CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-24-000-2013-00453-00(0880-14)A-2016

NATURALEZA DE LOS ACTOS DEMANDABLES / CAUSALES DE RECHAZO DE LA DEMANDA / RECHAZO DE LA DEMANDA / ACTOS PREPARATORIOS O DE TR`MITE la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo estÆ instituida para conocer, entre otras, de las controversias y litigios originados en actos administrativos; disposici(cid:243)n que guarda relaci(cid:243)n con (…) los medios de control de Nulidad y de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. […] [S]e ha concluido que por regla general el primero procede contra actos de carÆcter general y el segundo contra actos de carÆcter particular y concreto. […] Para el caso concreto se concluye que dada la naturaleza de los actos demandados el medio de control procedente ser(cid:237)a el de nulidad y restablecimiento del derecho, de ser enjuiciables los mismos, mÆxime cuando lo pretendido es que a consecuencia de la nulidad solicitada, se decrete la eficacia y validez de una resoluci(cid:243)n anterior que resolvi(cid:243) en forma contraria a lo determinado en los actos acusados. […] De conformidad al art(cid:237)culo 169 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es procedente rechazar la demanda y ordenar la devoluci(cid:243)n de los anexos en los siguientes casos: […] Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.” […] [L]a jurisprudencia de la Corporaci(cid:243)n ha seæalado que no son asuntos susceptibles de control los actos preparatorios y de trÆmite y los de ejecuci(cid:243)n de una decisi(cid:243)n administrativa o jurisdiccional y ha sido enfÆtica en

seæalar que s(cid:243)lo los actos que deciden directa o indirectamente el fondo de un determinado asunto o hagan imposible continuar la actuaci(cid:243)n son objeto de anÆlisis de la legalidad por la jurisdicci(cid:243)n. […] El Despacho advierte que pese a que las actuaciones contenidas en los actos demandados fueron adoptadas por el Ministerio del Trabajo, forman parte de una actuaci(cid:243)n administrativa llevada a cabo dentro de un conflicto colectivo entre la EEB S.A. E.S.P. y la agremiaci(cid:243)n sindical “Asociación de Ingenieros de la Empresa de Energía de Bogotá”, teniente a dirimir el conflicto con trabajadores oficiales de la empresa, para lo cual se orden(cid:243) la conformaci(cid:243)n de un Tribunal de Arbitramento con el fin de que dirimiera con sentido de autoridad el mismo. En tal virtud, se encuentra la Corporaci(cid:243)n ante unos clÆsicos y t(cid:237)picos actos preparatorios que, como ya se indic(cid:243), carecen totalmente de los elementos necesarios para ser considerados objeto de una acci(cid:243)n de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho y por ende no tienen vocaci(cid:243)n sustancial para ser objeto de controversia o litigio.

FUENTE FORMAL: CPACA – ART˝CULO 169

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCI(cid:211)N SEGUNDA

SUBSECCI(cid:211)N “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERN`NDEZ G(cid:211)MEZ

BogotÆ, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil diecisØis (2016)

Radicaci(cid:243)n nœmero: 11001-03-24-000-2013-00453-00(0880-14)

Actor: EMPRESA DE ENERG˝A DE BOGOT` S.A. E.S.P

Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO

Referencia: RECHAZO DEMANDA – ACTOS PREPARATORIOS – LEY 1437

DE 2011

1. ASUNTO El despacho decide sobre la posibilidad de dar trÆmite al presente medio de control de nulidad simple.

2. ANTECEDENTES La Empresa de Energ(cid:237)a de BogotÆ S.A. E.S.P., con fundamento en el art(cid:237)culo 137 de la Ley 1437 de 2011, solicit(cid:243) la nulidad de las Resoluciones N” 001960 y N” 00001344 del 19 de septiembre de 2012 y 30 de abril del 2013 expedidas por el Viceministro de Relaciones Laborales e Inspecci(cid:243)n y el Ministro de Trabajo respectivamente.

En consecuencia, solicit(cid:243) que se declare vÆlida y eficaz la Resoluci(cid:243)n N” 0000342 del 8 de marzo del 2012, por medio de la cual no se accedi(cid:243) a la convocatoria de un tribunal de arbitramento que estudie y decida el conflicto colectivo de trabajo entre la accionante y la organizaci(cid:243)n sindical denominado Asociaci(cid:243)n de Ingenieros de la Empresa de Energ(cid:237)a de Bogotá “ASIEB”.

3. CONSIDERACIONES 3.1. Problemas jur(cid:237)dicos.

Se debe resolver si los actos demandados son susceptibles de control judicial y o si por el contrario, es procedente el rechazo de la demanda y la devoluci(cid:243)n de los

anexos por la causal establecida en el numeral 3 del art(cid:237)culo 169 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, se debe establecer lo siguiente  ¿El acto por medio del cual el Ministerio del Trabajo ordena la constituci(cid:243)n de un Tribunal de Arbitramento para dirimir un conflicto colectivo de trabajo, es de carÆcter general o particular y concreto? Ello, a efectos de determinar el medio de control adecuado para su controversia, en caso de ser enjuiciable.  As(cid:237) mismo, se deberÆ establecer si ¿segœn la naturaleza de la actuaci(cid:243)n dentro de la cual se expidi(cid:243) el acto administrativo objeto de demanda, Øste tiene naturaleza de ser aut(cid:243)nomo y definitivo o en su lugar es de trÆmite o preparatorio?. Ello, a efectos de establecer si puede ser demandable ante la jurisdicci(cid:243)n. A efecto de dar respuesta a lo anterior, se pronunciarÆ la Sala sobre los siguientes aspectos: i) Naturaleza de los actos demandados; ii) Causales de rechazo de la demanda; iii) Caso concreto. 3.2. Naturaleza de los actos demandados Pese a que en el libelo se invoca el medio de control de Nulidad Simple, en virtud de lo previsto en el art(cid:237)culo 1711 ib., es deber del Despacho revisar si este es el adecuado y para ello hay analizar la naturaleza de los actos enjuiciados. Al revisar los actos demandados, se tiene que son de contenido particular y concreto, producto de una actuaci(cid:243)n administrativa surtida entre la Empresa de

Energ(cid:237)a de BogotÆ S.A. E.S.P., la Asociaci(cid:243)n de Ingenieros de la Empresa de Energ(cid:237)a de Bogotá “ASIEB”, y el Ministerio de Trabajo, en este sentido el medio de control adecuado para discutir su legalidad ser(cid:237)a el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, normado en el art(cid:237)culo 138 ib(cid:237)dem. Ahora, de acuerdo con el art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo estÆ instituida para conocer, entre otras, de las controversias y litigios originados en actos administrativos; disposici(cid:243)n que guarda relaci(cid:243)n con los art(cid:237)culos 1372 y 1383 ib(cid:237)dem que consagran los medios de control de Nulidad y de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 1“ ART˝CULO 171. ADMISI(cid:211)N DE LA DEMANDA. El juez admitirÆ la demanda que reœna los requisitos legales y le darÆ el trÆmite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una v(cid:237)a procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrÆ:{…}” negrillas fuera de texto 2 ART˝CULO 137. NULIDAD. Toda persona podrÆ solicitar por s(cid:237), o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carÆcter general. Ambos medios de control tienen una finalidad y un objeto distintos, lo cual ha sido centro de anÆlisis en mœltiples decisiones de la jurisprudencia4, en las cuales se

ha concluido que el primero busca la legalidad abstracta o control del ordenamiento jur(cid:237)dico (salvaguarda del principio de legalidad), mientras que con el segundo se persigue ademÆs de lo anterior, la defensa de un interØs particular que ha sido vulnerado por la expedici(cid:243)n del acto administrativo, espec(cid:237)ficamente para que opere el restablecimiento del derecho conculcado con el acto, as(cid:237) como la consecuente indemnizaci(cid:243)n de perjuicios, de ser el caso. Igualmente, se ha concluido que por regla general el primero procede contra actos de carÆcter general y el segundo contra actos de carÆcter particular y concreto, con las excepciones legales y jurisprudenciales que no son del caso traer a colaci(cid:243)n, as(cid:237) como que el demandante no puede escoger el medio por el cual pretende acudir a la jurisdicci(cid:243)n sino que Øste debe adecuarse a los m(cid:243)viles y finalidades por los cuales se acude a la administraci(cid:243)n de justicia. ProcederÆ cuando hayan sido expedidos con infracci(cid:243)n de las normas en que deber(cid:237)an fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivaci(cid:243)n, o con desviaci(cid:243)n de las atribuciones propias de quien los profiri(cid:243). TambiØn puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificaci(cid:243)n y registro. Excepcionalmente podrÆ pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes

casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automÆtico de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso pœblico.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden pœblico, pol(cid:237)tico, econ(cid:243)mico, social o ecol(cid:243)gico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PAR`GRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automÆtico de un derecho, se tramitarÆ conforme a las reglas del art(cid:237)culo siguiente. 3 ART˝CULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jur(cid:237)dica, podrÆ pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; tambiØn podrÆ solicitar que se le repare el daæo. La nulidad procederÆ por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del art(cid:237)culo anterior. Igualmente podrÆ pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparaci(cid:243)n del daæo causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicaci(cid:243)n. Si existe un acto intermedio, de ejecuci(cid:243)n o cumplimiento del acto general,

el tØrmino anterior se contarÆ a partir de la notificaci(cid:243)n de aquel. 4 A t(cid:237)tulo de ejemplo ver: 1) Sentencia C-199-97 de la Corte Constitucional, 2) Consejo De Estado, Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola, BogotÆ, D. C., cuatro (4) de marzo del dos mil tres (2003), Radicaci(cid:243)n nœmero: 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030), Actor: Corporaci(cid:243)n Aut(cid:243)noma Regional De Cundinamarca – Car, Demandado: Ministerio De Agricultura Y Desarrollo Rural 3) Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Cuarta, Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas BÆrcenas, BogotÆ, veinte (20) de abril de dos mil doce (2012), Radicaci(cid:243)n nœmero: 11001-03-27-000-2012-00010-00(19330), Actor: Francisco Hernando Reyes Ortiz, Demandado: Direccion De Impuestos Y Aduanas Nacionales; entre otras Para el caso concreto se concluye que dada la naturaleza de los actos demandados el medio de control procedente ser(cid:237)a el de nulidad y restablecimiento del derecho, de ser enjuiciables los mismos, mÆxime cuando lo pretendido es que a consecuencia de la nulidad solicitada, se decrete la eficacia y validez de una resoluci(cid:243)n anterior que resolvi(cid:243) en forma contraria a lo determinado en los actos

acusados. 3.3. Causales de rechazo de la demanda. De conformidad al art(cid:237)culo 169 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es procedente rechazar la demanda y ordenar la devoluci(cid:243)n de los anexos en los siguientes casos: 1- […] 2Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.” La primera causal hace alusi(cid:243)n al hecho de presentar por fuera de los tØrminos establecidos en el art(cid:237)culo 164 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo y la segunda, se configura cuando no se corrige la demanda dentro del plazo otorgado por el Juez5. Respecto de la causal denominada “[…] cuando el asunto no sea susceptible de control judicial ” es preciso señalar que esta en principio hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de las funciones jurisdiccionales6 y las decisiones disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, adicionalmente la jurisprudencia de la Corporaci(cid:243)n ha seæalado que no son asuntos susceptibles de control los actos preparatorios y de trÆmite7 y los 5 El art(cid:237)culo 170 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo seæala que el juez puede inadmitir la demanda y a efecto de corregirla conceder un plazo de 10 d(cid:237)as, so pena de rechazar la demanda. 6 Numeral 2” del art(cid:237)culo 105 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

7 Al respecto esta Corporaci(cid:243)n ha seæalado que “[…]Los actos de trámite se enmarcan dentro de la clasificación genérica de su relación con la decisión, “como aquellos que se expiden como parte de un procedimiento administrativo que se encamina a adoptar una decisi(cid:243)n o que cumple un requisito posterior a ella” , vale decir, que se limitan a impulsar el procedimiento, pero no tienen decisión alguna. --- No podr(cid:237)a ser objeto de control jurisdiccional un simple oficio, mediante el cual se hace una comunicaci(cid:243)n, requiere una informaci(cid:243)n, solicita unas pruebas, o da cumplimiento a una orden. ---El acto de trÆmite no incide en la decisi(cid:243)n misma.---Empero, los actos preparatorios se definen como “…aquellos que adopta la administraci(cid:243)n para tomar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un asunto.[…]” Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccion Segunda - Subseccion “A”, Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gomez Aranguren, BogotÆ D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil ocho (2008)., Radicaci(cid:243)n nœmero: 41001-23de ejecuci(cid:243)n de una decisi(cid:243)n administrativa o jurisdiccional8, y ha sido enfÆtica en seæalar que s(cid:243)lo los actos que deciden directa o indirectamente el fondo de un determinado asunto o hagan imposible continuar la actuaci(cid:243)n9 son objeto de anÆlisis de la legalidad por la jurisdicci(cid:243)n10. 3.4. Caso concreto.

El Despacho advierte que pese a que las actuaciones contenidas en los actos demandados fueron adoptadas por el Ministerio del Trabajo, forman parte de una actuaci(cid:243)n administrativa llevada a cabo dentro de un conflicto colectivo entre la EEB S.A. E.S.P. y la agremiación sindical “Asociación de Ingenieros de la Empresa de Energía de Bogotá”, teniente a dirimir el conflicto con trabajadores oficiales de la empresa, para lo cual se orden(cid:243) la conformaci(cid:243)n de un Tribunal de Arbitramento con el fin de que dirimiera con sentido de autoridad el mismo. 31-000-1995-08452-02(1528-07), Actor: Mario Izquierdo Parra Y Jesus Maria Ruiz Perez, Demandado: Municipio De Neiva, Contraloria Municipal De Neiva Y Empresas Publicas De Neiva 8 A menos que Østos impidan continuar el respectivo procedimiento. Recordemos que en una providencia reciente se dijo que “[…] Si tan solo las decisiones referidas pueden demandarse ante la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo, ello significa que los actos de ejecuci(cid:243)n de los pronunciamientos administrativos, o judiciales, estÆn excluidos del aludido control, en la medida en que no contienen decisi(cid:243)n definitiva de ninguna (cid:237)ndole, toda vez que se profieren con el prop(cid:243)sito de materializar o hacer efectivas las respectivas decisiones y solo cobran importancia cuando de contabilizar los tØrminos de caducidad se trata[…]” Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “B” Consejera Ponente:

Bertha Lucia Ramirez De Paez. BogotÆ D.C., cinco (5) de junio de dos mil catorce (2014) Radicaci(cid:243)n nœmero: 11001-03-25-000-2011-00015-00(0044-11) Actor: Juan Carlos Cubillos Becerra Demandado: Procuradur(cid:237)a General de la Naci(cid:243)n. 9 C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Art(cid:237)culo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuaci(cid:243)n 10 En tal sentido puede acudirse a lo seæalado por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n B, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Velez BogotÆ D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil quince (2015).- Radicado No.: 110010325000201401209 00 No. Interno: 3907-2014 Actora: Catalina Bueno Ram(cid:237)rez Demandados: Naci(cid:243)n – Ministerio del Trabajo: “[…] Sobre el particular hay que precisar, que una lectura de esta norma en armonía con los artículos 13510, 13710, 13810 y 13910 de la Ley 1437 de 2011, en las que se regulan los medios de control de Nulidad por Inconstitucionalidad, Nulidad, Nulidad y Restablecimiento del Derecho y Nulidad Electoral, conlleva a afirmar, que los actos administrativos objeto de control de legalidad por la v(cid:237)a

jurisdiccional son aquellos que ponen tØrmino a una actuaci(cid:243)n administrativa. A su turno, el art(cid:237)culo 43 ib(cid:237)dem10, defini(cid:243) que son actos definitivos, los que ponen fin a una actuaci(cid:243)n administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trÆmite solo ponen fin a una actuaci(cid:243)n cuando, por su contenido, hagan imposible continuarla. En ese contexto normativo, se advierte que œnicamente las decisiones de la Administraci(cid:243)n producto de la conclusi(cid:243)n de un procedimiento administrativo, o los actos de trÆmite que hacen imposible la continuaci(cid:243)n de esa actuaci(cid:243)n, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicci(cid:243)n Contencioso Administrativa, de modo tal que los meros actos de trÆmite o preparatorios de una decisi(cid:243)n administrativa se encuentran excluidos de dicho control; toda vez que a travØs de ellos no se decide definitivamente una actuaci(cid:243)n, pues s(cid:243)lo son expedidos en orden a materializar o preparar esas decisiones. […]” En tal virtud, se encuentra la Corporaci(cid:243)n ante unos clÆsicos y t(cid:237)picos actos preparatorios que, como ya se indic(cid:243), carecen totalmente de los elementos necesarios para ser considerados objeto de una acci(cid:243)n de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho y por ende no tienen vocaci(cid:243)n sustancial para ser objeto de controversia o litigio. Ello, en la medida en que si bien culminan la actuaci(cid:243)n del Ministerio del Trabajo

frente al conflicto y la situaci(cid:243)n particular all(cid:237) presentada, no tienen una naturaleza aut(cid:243)noma. Lo anterior, puesto que su efecto real es habilitar u ordenar la constituci(cid:243)n de un tribunal que dirima la controversia, cuya decisi(cid:243)n finalmente puede ser cuestionable judicialmente en forma independiente para lo cual se puede aducir, incluso, irregularidad en la expedici(cid:243)n de los actos preparatorios hoy cuestionados . A esta misma conclusi(cid:243)n lleg(cid:243) la Corporaci(cid:243)n en decisiones anteriores, entre ellas la ya citada a piØ de pÆgina nœmero 10 as(cid:237) como en la mencionadas al interior de esta, en las que se concluy(cid:243) que "[…] los actos que ordenan la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio son actos de trÆmite que no pueden ser demandados ante la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo, porque su control jurisdiccional corresponde al juez que tiene la competencia para conocer del laudo arbitral, puesto que esos actos apenas constituyen el inicio de la etapa final del diferendo laboral que terminará con el fallo[…] ". En similar sentido lo hizo as(cid:237) la misma Corte Constitucional al decidir lo planteado en expediente que termin(cid:243) con sentencia T-054 de 1994, en la cual resolvi(cid:243) confirmar los fallos de instancia que hab(cid:237)an declarado la improcedencia de la acci(cid:243)n judicial frente a actos similares. En definitiva, dado que la acci(cid:243)n de simple nulidad fue la incoada por la parte

demandante respecto de los actos de convocatoria de un tribunal de arbitramento, por las razones antes expuestas se concluye que no es procedente admitir la demanda formulada pues en este caso, los actos demandados no reœnen las condiciones requeridas para estudiar su legalidad. Por lo expuesto se, RESUELVE PRIMERO: Rechazar la demanda instaurada por la Empresa de Energ(cid:237)a de BogotÆ S.A. E.S.P., en cuanto se demandan actos preparatorios que no son enjuiciables al tenor del art(cid:237)culo 169 numeral 3.” del CPACA.

SEGUNDO: Devolver la demanda y sus anexos.

TERCERO: Reconocer personer(cid:237)a para actuar en nombre y representaci(cid:243)n de la parte actora al seæor SANTIAGO ARBOLEDA PERDOMO identificado con cØdula 19.255.770 de BogotÆ y portador de la tarjeta profesional 43.877 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad a los tØrminos y para los efectos del poder conferido obrante a folio uno del expediente.

CUARTO: Hacer las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIF˝QUESE Y C(cid:218)MPLASE

WILLIAM HERN`NDEZ G(cid:211)MEZ

Consejero Ponente HOM