CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-1999-00150-00(2887-99)-2007

PRINCIPIO DE LA DOBLE NACIONALIDAD - Normatividad / CARRERA DIPLOMATICA Y CONSULAR - Los aspirantes debían ser Colombianos por nacimiento y no tener doble nacionalidad / DOBLE NACIONALIDADImpedimento para ingresar a la carrera diplomática y consular / ACCESO A CARGOS PUBLICOS - Restricciones legales Se demanda la nulidad parcial del artículo 3º literal a.) de la resolución No. 1872 de mayo 27 de 1999 por la cual el Ministro de Relaciones Exteriores “convoca a concurso de ingreso a la Academia Diplomática San Carlos”. Dice la norma: “REQUISITOS: Para concursar se requiere: a) Ser colombiano por nacimiento y no tener doble nacionalidad, lo cual se demuestra con declaración firmada por el aspirante en el formulario de inscripción....”. La Resolución No. 1872 de mayo 27 de 1999 “Por la cual se convoca a concurso de ingreso a la Academia Diplomática de San Carlos” fue expedida en desarrollo del Capítulo IV del Decreto-ley 10 de

1992. El artículo 3º sobre REQUISITOS para concursar en el literal a) dispuso “Ser colombiano por nacimiento y no tener doble nacionalidad, lo cual se demuestra con la declaración firmada por el aspirante en el formulario de inscripción”. La restricción dispuesta se hizo conforme el Decreto ley 10 de 1992 y en estas condiciones no resulta violatoria de los artículos 13 y numeral 7º) del artículo 40 de la C.P., pues es la misma Constitución la que consagra la excepción para el ejercicio y desempeño de cargos públicos respecto de los colombianos por nacimiento o por adopción que tengan doble nacionalidad, defiriendo a la ley su

reglamentación. En este orden de ideas, de acuerdo con las disposiciones que rigen en materia de ingreso a la carrera diplomática y consular, encuentra la Sala que el artículo acusado se ajusta a las restricciones impuestas por el legislador en cumplimiento de la voluntad del Constituyente. El legislativo en desarrollo de la facultad constitucional, consideró que la limitación debía aplicarse a colombianos por adopción a quienes se les confiere “una especial gracia” y, en el caso de colombianos por nacimiento sólo se les puede limitar ese derecho por razón de la doble nacionalidad, cuando la Constitución y la ley expresamente lo prevean. Bajo las anteriores consideraciones, y teniendo en cuenta el marco normativo de carácter especial que regula la Carrera Diplomática y Consular, se tiene que, un colombiano por nacimiento, que tenga doble nacionalidad, no puede desempeñar cargos de carrera diplomática y consular, limitación que en ejercicio de la facultad deferida por la Constitución Política, se establecía en el Decreto 10 de enero 3 de 1992 –vigente para la época del expedición de la Resolución No. 1872 de 1999derogado por el Decreto 274 de febrero 22 de 2000 “Por el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la carrera diplomática y consular”, en cuyo artículo 20 se mantuvo la restricción para los aspirantes a ingresar a la carrera diplomática y consular quienes deberán ser colombianos de nacimiento “y no tener doble nacionalidad”. Las anteriores reflexiones permiten a la Sala considerar que la restricción impuesta en el artículo 3 literal a) de la Resolución No. 1872 de mayo

27 de 1999 no resulta contraria a lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 40 de la C.P. y se ajusta a las disposiciones que regían la materia para la época de su expedición, debiéndose por tanto mantener incólume la legalidad del aparte demandado, no habiendo lugar a declarar la nulidad parcial del artículo 3º de la resolución No.1872 de 27 de mayo de 1999 en la expresión “y no tener doble nacionalidad”, por las razones expuestas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., primero (1º) de noviembre de dos mil siete (2007).

Radicación número: 11001-03-25-000-1999-00150-00(2887-99)

Actor: MARIA CONSTANZA VILLEGAS DE MALDONADO Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., la señora María Constanza Villegas de Maldonado solicitó a ésta Corporación declarar la nulidad parcial del artículo 3º de la resolución No. 1872 de 27 de mayo de 1999 expedida por el Ministro de Relaciones Exteriores, mediante la cual se convocó a concurso de ingreso a la

Academia Diplomática San Carlos. HECHOS Relata la actora que mediante el acto acusado se pretende seleccionar 35 cupos para el curso anual de formación diplomática 2000 y establecer la aptitud e

idoneidad de los aspirantes a ingresar a la carrera y entre los requisitos exigidos se señala la de ser colombiano de nacimiento y no tener doble nacionalidad. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como disposiciones violadas cita los artículos 13 y 40 numeral 7º de la C.P.; 28 y 29 de la ley 43 de 1993. En el concepto de violación expresa que la norma demandada desconoce el derecho a la igualdad y establece una restricción que el legislador no consagró; que al exigir como requisito “no tener doble nacionalidad” impide que personas que cuentan con ella por razones previstas en la Constitución o la ley, puedan concursar y con ello los discrimina; que el requisito es injusto pues la condición de doble nacionalidad, en muchas ocasiones, se da por circunstancias ajenas a la decisión de quien la posee; que conforme al artículo 40 numeral 7 de la C.P. todos los ciudadanos tienen derecho a acceder al servicio público y solo a la ley corresponde determinar las excepciones, materia que fue desarrollada por la ley 43 de 1994 en el artículo 28 y entre ellos no se contemplaron los cargos de carrera diplomática. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Notificada la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores contestó la demanda. Expresó que el D.L. 10 de 1992, Estatuto Orgánico de Servicio Exterior y de la Carrera Diplomática y Consular, vigente para la época en que se expidió el acto acusado, determinaba en su artículo 17 literal a) que los aspirantes a ingresar a esta carrera debían ser colombianos por nacimiento y no tener doble nacionalidad,

requisito que fue reiterado por el decreto No. 274 de 2000. El artículo acusado fue expedido con base en una restricción fijada por el legislador y con fundamento en la facultad prevista en el artículo 10 del D.L. 2126 de 1992, de donde concluye que el artículo demandado se ajustó a la ley. ALEGATOS DE LAS PARTES Corrido el traslado presentaron alegatos el demandante y la entidad demandada. El Ministerio de Relaciones Exteriores, en términos generales, reitera lo expuesto al contestar la demanda y agrega que la resolución demandada “fue expedida por la autoridad competente de acuerdo a la Constitución Nacional, que como atrás quedó indicado, con base en el artículo 40 numeral 7º de la Constitución Política el legislador está facultado para establecer restricciones y limitaciones para el acceso a ciertos cargos públicos, y en este caso la voluntad del legislador plasmada en el Decreto 10 de 1992 (vigente para la época de expedición de la Resolución demandada) derogado por el Decreto 274 de 2000, establece como requisito para el acceso al concurso de ingreso a la Academia Diplomática y Consular no tener doble nacionalidad, en efecto, el artículo 17 del Decreto-Ley 10 de 1992, y el Decreto 274 de 2000 en el artículo 20 dispone como uno de los requisitos para inscripción al concurso de carrera Diplomática y Consular el ser colombiano por nacimiento y no tener doble nacionalidad.” (fls. 87 y 88) Por su parte la demandante expresa que el artículo 29 de la ley 43 de 1993

estableció taxativamente, en desarrollo del artículo 40 numeral 7º de la C.P., los cargos a los que no pueden acceder quienes siendo colombianos por adopción, tengan doble nacionalidad, sin incluir la carrera diplomática, pues solo el Ministro de Relaciones Exteriores tiene facultad para ello; insiste en que la norma acusada viola el derecho a la igualdad y resulta injusta; que la limitación prevista en el D.L. 10 de 1992 fue derogada por la ley 43 de 1993 y el D.L. 274 de 2000 fue posterior a la convocatoria; que si bien es función del Ministro de Relaciones Exteriores realizar los concursos para seleccionar los profesionales que ingresarán a la carrera diplomática solo podía aplicar, para efecto de las limitaciones por doble nacionalidad, las establecidas en la ley 43 de 1993. Se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES Se demanda la nulidad parcial del artículo 3º literal a.) de la resolución No. 1872 de mayo 27 de 1999 por la cual el Ministro de Relaciones Exteriores “convoca a concurso de ingreso a la Academia Diplomática San Carlos”. Dice la norma: “REQUISITOS: Para concursar se requiere: a) Ser colombiano por nacimiento y no tener doble nacionalidad, lo cual se demuestra con declaración firmada por el aspirante en el formulario de inscripción....” (Se resalta el aparte demandado) La Constitución de 1991 adopta los siguientes términos: “Artículo 96. Son nacionales colombianos: “1. Por nacimiento: “a) Los naturales de Colombia, con una de dos condiciones: “que el padre o la madre hayan sido naturales o nacionales

colombianos o que, siendo hijos de extranjeros, alguno de sus padres estuviere domiciliado en la República en el momento del nacimiento. “b) Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierra extranjera y luego se domiciliaren en la República. “2. Por adopción: “a) Los extranjeros que soliciten y obtengan carta de naturalización, de acuerdo con la ley, la cual establecerá los casos en los cuales se pierde la nacionalidad colombiana por adopción. “b) Los latinoamericanos y del caribe por nacimiento domiciliados en Colombia, que con autorización del Gobierno y de acuerdo con la ley y el principio de reciprocidad, pidan ser inscritos como colombianos ante la municipalidad donde se establecieren. “c) Los miembros de pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos, con aplicación del principio de reciprocidad según tratados públicos. “Ningún colombiano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad. “La calidad de nacional colombiano no se pierde por el hecho de adquirir otra nacionalidad. Los nacionales por adopción no estarán obligados a renunciar a su nacionalidad de origen o adopción “Quienes hayan renunciado a la nacionalidad colombiana podrán recobrarla con arreglo a la ley.” La Carta Política, en el artículo 96 inciso 4º., reconoce a los colombianos por nacimiento la posibilidad de adquirir una nacionalidad distinta a la colombiana, sin que se pierda esta última, y a los extranjeros que adopten la ciudadanía colombiana el derecho a mantener su nacionalidad de origen; es decir, consagra la figura de la doble nacionalidad.

Los nacionales colombianos por nacimiento o por adopción gozan, en principio, de los mismos derechos -civiles y políticosreconocidos en la Constitución y en las leyes, los cuales sólo se pueden llevar a la práctica si ostentan la ciudadanía (arts. 98 y 99 de la C.P.). Y en lo que tiene que ver con la pérdida de la nacionalidad colombiana la Carta Política defiere a la ley la facultad de establecer los casos en los cuales se pierde para los nacionales por adopción (art. 96 numeral 2 literal a), precisando que en ningún caso un colombiano por nacimiento puede ser privado de su nacionalidad (art. 96 inciso 3º). Ahora, conforme al artículo 40 de la C.P.: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (...)

7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse...” (Resalta la Sala) Al revisar los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente sobre esta disposición se encuentra: “Esta Asamblea aprobó la doble nacionalidad tanto para los colombianos que adoptan una nacionalidad extranjera, sin renunciar a la propia, como para los extranjeros que se nacionalizan en Colombia y no pierden la de ellos; me parece en extremo peligroso que quede abierta la posibilidad de ocupar cargos públicos a todos los colombianos que tengan una doble nacionalidad y a los extranjeros que pierdan la colombiana sin perder la de

origen o adopción de ellos,... ...la ley tiene que restringir la ocupación de cargos públicos por colombianos que han adoptado nacionalidad extranjera o por extranjeros que han adoptado nacionalidad colombiana y la mantienen doble. En consecuencia me permito proponer un artículo que diría que es, el Numeral Séptimo diría: acceder a las funciones y cargos públicos, se exceptúan de esta disposición los colombianos que hayan adoptado otra nacionalidad y aquellos por adopción que hayan mantenido la suya anterior, la ley reglamentará estas excepciones y definirá los cargos a los cuales han de aplicarse...”(Trascripción de sesiones junio 5 de 1991 Plenaria). Como puede verse, atendiendo al criterio histórico de interpretación, motivos de conveniencia en la administración y manejo de la cosa pública, llevaron al Constituyente a consagrar la excepción contenida en el numeral 7º) del artículo 40 de la C.P., defiriendo a la ley la reglamentación de dicha excepción en los casos específicos en que a juicio del legislador deba aplicarse, atendiendo las mismas razones de conveniencia y necesidad en consideración a la naturaleza de las funciones a desempeñar, y la naturaleza misma de la entidad estatal. El decreto 10 de enero 3 de 1992, expedido por el Presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias que le confieren los ordinales b), c) y e) del artículo 43 de la ley 11 de 1991, Orgánico del Servicio exterior y de la Carrera Diplomática y Consular, en su artículo 17 literal a) dispuso:

“Los aspirantes a ingresar a la Carrera Diplomática y Consular deberán reunir y cumplir los siguientes requisitos, fuera de los previstos en la Constitución y las leyes: a) Ser colombiano por nacimiento y no tener doble nacionalidad...”. (negrilla fuera de texto). La anterior disposición se aviene a lo previsto en el numeral 7º) del artículo 40 de la Constitución Política que defiere a la ley la facultad de reglamentar lo referente a la excepción. La Resolución No. 1872 de mayo 27 de 1999 “Por la cual se convoca a concurso de ingreso a la Academia Diplomática de San Carlos” fue expedida en desarrollo del Capítulo IV del Decreto-ley 10 de 1992. El artículo 3º sobre REQUISITOS para concursar en el literal a) dispuso “Ser colombiano por nacimiento y no tener doble nacionalidad, lo cual se demuestra con la declaración firmada por el aspirante en el formulario de inscripción”. La restricción dispuesta se hizo conforme el Decreto ley 10 de 1992 y en estas condiciones no resulta violatoria de los artículos 13 y numeral 7º) del artículo 40 de la C.P., pues es la misma Constitución la que consagra la excepción para el ejercicio y desempeño de cargos públicos respecto de los colombianos por nacimiento o por adopción que tengan doble nacionalidad, defiriendo a la ley su reglamentación. El Decreto ley 10 de 1992 fue derogado expresamente por el Decreto 274 de febrero 22 de 2000 “Por el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la carrera diplomática y consular”, en cuyo artículo 20 se estableció de conformidad

con el numeral 7º) del artículo 40 de la Constitución Política: “Los aspirantes a ingresar a la carrera diplomática y consular deberán cumplir los siguientes requisitos: a) Ser colombiano de nacimiento y no tener doble nacionalidad...” (negrilla fuera de texto) . En este orden de ideas, de acuerdo con las disposiciones que rigen en materia de ingreso a la carrera diplomática y consular, encuentra la Sala que el artículo acusado se ajusta a las restricciones impuestas por el legislador en cumplimiento de la voluntad del Constituyente. De otra parte, se tiene que la ley 43 de 1993 estableció las normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad colombiana y desarrolló “el numeral 7º del artículo 40 de la Constitución Política...” así: “El capítulo IV “De la doble nacionalidad” previó en su artículo 22: “No se pierde la calidad de nacional colombiano: La calidad de nacional colombiano no se pierde por el hecho de adquirir otra nacionalidad. Los nacionales colombianos por nacimiento que adquieran otra nacionalidad no perderán los derechos civiles y políticos que les reconocen la Constitución y la Legislación Colombiana. El acceso al desempeño de funciones y cargos públicos de los nacionales por adopción que tengan otra nacionalidad podrán ser limitados en los términos previstos en la Constitución y en la ley. El nacional colombiano que posea doble nacionalidad, en el territorio nacional, se someterá a la Constitución Política y a las leyes de la República. En consecuencia su ingreso y permanencia en el territorio, así como su salida, deberán hacerse siempre en calidad de colombianos, debiendo identificarse como tales en todos

sus actos civiles y políticos.” (Resalta la Sala) De acuerdo con esta disposición, la calidad de nacional colombiano no se pierde por el hecho de adquirir otra nacionalidad, y si bien en el inciso tercero de la norma se hace mención al límite para el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos de los nacionales por adopción, en el inciso siguiente, se establece la obligación que le asiste al nacional colombiano que posea doble nacionalidad, en el territorio nacional, de someterse a la Constitución Política y a las leyes. Y, en este orden, se advierte que es la misma Constitución (art. 40-7) la que fija una restricción para el colombiano por nacimiento para el ejercicio y desempeño de funciones y cargos públicos defiriendo a la ley la reglamentación de esta excepción, siendo entonces de obligatorio cumplimiento su observación. Los artículos 28 y 29 de la ley 43 de 1993, disponen en su orden: “Artículo 28. Restricciones para ocupar ciertos cargos.- Los colombianos por adopción no podrán acceder al desempeño de los siguientes cargos públicos:

1. Presidente o Vicepresidente de la República …

2. Senadores de la República …

3. Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo Superior de la Judicatura …

4. Fiscal General de la Nación …

5. Miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil …

6. Contralor General de la República …

7. Procurador General de la Nación …

8. Ministro de Relaciones Exteriores y Ministro de Defensa Nacional.

9. Miembro de las Fuerzas Armadas en calidad de oficiales y suboficiales.

10. Directores de los organismos de inteligencia y de seguridad.

11. Los que determine la ley.” “Artículo 29. Limitaciones a los nacionales colombianos por adopción que tengan doble nacionalidad.- Los nacionales colombianos por adopción que tengan doble nacionalidad, no podrán acceder al desempeño de las -siguientes funciones o cargos públicos:

1. Los referentes en el artículo anterior.

2. Los congresistas …

3. Los Ministros y Directores de Departamentos Administrativos.” (se resalta).

Examinados los antecedentes legislativos de la ley 43 de 19931, se encuentran afirmaciones del siguiente tenor: a) Exposición de motivos del proyecto de ley: “El artículo 96 numeral 2º de la Constitución Política (...) En la misma norma, por ser la nacionalidad atributo esencial de la persona, se 1 Senado de la República, Historia de las Leyes, Legislatura 1993 Tomo VIII señala que ningún colombiano por nacimiento podrá ser privado de dicha calidad. El gran cambio constitucional en esta materia, en relación con la Constitución de 1886, radica en haber acogido el principio de la doble nacionalidad, por medio de la cual una persona podrá ser nacional de dos o más estados simultáneamente. Por lo tanto la calidad de nacional colombiano no se pierde por adquirir otra nacionalidad. De esta manera se elimina la injusticia de imponer al colombiano que ha estado incorporado al orden político de nuestra Nación desde su nacimiento la más drástica de la penas, cual es privarlo de su nacionalidad. (...) En desarrollo de la institución jurídica de la doble nacionalidad prevé

el proyecto que la colombiana no se perderá por el hecho de adquirir otra y por lo tanto los nacionales por nacimiento que adquieran otra nacionalidad no perderán sus derechos civiles y políticos”. b) Trámite legislativo Senado de la República y Cámara de Representantes: “DOBLE NACIONALIDAD: (...) Evidentemente esta iniciativa consagra además el principio de la doble nacionalidad, la flexibilidad para la inmigración en consonancia con la internacionalización de nuestras relaciones”(Pag. 48) (...)

REGIMEN PARA COLOMBIANOS POR NACIMIENTO CON DOBLE

NACIONALIDAD: (...) En el artículo 25 se consagra que los nacionales por nacimiento que adquieran otra nacionalidad no perderán los derechos civiles y políticos que les reconocen la Constitución y la legislación colombiana.

El acceso al desempeño de funciones y cargos públicos de nacionales por adopción que tengan otra nacionalidad podrá ser limitado en los términos previstos en la Constitución y en la ley”(pag. 51). c) Ponencia para el segundo debate al proyecto de ley número 053/92 – Cámara, No. 059/92 – Senado. “En cuanto al contenido general del proyecto, está enmarcado dentro de la tesis constitucional referida al nacionalismo y a la teoría moderna del Estado-integración. (...) En cuanto al tema del desempeño de cargos públicos al igual que en el texto final aprobado por el Senado, nos atenemos a las normas constitucionales, sin adentrarnos en disertaciones. Pues ya sabemos que la Constitución lo establece en los artículos 172, 192, 204, 232, 249, 255, 264, 266, 267, 280, normas éstas de aplicación inmediata

dada su misma naturaleza y estamos de acuerdo que los Ministerios de Relaciones Exteriores y Defensa solo los ocupen colombianos por nacimiento al igual que los cargos de oficiales y suboficiales de las fuerzas armadas (...) El artículo 29 complementa el artículo 28 aclarando y ampliando las restricciones en el caso de los colombianos por adopción que tengan doble nacionalidad en este caso se restringe más aún el desempeño de cargos y funciones públicas”(págs. 59, 61 y 63). Los apartes transcritos confirman a la Sala que el legislativo en desarrollo de la facultad constitucional, consideró que la limitación debía aplicarse a colombianos por adopción a quienes se les confiere “una especial gracia”2 y, en el caso de colombianos por nacimiento sólo se les puede limitar ese derecho por razón de la doble nacionalidad, cuando la Constitución y la ley expresamente lo prevean. Bajo las anteriores consideraciones, y teniendo en cuenta el marco normativo de carácter especial que regula la Carrera Diplomática y Consular, se tiene que, un colombiano por nacimiento, que tenga doble nacionalidad, no puede desempeñar cargos de carrera diplomática y consular, limitación que en ejercicio de la facultad deferida por la Constitución Política, se establecía en el Decreto 10 de enero 3 de 1992 –vigente para la época del expedición de la Resolución No. 1872 de 1999derogado por el Decreto 274 de febrero 22 de 2000 “Por el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la carrera diplomática y consular”, en cuyo 2 Idem 1. pag. 62

artículo 20 se mantuvo la restricción para los aspirantes a ingresar a la carrera diplomática y consular quienes deberán ser colombianos de nacimiento “y no tener doble nacionalidad”. Las anteriores reflexiones permiten a la Sala considerar que la restricción impuesta en el artículo 3 literal a) de la Resolución No. 1872 de mayo 27 de 1999 no resulta contraria a lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 40 de la C.P. y se ajusta a las disposiciones que regían la materia para la época de su expedición, debiéndose por tanto mantener incólume la legalidad del aparte demandado, no habiendo lugar a declarar la nulidad parcial del artículo 3º de la resolución No.1872 de 27 de mayo de 1999 en la expresión “y no tener doble nacionalidad”, por las razones expuestas. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Deniéganse las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN JAIME MORENO GARCÍA

ALFONSO VARGAS RINCÓN