CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-24-000-2017-00345-00(0712-18)A

MEDIDA CAUTELAR - Suspensión provisional / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisitos de procedencia / AUTONOMÍA UNIVERSITARIA - Están habilitadas para expedir sus reglamentos en atención a su capacidad de autorregulación y autodeterminación / DOCENTES OFICIALES DE EDUCACIÓN SUPERIOR - Forma de vinculación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - El Despacho no cuenta con los elementos suficientes para desarrollar dicho estudio / MEDIDA CAUTELAR - Niega Los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos. Se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las diferentes medidas cautelares enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud; y (b) si la demanda además de la nulidad

del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios. No cabe duda que las universidades están habilitadas para expedir sus reglamentos en atención a su capacidad de autorregulación y autodeterminación. En ellos se determinan las reglas de comportamiento, en especial derechos y deberes, que van a regir la relación de todos los miembros de la comunidad educativa. Ahora bien, esta prerrogativa resulta de especial relevancia en tratándose de las universidades públicas, habida cuenta que garantiza que pese a ser financiadas con recursos públicos, aquellas tengan la suficiente independencia e imparcialidad para adoptar sus propias decisiones y, por ende, satisfacer principios como la libertad de cátedra y de pensamiento. Los artículos 73 de la Ley 30 de 1992 y 12 del Decreto 1444 de 1992 señalaban, entre otras, que los profesores de hora-cátedra serían vinculados o incorporados a las universidades públicas a través de contratos de prestación de servicios, pero -como a continuación se explicala Corte Constitucional y el Consejo de Estado -al estudiar lo atinente al régimen salarial y prestacional de la referida categoría de docentes-, eliminaron del ordenamiento jurídico tales disposiciones, generando un vacío normativo en lo que se refiere a la forma de vinculación o de incorporación de los profesores de hora-cátedra. El Despacho considera que la naturaleza y calado de los estudios o análisis normativos, teóricos, jurisprudenciales, y hasta probatorios,

a desarrollarse para examinar lo relacionado con la forma de vinculación o incorporación de los docentes de hora-cátedra a las universidades públicas, supera y rebasa la dimensión y los límites de la etapa cautelar en la que se encuentra este proceso, descritos en los párrafos 37 a 50 de esta providencia, de tal manera que incluso se estaría anticipando una decisión de fondo, lo cual no es el propósito de la fase cautelar. Además, en este momento el Despacho no cuenta con los elementos suficientes tales como la totalidad de los argumentos, alegaciones y pruebas que tengan que ser aportadas por las partes, para desarrollar dicho estudio. Por consiguiente, la medida cautelar solicitada no se concederá. Igualmente, se aclara que en armonía a lo dispuesto por el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en la presente providencia, no implica prejuzgamiento.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229 / LEY 30 DE 1992ARTÍCULO 73 / DECRETO 1444 DE 1992

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "B"

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00345-00(0712-18)

Actor: RUTH MARTÍNEZ PATERNINA

Demandado: UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA Y MINISTERIO DE

EDUCACIÓN NACIONAL

Referencia: TIPO DE PROCESO: NULIDAD. DECISIÓN: SE NIEGA SOLICITUD

DE MEDIDA CAUTELAR.

I.- EL OBJETO DE ESTA PROVIDENCIA

1. En esta oportunidad, el Despacho1 procede a resolver la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, mediante la cual pretende la suspensión provisional de un aparte del parágrafo 1º contenido en el artículo 1º del Acuerdo 001 de 2012,2 expedido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Surcolombiana, «por el cual se modifica el (…) Estatuto General de la

Universidad […]». II.- EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA 1 Con informe de Secretaría de 13 de julio de 2018, según constancia secretarial visible a fl. 35 del cuaderno de medidas cautelares. 2 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo 075 de 1994, Estatuto General de la Universidad Surcolombiana-.

2. A continuación se trascribe en su totalidad el artículo 1º del aludido Acuerdo 001 de 2012,3 subrayando el segmento que la parte demandante cuestiona: «Artículo 1º. Modificar el artículo 50, del Capítulo XI, del Acuerdo No. 075 de 1994, Estatuto General de la Universidad Surcolombiana, el cual quedará del siguiente tenor: Artículo 50. Para el desarrollo de sus programas investigativos, docentes y de extensión, el personal académico de la universidad estará conformado

por:

1. Profesores Universitarios de carrera, en las categorías de profesor auxiliar, profesor asistente, profesor asociado y profesor titular, y en

dedicaciones, de medio tiempo, tiempo completo y dedicación exclusiva.

2. Profesores de cátedra.

3. Profesores ocasionales.

4. Profesores visitantes.

5. Profesores especiales.

6. Profesores Ad Honorem.

Parágrafo 1º. Los profesores de hora - cátedra de la Universidad Surcolombiana no son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesional y, por consiguiente, sus condiciones salariales están regidas por las normas internas de la Universidad, con sujeción a lo dispuesto en las disposiciones constitucionales y legales y su vinculación se realizará mediante resolución. (…).». (Subraya el Despacho).

III.- LA DEMANDA Y LA SOLICITUD DE CAUTELA EN ELLA FORMULADA

3. Contra el aparte normativo demandado del artículo 1º del mencionado Acuerdo 001 de 2012,4 que señala que los profesores de hora-cátedra de la Universidad Surcolombiana serán vinculados «mediante resolución», la parte demandante eleva un único reparo o censura, consistente en la vulneración del artículo 73 de 3 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo 075 de 1994, Estatuto General de la Universidad Surcolombiana-. 4 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo 075 de 1994, Estatuto General de la Universidad Surcolombiana-. la Ley 30 de 1992,5 el cual, según la señora MARTÍNEZ PATERNINA, establece que los mencionados profesores de hora-catedra no son empleados públicos, ni trabajadores oficiales, y, que su vinculación a la institución universitaria, debe

realizarse a través de contrato de prestación de servicios que se celebrará por periodos académicos.

3.1.- LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

4. Con fundamento en el argumento expuesto, la parte demandante solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del segmento normativo cuestionado.

IV.- LA OPOSICIÓN

5. La Universidad Surcolombiana6 y el Ministerio de Educación Nacional7 acudieron al presente proceso para defender la legalidad del acto administrativo demandado y oponerse a la solicitud de medida cautelar.

6. Ambas entidades alegaron en primer lugar, que en este caso no se configuran los presupuestos legales señalados en el artículo 229 y siguientes del CPACA8 para decretar la medida cautelar de suspensión provisional, por cuanto la norma legal que la parte demandante estima vulnerada, esto es, el artículo 73 de la Ley 30 de 19929 fue declarada inexequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-006 de 1996, en la cual determinó, que por virtud del artículo 123 de la Constitución: (i) los docentes de hora-catedra de las universidades estatales u oficiales son servidores públicos; (ii) que ellos tienen una relación laboral con la respectiva universidad; y que por ello (iii) les asiste el derecho al pago de una remuneración y al reconocimiento de prestaciones sociales. En este punto, la Universidad agregó, que el Consejo de Estado a través de su Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto Nro. 1156 de 1998, reiteró el criterio expuesto en la referida sentencia de constitucionalidad. 5 Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.

6 Memorial a fls. 14-16 del cuaderno de medidas cautelares. 7 Memorial a fls. 32-34 del cuaderno de medidas cautelares. 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. 9 Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.

7. También manifestaron que el Acuerdo 001 de 201210 demandado, fue derogado por el Acuerdo 042 de 2017,11 por lo cual ni el acto administrativo demandado ni la norma presuntamente por él vulnerada existen en el ordenamiento institucional y jurídico, resultando improcedente suspender provisionalmente sus efectos.

V.- CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA

8. Este Despacho es competente para decidir la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA,12 según el cual, corresponde al Magistrado Ponente «decretar […] las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

9. Ahora bien, a partir de los argumentos expuestos por la parte demandante y de los motivos de oposición aducidos por la Universidad Surcolombiana y el Ministerio de Educación Nacional en defensa de la legalidad del Acuerdo parcialmente acusado, se evidencia que antes de formular el problema jurídico que deberá ser resuelto en esta oportunidad, es necesario atender las siguientes

dos cuestiones previas:

2. PRIMERA CUESTIÓN PREVIA: SE ESTUDIARÁ LA LEGALIDAD DEL

ENUNCIADO NORMATIVO DEMANDADO PESE A QUE FUE DEROGADO POR

ACTO POSTERIOR

10. Al analizar la vigencia del enunciado normativo demandado, se tiene que conforme lo señaló la Universidad Surcolombiana y el Ministerio de Educación Nacional, el Acuerdo 001 del 27 de enero de 201213 fue expresamente derogado 10 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo 075 de 1994, Estatuto General de la Universidad Surcolombiana-. 11 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo 075 de 1994, Estatuto General de la Universidad Surcolombiana-. 12 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. 13 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. por el Acuerdo 042 del 10 de noviembre de 2017,14 cuyo artículo 2º dispuso sobre el particular lo siguiente: «Artículo 2º. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación, deroga el Acuerdo No.001 de 2012 y demás normas que le sean contrarias».

11. Como puede apreciarse, el Acuerdo 001 de 201215 fue expresamente derogado por el 042 del 10 de noviembre de 2017,16 lo cual significa, que el parágrafo 1º contenido en el artículo 1º del Acuerdo 001 de 2012,17 cuya nulidad parcial aquí se demanda, ya no hace parte del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el Despacho estima necesario estudiar como cuestión previa, si es posible o no, el

juzgamiento del Acuerdo 001 de 201218 parcialmente demandado, pese a que ya no está vigente, por haber sido derogado.

12. Sobre el particular, desde la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de Esta Corporación, de 14 de enero de 1991,19 con ponencia del Consejero de Estado Carlos Gustavo Arrieta Alandete, se inauguró en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo el criterio según el cual, es posible el control jurisdiccional de los actos administrativos derogados, así como de los que perdieron su ejecutoriedad: «… la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino que apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho…». 14 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. 15 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. 16 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la

Universidad Surcolombiana. 17 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. 18 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. 19 Expediente S-157.

13. Recientemente, esta Subsección reiteró esa posición en sentencia de 7 diciembre de 2016,20 en los siguientes términos: «…la Corporación ha sostenido mayoritariamente, que la circunstancia que el acto administrativo demandado haya sido derogado o hubiere operado la figura del decaimiento, no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que tanto la derogatoria como el decaimiento sólo opera hacia el futuro y no afecta su validez. Además, pueda que sus disposiciones se encuentren produciendo efectos, aun después de su derogatoria o decaimiento, haciéndose viable el estudio de su legalidad.

Entonces, pese a ocurrir la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo enjuiciado, hay lugar a estudiar de fondo el asunto, puesto que: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. Visto desde otra óptica, la presunción de legalidad de la que gozan los

actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la derogatoria, el decaimiento o pérdida de ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de validez de los mismos.».21

14. En el presente caso, pese a que para la fecha de expedición de esta providencia, el Acuerdo 001 de 201222 parcialmente demandado está derogado, el Despacho, en aplicación del citado criterio jurisprudencial, revisará su legalidad puesto que (i) es innegable que produjo efectos durante el tiempo en que estuvo 20 Con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, proferida en el expediente 11001032500020120057100 (2139-2012), Actor: Sergio Antonio Escobar Jaimes, Demandadas: Nación y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Asunto tratado: «Los empleados vinculados a la planta de personal del Congreso de la República creada por la Ley 5ª de 1992, no tienen el derecho adquirido a percibir las prestaciones señaladas para los funcionarios pertenecientes a las plantas de personal establecidas por las Leyes 52 de 1978 y 28 de 1983». 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 7 de diciembre de 2016 (Exp. 11001032500020120057100 (2139-2012) Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 22 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. vigente; (ii) su derogatoria por parte del Acuerdo 042 de 201723 no comprendió un

estudio de legalidad, tarea que sólo puede ser realizada con criterio de autoridad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (iii) su contenido ha sido reproducido por otra norma de idéntico rango legal, que es el Acuerdo 042 del 10 de noviembre de 2017,24 por lo que la regla establecida en el acuerdo demandado ha sido mantenida por la Universidad Surcolombiana en otro acuerdo, como más adelante se explicará.

3. SEGUNDA CUESTIÓN PREVIA: DEBIDO A QUE EXISTE UNIDAD

NORMATIVA CON OTRA DISPOSICÓN NO DEMANDADA, SE INTEGRARÁ LA

PROPOSICIÓN JURÍDICA DE MANERA COMPLETA, POR LO QUE SE

REVISARÁ LA LEGALIDAD DE OTRO ACTO QUE NO FUE EXPRESAMENTE

ACUSADO

15. En párrafos precedentes se dejó sentado, que al demandar parcialmente el primer parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 001 de 2012,25 la parte demandante persigue que se anule la expresión que hace referencia a que los profesores de hora-catedra de la Universidad Surcolombiana deben vincularse mediante resolución.

16. Así pues, el Despacho inició el estudio de legalidad de dicha norma revisando lo que tiene que ver con su vigencia, ejercicio que mostró en primer lugar, que el Acuerdo 001 de 201226 fue expresamente derogado por el Acuerdo 042 de 2017,27 aspecto al que ya se refirió esta providencia en los párrafos inmediatamente anteriores.

17. Ahora bien, la tarea de verificar la vigencia del acuerdo demandado también reveló que el enunciado o las expresiones con las cuales está inconforme la parte

demandante, no solo está contenida en los apartados normativos expresamente 23 Por el cual se unifican y actualizan las reglas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se crea el Sistema de Afiliación Transaccional y se definen los instrumentos para garantizar la continuidad en la afiliación y el goce efectivo del derecho a la salud. 24 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. 25 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. 26 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. 27 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. acusados, sino que también están consignadas en otro texto normativo como pasa a explicarse.

18. En efecto, lo concerniente a la vinculación de los docentes hora-catedra de la universidad demandada mediante resolución, además de estar establecido en el primer parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 001 de 201228 expresamente demandado, también se encuentra consignado -en términos idénticosen el artículo primero del Acuerdo 042 de 2017,29 en los siguientes términos: «Artículo 1º. Modificar el artículo 50 del Capítulo XI del Acuerdo No. 075 de 1994, Estatuto General de la Universidad Surcolombiana, el cual quedará

del siguiente tenor:

Artículo 50. Para el desarrollo de las funciones sustantivas de investigación, docencia, proyección social y gestión administrativa, el personal académico de la Universidad estará conformado por:

1. Empleado público de carrera, en las categorías de profesor auxiliar, profesor asistente, profesor asociado y profesor titular, y en dedicaciones, de medio tiempo, tiempo completo y dedicación exclusiva.

2. Profesores de hora cátedra.

3. Profesores ocasionales.

4. Profesores visitantes.

5. Profesores especiales.

6. Profesores Ad Honorem.

7. Profesores Invitados.

Parágrafo 1º. Los profesores de Hora - cátedra de la Universidad Surcolombiana no son empleados públicos, docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales están regidas por las normas internas de la Universidad, con sujeción a lo dispuesto en las disposiciones constitucionales y legales y su vinculación se realizará mediante resolución. (…).». (Subraya el Despacho). 28 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. 29 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana.

19. Por consiguiente, surge entonces una segunda cuestión previa por definir, referida a si el juicio de legalidad que le correspondería desarrollar a esta Corporación en este caso, respecto del primer parágrafo del artículo primero del Acuerdo 001 de 201230 puede extenderse, sí o no, al primer artículo del Acuerdo

042 de 201731 que no fue expresamente acusado por la parte demandante. Es decir, si es procedente o no, realizar la integración por «unidad normativa», de la disposición demandada con la preceptiva que no fue acusada expresamente.

20. Para resolver este planteamiento, a continuación el Despacho se referirá a la facultad del juez contencioso para extender, por unidad normativa, el control de legalidad a apartados del acto administrativo enjuiciado que no fueron expresamente demandados y a actos administrativos no acusados en la demanda:

21. Pues bien, a diferencia de lo que ocurre con la «Acción de Inconstitucionalidad» ante la Corte Constitucional, y con el medio de control de «Nulidad por Inconstitucionalidad» ante el Consejo de Estado, respecto de los demás medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no existe norma expresa que autorice al juez contencioso a efectuar la llamada integración por «unidad normativa», de las disposiciones demandadas con preceptivas no acusadas.

22. En efecto, en el ámbito de la jurisdicción constitucional, la facultad atribuida al juez para ejercer control sobre normas que no fueron expresamente demandadas, se encuentra consagrada en el artículo 632 del Decreto 2067 de 1991,33 el cual autoriza a la Corte Constitucional a extender el control de constitucionalidad a preceptivas no acusadas pero que conforman «unidad normativa» con las normas que sí fueron impugnadas. Igual ocurre con el medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad que se surte ante el Consejo de Estado. En efecto, el artículo

135 de la Ley 1437 de 2011, señala que esta Corporación «no estará limitad[a] para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda», puesto que también «podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, 30 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. 31 Por el cual se modifica el artículo 50 del capítulo XIII del Acuerdo No.075 de 1994-Estatuto General de la Universidad Surcolombiana. 32 Dice el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, que «La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.». 33 Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional. conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.». (Subraya la Sala).

23. Sobre esta figura de la integración de la proposición jurídica demandada por «unidad normativa», la Corte Constitucional ha dicho, que «la unidad normativa se presenta en varias hipótesis: una primera se da cuando la norma acusada o su contenido normativo se encuentran reproducidos en otro u otros textos legales no demandados, de manera tal que la declaración de inexequibilidad de la Corte puede resultar inocua si no se refiere a todas las disposiciones con el mismo alcance regulador.».34 Este es el sentido propio de la figura de la «unidad

normativa» a la que se refiere el artículo 6 del Decreto 2067 de 199135 cuando dispone que «la Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales». Adicionalmente, en un sentido más amplio, la misma Corte Constitucional ha entendido que también se presenta la «unidad normativa» cuando no es posible pronunciarse respecto de una norma expresamente demandada, sin referirse también a la constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales se encuentra íntimamente relacionada, cuando por ejemplo, es «imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones».36 En este evento, tanto la norma acusada como la que no es demandada, tienen un sentido regulador propio y autónomo, pero el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada impone el examen de la conformidad o inconformidad con la Constitución de algunos elementos normativos a los cuales hace referencia, que están contenidos en otras disposiciones no demandadas, con las que se constituye la «unidad normativa».37

24. Ahora bien, como viene dicho, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la figura en estudio no está consagrada de manera expresa para los demás medios de control diferentes al de Nulidad por Inconstitucionalidad.

25. Sobre el particular, es importante mencionar, que en el contexto propio de la vigencia del Código Contencioso Administrativo establecido por el Decreto 01 de 34 Sentencia de la Corte Constitucional C - 503 de 2007, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 35 Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte

Constitucional. 36 Sentencia de la Corte Constitucional C - 503 de 2007, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 37 Sentencia de la Corte Constitucional C-916 de 2010, M.P.: Mauricio González Cuervo. 1984, esta Corporación ha sido enfática en señalar, frente al contencioso de nulidad simple, que «es permitido al fallador entrar a cuestionar el texto completo de una norma, cuando involucre un quebrantamiento persistente e incesante de la legalidad objetiva que aflija a la colectividad, aun cuando solo haya sido demandado un segmento de la misma, toda vez que la finalidad de la referida acción es la de redimir el orden normativo para consolidar de esa manera la estabilidad y uniformidad jurídica de la actividad administrativa.».38

26. Lo anterior, pese a que en diferentes oportunidades el Consejo de Estado ha señalado, que uno de los pilares de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es el principio de la justicia rogada que limita al juez a resolver solamente respecto de lo pedido en la demanda sin ir más allá, por lo que, en principio, no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo confrontar el acto administrativo acusado, con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos.39

27. Sin embargo, el Consejo de Estado también ha sostenido, que sin desconocer el carácter rogado de esta jurisdicción, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar

justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.).40

28. En ese mismo sentido, al estudiar la constitucionalidad del artículo 137.4 del derogado Decreto 01 de 1984,41 que exigía la indicación de las normas violadas y la explicación del «concepto de violación», la Corte Constitucional, en la sentencia C-197 de 1999,42 resaltó la necesidad de no extremar el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta el punto de restar importancia a la labor interpretativa del juez administrativo dentro del proceso, o menoscabar el 38 Sentencia de 19 de marzo de 1998, proferida por la Sección Segunda, con ponencia del Consejero Silvio Escudero Castro, en el expediente 11955. 39 Sobre el particular se pueden consultar las siguientes sentencias de 15 de mayo de 2003, proferida por la Sección Primera en el expediente 7898 y 12 de junio de 2014, proferida en el expediente 2019832. 40 Sobre el particular se pueden consultar las sentencias de 27 de enero de 2000, proferida en el expediente 10867; de 20 de enero de 2006, proferida por la Sección Quinta, en el expediente 3836; de 23 de febrero de 2010, proferida en el expediente 2066; de 11 de septiembre de 2013, proferida en el expediente 20601.

41 Código Contencioso Administrativo. 42 Con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell. principio de prevalencia del derecho sustancial, la garantía de los derechos fundamentales o la supremacía de la constitución y del ordenamiento jurídico.

29. Así las cosas, en criterio de esta Corporación, en materia de Nulidad Simple el juez contencioso también está facultado para integrar, por «unidad normativa», las disposiciones expresamente demandadas con preceptivas no acusadas, ello en atención, entre otras, a las siguientes razones: 29.1. En aplicación del principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de Constitucional, que busca que las formalidades no impidan el logro de los objetivos del derecho sus