas anteriores a ella, en este caso a los congresistas y los presuntos beneficiarios de derechos pensionales sometidos al régimen de

transición, y porque aunque haya dejado de producir efectos hacia el futuro, vale decir, que hubiera sido derogada, la nulidad de los actos administrativos es eficaz ex tunc, desde entonces, desde la expedición del acto. De ahí que la llamada “sustracción de materia” en el derecho contencioso administrativo, solo se configura cuando el acto administrativo no haya producido efecto alguno, que no es este caso, puesto que la norma acusada sí los produjo a las pensiones de los congresistas desde el 12 de julio de 1993.” El Decreto 182 de 2000 demandado en el presente caso, fue objeto de estudio en anterior oportunidad por la Sección Segunda – Sub Sección “A”, en sentencia del 11 de marzo de 2004, mediante la cual se declaró inhibida para conocer de fondo. Dijo la Sala en dicha oportunidad: “En el asunto sub judice el Decreto 182 de 2000, por el cual fue señalada a partir del 1º de enero del año 2000 la remuneración de los servidores públicos allí enunciados, fue derogado por el Decreto 2720 de diciembre 27 siguiente, pues el régimen salarial de los empleados públicos es fijado por el Gobierno para cada anualidad, según lo prevé el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, proferida en desarrollo del artículo 150 – numeral19 literales e) y f) de la Carta Política. Corresponde entonces examinar si en el presente caso se dan las circunstancias previstas en la jurisprudencia que se reprodujo con anterioridad. El Decreto 2720 de 2000 dispuso en su artículo 22:

“El presente decreto rige a partir de su publicación, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos 35 de 1999, 182 de 2000, 304 de 2000 y 453 de 2000 y surte efectos fiscales a partir el 1º de enero de 2000.” Así mismo, fijó el Decreto anterior expresamente en su artículo 2º las asignaciones mensuales de las diferentes escalas de empleo a partir de 1º de enero de 2000. Es incuestionable que este último Decreto subrogó íntegramente los efectos del Decreto 182 de 2000, pues los retrotrajo al 1º de enero de 2000 y por ello puede afirmarse que ninguna situación jurídica creó, modificó o extinguió el primer ordenamiento, que es objeto de censura, pues la subrogación referida sustituyó íntegramente las consecuencias jurídicas que pudieran derivarse de su expedición. Es, en consecuencia, una situación excepcional, dados los alcances que expresamente consignó el último Decreto, así como por el hecho de tratarse de un ordenamiento que tiene una naturaleza transitoria, por cuanto agota sus efectos al culminar el año en que rige; por ello la delimitación temporal permitía, así mismo, extinguir de una vez los efectos del acto inicial, supliéndolos por otros. En este orden, no puede haber pronunciamiento alguno de la Sala, por cuanto la desaparición del acto administrativo cuestionado trajo consigo una circunstancia adicional como es la abolición de sus efectos desde el momento mismo de su vigencia y, en ese orden, imposible resulta emitir

pronunciamiento alguno.1 En consecuencia, sin necesidad de consideraciones adicionales, la Sala estará a lo resuelto en la sentencia trascrita. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. 1 Sentencia del 11 de marzo de 2004. Exp. 2826-00. Actor: Federación Colombiana de Educadores. M.P. Dr. Alberto Arango Mantilla. F A L L A ESTESE A LO DISPUESTO en la sentencia del 11 de marzo de 2004, proferida por la Sección Segunda - Subsección “A” dentro del proceso instaurado por la Federación Colombiana de Educadores contra el Decreto 182 del 11 de febrero de 2000 expedido por el Gobierno Nacional. Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARCISIO CACERES TORO

JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria