CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-24-000-2015-00320-00(3108-15)-2019

Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01

Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE

IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1

EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL REGLAMENTO INTERNO DE TRABAJO DE

LA SOCIEDAD TERMINALES DE TRANSPORTES DE MEDELLÍN S. A / CARGA DE LA PRUEBA A pesar del interés del accionante en lograr la anulación de la Resolución 1738 de 15 de septiembre de 2008, del Ministerio de la Protección Social, actual Ministerio del Trabajo, no aportó al proceso la petición que formuló la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. al mentado ministerio y los documentos relacionados con ella, con el fin de efectuar el juicio de legalidad correspondiente para establecer las posibles irregularidades en que se pudo haber incurrido en la expedición del acto acusado, puesto que al comparar los considerados de este, en que se expresa la finalidad de la solicitud de modificación del reglamento interno de trabajo y como quedó establecido, en los artículos 101 a 104, se llega, sin duda alguna, a la conclusión de que se cumplió el cometido, a la luz del artículo 108 del Código Sustantivo del Trabajo (CST). (…). En este sentido, la Sala considera que se carecen de elementos probatorios para demostrar lo que se pretende, pues, conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil (CPC), en la actualidad 167 del Código General del Proceso (CGP), incumbe a las partes enfrentadas en un litigio probar «el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto

jurídico que persiguen», esto es, que el demandante debió allegar al acervo probatorio todos los documentos relativos a la modificación del reglamento interno de trabajo, con el fin de realizar el examen de legalidad, y no lo hizo, lo que es suficiente para abstenerse de analizar otros aspectos.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1738 DE 2008. MINISTERIO DE

PROTECCIÓN SOCIAL FUENTE FORMAL: CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO – ARTÍCULO 108 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 167

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00320-00(3108-15)

Actor: LUIS FERNANDO GÓMEZ DÍAZ

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, HOY MINISTERIO

DEL TRABAJO Medio de control: Nulidad Tercero con interés: Terminales de Transporte de Medellín S. A Tema: Reglamento interno de trabajo Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES 1.1 Acción (ff. 1-4). El señor Luis Fernando Gómez Díaz, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar

acción de nulidad, conforme al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la NaciónMinisterio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones. El actor aspira a que se declare la nulidad de la Resolución 1738 de 15 de septiembre de 2008, del Ministerio de la Protección Social, regional Antioquia, por medio de la cual se aprobó el reglamento interno de trabajo de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. 1.1.2 Fundamentos fácticos (f. 1). Relata el accionante que la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. presentó ante el entonces Ministerio de Protección Social, regional Antioquia, solicitud de actualización de su reglamento interno de trabajo para adecuarlo, entre otras, a la Ley 1010 de 2006 sobre acoso laboral. El 30 de julio de 2008, por decisión de la junta directiva de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A., según acta 234, se pidió que se incluyera en la propuesta de actualización la eliminación de las prestaciones extralegales vigentes, que se encontraban estatuidas en el artículo 97 del reglamento interno de trabajo. Este artículo, conforme a la Resolución 831 de 24 de noviembre de 1987, del Ministerio de Trabajo, establecía: LA EMPRESA pagará a LOS TRABAJADORES las siguientes prestaciones extralegales: a. Treinta (30) días de salario básico, pagaderos por mitades, en junio y en diciembre de cada año. b. Diez (10) días de salario básico, pagaderos en la fecha, al comenzar a

hacer uso de las vacaciones. El nuevo reglamento interno de trabajo de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. fue aprobado por el Ministerio de Protección Social, regional Antioquia, mediante Resolución 1738 de 15 de septiembre de 2008, y excluyó las mencionadas prestaciones extralegales. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado las siguientes: los artículos 53 de la Constitución Política; 34 y 42 del Decreto reglamentario 2127 de 1945; 50, 109 y 118 del Código Sustantivo del Trabajo, y 133 del reglamento de interno de trabajo de la sociedad Terminales de Transporte S. A., vigente hasta 2008. El concepto de la violación, en suma, reside en que el Ministerio de la Protección Social, regional Antioquia, no tuvo en cuenta que al aprobar el reglamento interno de trabajo, con la eliminación de las prestaciones extralegales, se desmejoraban las condiciones de los contratos individuales existentes, pues, es sabido, que el reglamento interno de trabajo de una empresa forma parte integral del contrato laboral (artículos 107 del Código Sustantivo del Trabajo y 19 del Decreto reglamentario 2127 de 1945). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 34-38). La accionada se opone a las pretensiones de la demanda, ya que la función de este ente ministerial se limita solo a las formalidades contractuales entre el trabajador y su empleador, el cual, al contar con la figura subordinante, tiene la jerarquía de imponer las condiciones

laborales a desarrollarse en el transcurso de la relación laboral. Obviamente, esa condición no es universal, puesto que el trabajador también debe contar con el cumplimiento de unos parámetros mínimos, en los cuales debe girar esta vinculación. Al verse vulnerado, puede poner ello en conocimiento no solo del ente accionado, sino, igualmente, de la jurisdicción laboral ordinaria. Al expedirse la aprobación del reglamento interno de trabajo, se garantizaron los requisitos mínimos de la relación laboral de los trabajadores; cosa diferente es la mera liberalidad que ostenta el empleador en estimular el trabajo de sus contratados por medio de primas extralegales. Propuso las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y potestad reglamentaria. En relación con la primera, manifiesta que gracias a que la mera liberalidad del empleador en suministrar o no primas extralegales o bonificaciones en períodos de vacaciones, como el presente asunto, tendría un control por parte de este ente ministerial si vulneraran los derechos mínimos de los trabajadores; pero son primas extralegales, o sea, fuera de la normativa mínima de los derechos laborales. Sobre la segunda, expresa que la función del Ministerio del Trabajo consiste en regular las relaciones entre trabajadores y empleadores, y, más aún, la adopción de las reglas de trabajo para las partes, por lo que al realizar el estudio de las solicitudes presentadas por los empleadores, respecto de la adopción de los reglamentos internos de trabajo, se estudia y se analiza que cumpla con lo señalado en el artículo 108 del Código Sustantivo del Trabajo, sobre las disposiciones normativas que debe contener el reglamento; por ello, al ser una

mera liberalidad del empleador, la concesión o no de primas extralegales, y al no existir ningún tipo de pacto o convención que las cree, se debe inferir el análisis de la licitud de la petición allegada. Por otra parte, la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. (ff. 7282) se opone a las súplicas de la demanda, pues de la interpretación conjunta de los artículos 34 del Decreto reglamentario 2127 de 1945 y 109 del Código Sustantivo del Trabajo se entiende, en esencia, que son ineficaces las cláusulas del reglamento que desmejoren las condiciones del trabajador establecidas en contratos individuales, pactos, convenciones colectivas, entre otros, y que lo que se encuentre por encima de la legislación del trabajo, las convenciones y los laudos arbitrales, sustituyen de derecho las disposiciones del reglamento interno de trabajo. Pero las primas extralegales, objeto de análisis, no se encontraban establecidas en los contratos laborales ni en convenciones individuales o colectivas ni tampoco en la legislación laboral, pues se tratan de primas extralegales que solo se hallaban autorizadas en el reglamento interno de trabajo anterior, y lo que hace el Ministerio de la Protección Social es aprobar un nuevo reglamento en el cual se dejaron de incluir; por ello, no se está configurando el precepto legal de las cláusulas ineficaces. Planteó las siguientes excepciones: -Falta de causa para pedir: No existe causa legal que permita declarar la nulidad de la Resolución 1738 de 15 de septiembre de 2008, del Ministerio de la

Protección Social, regional Antioquia. -Buena fe: Tanto los Terminales de Transporte de Medellín S.A., en lo que concierne al proyecto de reglamento interno de trabajo del año 2008, como el Ministerio de la Protección Social, regional Antioquia, llevaron a cabo el aludido proceso de aprobación de este, mediante Resolución 1738 de 15 de septiembre de 2008, con miras al interés general y el respeto por los derechos laborales. -Prescripción y cualquiera otra que probada dentro del presente proceso, deje sin efectos los supuestos de hecho sobre los cuales se fundamenta la acción.

II. TRÁMITE PROCESAL La demanda, con solicitud de suspensión provisional del acto demandado, fue presentada ante los juzgados administrativos de Medellín, el 10 de abril de 2012, y, por reparto, le correspondió al Juzgado Trece Administrativo de dicho circuito, que, por falta de competencia, mediante auto de 23 siguiente, lo remitió al Tribunal Administrativo de Antioquia (f. 15). En este Tribunal, asumió el conocimiento el despacho a cargo de la magistrada Liliana Patricia Navarro Giraldo, que, al inadmitir la demanda, por auto de 28 de mayo ulterior, negó la suspensión provisional. Luego, a través de proveído de 31 de julio del mismo año la admitió (ff. 27-28). Posteriormente, con auto de 18 de febrero de 2015, dicho despacho declaró la falta de competencia frente a la presente acción y la envió a esta Corporación, en la que, inicialmente, fue avocada por el consejero Guillermo Vargas Ayala, de su sección primera, que, por tratarse de un asunto de carácter

laboral, la remitió, por medio de providencia de 23 de julio de 2015, a esta Sección (f. 249). Y este despacho, por medio de auto de 9 de octubre de 2017 (ff. 277278), avocó el conocimiento. Como el Tribunal Administrativo de Antioquia antes de declarar la falta de competencia, por auto de 13 de noviembre de 2013, había corrido traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar, dichos alegatos y concepto se tendrán en cuenta, conforme al artículo 138 del Código General del Proceso (CGP). Sobre el particular, la sociedad Terminales de Transporte de Medellín (ff. 184189) expresa que en la prueba documental aportada al proceso no se encuentra ninguna norma legal, convención individual o colectiva, decisiones arbitrales, contrato individual de trabajo o pactos que establezcan condiciones a favor de los trabajadores oficiales de Terminales de Transporte de Medellín que hayan sido vulneradas o desmejoradas por el contenido del actual reglamento interno de trabajo ni por la Resolución 1738 de 2008, por la que este se aprobó. Por lo tanto, al haberse acordado este, que en sus cláusulas omite las prestaciones extralegales que antes existían, no se generan cláusulas ineficaces que puedan generar una nulidad absoluta. El Ministerio del Trabajo (ff. 190-194) advierte que la sentencia que se emita tiene efectos interpartes y solo respecto de los interesados, contrario a los que tiene una sentencia dictada dentro de un proceso iniciado en acción de simple nulidad, cuyos efectos son erga omnes, es decir, de carácter general. Y, de

conformidad con la teoría de los móviles y las finalidades, lo que determina la naturaleza de la acción interpuesta es, justamente, lo que se pretende con ella, y si esto es el restablecimiento de un derecho de carácter particular, la acción a impetrar es la de nulidad y restablecimiento del derecho, que es la que se debió incoar en este caso concreto. Por lo tanto, cuando se presentó la demanda ya había caducado la acción, pues el acto administrativo demandado se expidió el 15 de septiembre de 2008 y la demanda se radicó el 29 de marzo de 2012. El Ministerio Público (ff. 222-236) expone que en gracia a la discusión de que prosperen los argumentos esgrimidos por la apoderada del Ministerio del Trabajo, al advertir que lo que se pretende con esta demanda o acción incoada es la nulidad del acto acusado con su consecuente restablecimiento del derecho, quedaría sin efecto el reglamento interno de trabajo que suprimió las prestaciones extralegales vigentes en el anterior, pues al actor solo le asiste un interés directo y particular en las resultas del proceso y que su conducta no va dirigida a salvaguardar el orden jurídico; por consiguiente, la acción procedente no es la de simple nulidad, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, que habría ya caducado cuando se presentó la demanda.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo (CCA), esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en única instancia.

3.2 Excepciones. Las excepciones propuestas por el Ministerio del Trabajo y la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. no comportan tal naturaleza, sino que reflejan meras posturas defensivas que remiten al fondo del asunto litigioso, y, por ello, se despacharán cuando se dirima la controversia planteada. 3.3 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si la Resolución 1738 de 15 de septiembre de 2008, por medio de la cual se aprobó el reglamento interno de trabajo de la sociedad Terminales de Transportes de Medellín S. A., fue expedida de manera irregular, por cuanto en el nuevo reglamento se suprimieron, según el actor, unas prestaciones extralegales que habían sido establecidas por la junta directiva de dicha empresa. 3.4 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 1738 de 15 de septiembre de 2008, por medio de la cual se aprobó el reglamento interno de trabajo de la empresa Terminales de Transporte S. A. (ff. 24-25). b) Acta 234 de la junta directiva de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A., de 30 de julio de 2008, en que se decidió la revocación de los beneficios extralegales (ff. 155-161). c) Reglamento interno de trabajo de Terminales de Transporte de Medellín S. A.,

aprobado por la Resolución 1738 de 2008 (ff. 94-126). De las pruebas que obran en el expediente, se infiere que la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. solicitó del Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo, el 20 de abril de 2006, conforme a los considerandos de la Resolución 1738 de 15 de septiembre de 2008, «la incorporación del capítulo contentivo de los mecanismos para prevenir el acoso laboral, así como el procedimiento interno para solucionarlo», a raíz de la entrada en vigor de la Ley 1010 de 23 de enero de 2006, «Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo» (ff. 91-92). Sin embargo, el actor en los hechos de la demanda no se refiere solo a la legalidad del acto, sino que arguye la anulación que aspira del acto acusado con la afirmación de que «El nuevo Reglamento Interno de Trabajo de la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A, fue aprobado por el Ministerio de Protección Social-Regional Antioquia mediante Resolución No. 1738 de septiembre 15 de 2008, dejando por fuera de su contenido las prestaciones sociales extralegales vigentes en el anterior Reglamento Interno de Trabajo», es decir, persigue fuera de la nulidad una pretensión económica, como es el restablecimiento de prestaciones extralegales (f. 1) [negrillas fuera de texto]. Estos beneficios extralegales fueron establecidos, de tiempo atrás —sin establecer

la fecha exacta—, por la junta directiva de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A., pero también eliminados, como se desprende del acta 234 de 30 de julio de 2008, que registró la sesión celebrada así […] El doctor Jorge Eliécer Echeverri Jaramillo, Secretario, explica que inicialmente había planteado reconocerle a todo el mundo tres años anteriores. Teniendo cuenta que cuando salió el Decreto 1919 de 2002, la Junta eliminó prestaciones extralegales que existían, aplicando el Decreto en mención, las cuales consistían en una bonificación en tiempo de vacaciones de 10 días, un aguinaldo y una prima extralegal, no obstante esta bonificación nunca se eliminó del Contrato ni del Reglamento Interno de Trabajo, ahora una serie de Empleados van a hacer reclamaciones, aun con carácter prejudicial Consecuente con lo anterior, y después de hacer un estudio, se llegó a la conclusión de que dada la bilateralidad de las relaciones laborales entre los trabajadores y la Entidad, si está en el Contrato de Trabajo y el Reglamento Interno de Trabajo, hay que pagarla, así la hubiera eliminado la Junta de las normas internas. Dado que este tema viene desde el año 2002, por razones de prescripción laboral, la idea es que solo se paguen los tres años anteriores, solamente a los Trabajadores Oficiales para evitar posibles demandas. Esta prima extralegal está eliminada del Reglamento Interno de Trabajo, el cual ya está radicado ante el Ministerio de Protección Social y se está a la espera de su aprobación. En resumen la propuesta a la Junta es reconocer a los Trabajadores Oficiales,

los tres años anteriores de esas primas extralegales que se tenían, la cuales ascienden a la suma de $280 millones de pesos, sin tener en cuenta a los Empleados Públicos, los cuales fueron excluidos. Este valor está incluido en el Plan de Acción. Se deja constancia que en este momento de la discusión se retira el Doctor Juan Carlos Herrera Toro quien no participa en la votación de esta propuesta. La Junta aprueba la propuesta, siempre y cuando se tenga la tranquilidad para los Miembros de dicha Junta de que hay un concepto de un abogado o de una Dependencia del Municipio y el Departamento de que se está en la obligatoriedad de pagar esta prestación, que se tenga la disponibilidad presupuestal para el pago y que esto sea por una única vez y que no se vaya en contravía de lo dicho por el representante del Departamento (f. 160). […] A pesar de lo que precede, que refleja el interés del accionante en lograr la anulación de la Resolución 1738 de 15 de septiembre de 2008, del Ministerio de la Protección Social, actual Ministerio del Trabajo, no aportó al proceso la petición que formuló la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S. A. al mentado ministerio y los documentos relacionados con ella, con el fin de efectuar el juicio de legalidad correspondiente para establecer las posibles irregularidades en que se pudo haber incurrido en la expedición del acto acusado, puesto que al comparar los considerados de este, en que se expresa la finalidad de la solicitud de modificación del reglamento interno de trabajo y como quedó establecido, en los artículos 101 a 104, se llega, sin duda alguna, a la conclusión de que se

cumplió el cometido, a la luz del artículo 108 del Código Sustantivo del Trabajo (CST).1 En este sentido, la Sala considera que se carecen de elementos probatorios para demostrar lo que se pretende, pues, conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil (CPC), en la actualidad 167 del Código General del Proceso (CGP), incumbe a las partes enfrentadas en un litigio probar «el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen», esto es, que el demandante debió allegar al acervo probatorio todos los documentos relativos a la modificación del reglamento interno de trabajo, con el fin de realizar el examen de legalidad, y no lo hizo, lo que es suficiente para abstenerse de analizar otros aspectos. En relación con ello, la Corte Constitucional, en sentencia C-70 de 1993, expresa:2 […] 1 Artículo 108 del Código Sustantivo del Trabajo (CST). «El reglamento debe contener disposiciones normativas de los siguientes puntos:

1. Indicación del {empleador} y del establecimiento o lugares de trabajo comprendidos por el reglamento.

2. Condiciones de admisión, aprendizaje y período de prueba.

3. Trabajadores accidentales o transitorios.

4. Horas de entrada y salida de los trabajadores; horas en que principia y termina cada turno si el trabajo se efectúa por equipos; tiempo destinado para las comidas y períodos de descanso durante la jornada.

5. Horas extras y trabajo nocturno; su autorización, reconocimiento y pago.

6. Días de descanso legalmente obligatorio; horas o días de descanso convencional o adicional; vacaciones remuneradas; permisos, especialmente lo relativo a desempeño de comisiones sindicales, asistencia al entierro

de compañeros de trabajo y grave calamidad doméstica.

7. Salario mínimo legal o convencional.

8. Lugar, día, hora de pagos y período que los regula.

9. Tiempo y forma en que los trabajadores deben sujetarse a los servicios médicos que el {empleador} suministre.

10. Prescripciones de orden y seguridad.

11. Indicaciones para evitar que se realicen los riesgos profesionales e instrucciones, para prestar los primeros auxilios en caso de accidente.

12. Orden jerárquico de los representantes del {empleador}, jefes de sección, capataces y vigilantes.

13. Especificaciones de las labores que no deben ejecutar las mujeres y los menores de dieciséis (16) años.

14. Normas especiales que se deben guardar en las diversas clases de labores, de acuerdo con la edad y el sexo de los trabajadores, con miras a conseguir la mayor higiene, regularidad y seguridad en el trabajo.

15. Obligaciones y prohibiciones especiales para el {empleador} y los trabajadores.

16. Escala de faltas y procedimientos para su comprobación; escala de sanciones disciplinarias y forma de aplicación de ellas.

17. La persona o personas ante quienes se deben presentar los reclamos del personal y tramitación de éstos, expresando que el trabajador o los trabajadores pueden asesorarse del sindicato respectivo.

18. Prestaciones adicionales a las legalmente obligatorias, si existieren.

19. Publicación y vigencia del reglamento». 2 Corte Constitucional, sentencia C-70 de 25 de febrero de 1993. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Actor: Jorge

Enrique Benavides López.

4. Luego de una prolongada evolución, las reglas de la carga de la prueba en

materia civil han decantado hasta el punto que es posible resumir su doctrina en tres principios jurídicos fundamentales: "onus probandi incumbit actori", al demandante le corresponde probar los hechos en que funda su acción; "reus, in excipiendo, fit actor", el demandado, cuando excepciona, funge de actor y debe probar los hechos en que funda su defensa; y, "actore non probante, reus absolvitur", según el cual el demandado debe ser absuelto de los cargos si el demandante no logra probar los hechos fundamento de su acción. Los anteriores principios están recogidos en la legislación sustancial (CC art. 1757) y procesal civil colombiana (CPC art. 177) y responden principalmente a la exigencia para la persona que afirma algo de justificar lo afirmado con el fin de persuadir a otros sobre su verdad. Las reglas generales de la carga de la prueba admiten excepciones si se trata de hechos indefinidos o si el hecho objeto de prueba está respaldado por presunciones legales o de derecho. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se negarán las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contenciosoadministrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Niegánse las pretensiones de la demanda incoada por el señor Luis Fernando

Gómez Díaz contra la Nación-Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS