CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2001-00088-01(1245-01)-2005

REAJUSTE DE PENSION DE JUBILACION - Niega la nulidad de unos oficios y una circular que no reconocen el derecho al reajuste de la Ley 445 de 1998 a algunos pensionados del estado / PRESUPUESTO NACIONAL - El reajuste pensional previsto en la Ley 445 de 1998 exige que las respectivas pensiones se paguen con dineros de este presupuesto. El actor no demostró el cumplimiento de este requisito en las entidades invocadas Según las acusaciones de la demanda, los actos acusados infringieron la ley 445 de 1998 y el decreto reglamentario 236 de 1999, al interpretarlos erróneamente, modificando su cobertura, sin que ello corresponda al interés del legislador, pues los incrementos ordenados en aquella ley deben aplicarse, tratándose del sector oficial, a las “pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes” que sean del “sector público del orden nacional” y que se financien con “recursos del presupuesto nacional”, no obstante lo cual la Circular 005 del 13 de mayo de 1999, no incluyó dentro de los “beneficiarios” a los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, de Cultura y de Educación Nacional, ni a los Departamentos Administrativos de Presidencia de la República, de Estadística DANE y Nacional de Cooperativas, aunque estos organismos también hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional. Al respecto advierte la Sala que como no existe duda de que la Universidad Nacional es un “ente universitario autónomo del orden nacional”, solo resta verificar que a sus pensionados se les paguen sus mesadas con “recursos del presupuesto nacional”.

Sobre este punto la asociación demandante hizo énfasis en que el Rector de la Universidad así lo sostiene, pero la Sala tiene en cuenta que dicho funcionario no es autoridad competente para pronunciarse al respecto, pues debe atenderse a las condiciones establecidas en la ley, o sea, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el decreto ley 111 de 1996, que en su artículo 3º claramente diferencia entre el Presupuesto General de la Nación, que está compuesto por los presupuestos de los Establecimientos Públicos del Orden Nacional y el Presupuesto Nacional, y este, que comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta. De otro lado, la Sala tampoco considera atinada la afirmación de la demandante, cuando sostiene que la referida Universidad por estar vinculada al Ministerio de Educación NacIonal, integra la Rama Ejecutiva a nivel nacional, debido a que ni bajo la óptica del artículo 1º del decreto 1050 de 1968 ni del 38 de la ley 489 de 1998, las universidades del orden nacional hacen parte de tal Rama. En lo atinente a que la Circular 005 acusada no incluyó dentro de los “beneficiarios” de la ley 445 de 1998 a los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, de Cultura y de Educación Nacional, ni a los Departamentos Administrativos de Presidencia de la República,

de Estadística DANE y Nacional de Cooperativas, aunque estos organismos también hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, la Sala pone de presente que no solamente no se incluyeron tales organismos, sino además, las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y la Organización Electoral que también integran el Presupuesto Nacional, pero para que su no inclusión hubiera quebrantado los mandatos de la ley 445 de 1998, se habría requerido la prueba que acreditara que las respectivas pensiones se pagan con dineros del Presupuesto Nacional y ello no ocurrió. En suma, la Sala no encontró en el expediente la prueba proveniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que demostrara que la Universidad Nacional paga sus pensiones con dineros provenientes del Presupuesto Nacional, requisito este exigido por la ley 445 de 1998 para aplicar los reajustes pensionales allí ordenados, lo cual lleva a la Sala a denegar las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO(E)

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 11001-03-25-000-2001-00088-01(1245-01)

Actor: ASOCIACION DE PENSIONADOS DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE

COLOMBIA - ASPUNCOL

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Se decide la acción de nulidad promovida por la Asociación de Pensionados de la Universidad Nacional de Colombia Aspuncol, coadyuvada por su Seccional de Medellín, respecto de la circular 005 del 13 de mayo de 1999 del Ministro de Hacienda y Crédito Público, sobre la aplicación y cobertura de los reajustes pensionales de la ley 445 de 1998; del oficio 7357-03 del 16 de septiembre de 1999 del Subdirector de Desarrollo Social del mismo Ministerio que contestó el oficio 434 del 2 de los mismos mes y año del Rector de la Universidad Nacional y del oficio 036344 del 23 de noviembre siguiente, de la Asesora del Viceministerio Técnico de la misma cartera, que le contestó negativamente a la asociación demandante una petición en relación con aquellos reajustes pensionales. En los hechos de la demanda, la Asociación actora reprodujo el artículo 1º de la ley 445 de 1998, que ordenó incrementar las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes “del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional,” entre otras, en los términos allí establecidos; igualmente se transcribieron los artículos 1º y 2º del decreto reglamentario 236 de 1999, los cuales reiteraron aquel mandato; sostuvo que el Ministro de Hacienda y Crédito Público, en la Circular 005 acusada, equivocó la cobertura de aplicación de la ley 445 al no incluir al Ministerio de Educación Nacional como institución que hace parte del presupuesto nacional,

cuyas pensiones se financian con el mismo, y al cual está vinculada la Universidad Nacional de Colombia; que el Rector de esta, como máxima autoridad administrativa, pidió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una apropiación mayor a la solicitada para los incrementos pensionales de la ley 445, petición que fue denegada por el Subdirector de Desarrollo Social, mediante el oficio 7357-03 también impugnado en esta acción. Agregó que la asociación demandante le solicitó al Ministro de Hacienda y Crédito Público la revocación del oficio 7357-03, para que en su lugar se atendiera la petición que elevó el Rector de la Universidad, habiendo contestado negativamente por medio del oficio acusado 036344 de 1999 de la Asesora Viceministerio Técnico, con el argumento de que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las universidades son órganos que no hacen parte de la rama ejecutiva y tienen autonomía presupuestal, lo cual implica que en el presupuesto General de la Nación solo se incluyen globalmente los recursos que le transfiere la Nación, sin que se establezca el objeto específico de dichos recursos, amén de que a las mismas, por gozar de autonomía, les es aplicable el criterio de la misma Corte en el sentido de que la ley 445 no es aplicable a las entidades descentralizadas. En el capítulo de las disposiciones violadas y concepto de la violación, la asociación demandante afirmó que los actos acusados están viciados de nulidad por la violación directa de la ley 445 de 1998 y del decreto 236

de 1999, al darles una interpretación errónea que modificó su cobertura, lo cual no corresponde al deseo del legislador, pues los incrementos ordenados en aquella ley deben aplicarse a las “pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes “ que sean del “sector público del orden nacional” y que se financien con “recursos del presupuesto nacional”, condiciones estas reiteradas por el decreto reglamentario 236 de 1999; agregó que todos los ministerios hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, según la ley 489 de 1998 y por lo tanto se les debe aplicar la ley 445 ibídem; que sin embargo la Circular 005 del 13 de mayo de 1999, no incluyó dentro de los “beneficiarios” a cuatro ministerios, de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, de Cultura y de Educación Nacional; que tampoco se mencionó a los Departamentos Administrativos de Presidencia de la República, de Estadística DANE y Nacional de Cooperativas, aunque estos organismos también hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional. Alegó que la ley 445 de 1998 no señaló ninguna excepción en cuanto a las entidades a las cuales se deben aplicar los incrementos pensionales, pues basta con que se trate de pensiones que hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores públicos nacionales y que su pago se realice actualmente con recursos del presupuesto nacional, como sucede en el caso de la Universidad Nacional, que es una entidad pública del orden nacional según la ley 30 de 1992, el decreto 1210 de 1993 y el Acuerdo 13 de su

Consejo Superior y cuyas pensiones las paga su Caja de Previsión Social “cuyos recursos proceden en lo esencial del presupuesto Nacional, pues se trata de una responsabilidad de la Nación.”, como lo dijo su Rector en el oficio REC 581 del 25 de agosto de 1998. Afirmó que la Corte Constitucional en la sentencia C-067 de 1999, no puso ningún límite en cuanto a que las entidades beneficiadas con los incrementos pensionales, deban ser del nivel central o descentralizado, por lo que no puede el Ministerio de Hacienda y Crédito Público imponer condiciones nuevas que la ley 445 no estableció. Durante el término de fijación en lista, la asociación demandante adicionó este capítulo y al efecto reiteró la condición jurídica de la Universidad Nacional como “un ente universitario autónomo del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, de régimen especial”, en los términos de los artículos 69 de la Constitución Política, 135 de la ley 30 de 1992, el decreto 1210 de 1993 y el Acuerdo 13 del Consejo Superior Universitario; adujo que el manejo de los recursos de la Universidad Nacional operaba como lo ordena el artículo 86 de la ley 30 de 1992, según el cual “Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión...Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales...”; reprodujo el artículo 8 del decreto 1210 de 1993 sobre la autonomía presupuestal de la misma Universidad y

concluyó que el reconocimiento expreso que en actitud moral, ética y jurídica hizo el Rector de la Universidad al responder las reclamaciones presentadas por los pensionados beneficiarios de la ley 445, debe primar sobre los formalismos que alegó la Nación a través de los Ministerios de Hacienda y de Educación Nacional, entidades que legal y constitucionalmente tienen la obligación de apropiar las partidas presupuestales, para que la Universidad proceda a su pago. Adujo que la Universidad Nacional paga sus pensiones con recursos del presupuesto nacional y al efecto reprodujo un párrafo de una sentencia del Consejo de Estado, en la acción de cumplimiento que interpuso el Rector contra el Gobierno Nacional, con resultado negativo a las pretensiones en las dos instancias, con el argumento equivocado de que la Universidad hace parte del Presupuesto General de la Nación pero no del Presupuesto Nacional; equivocado no solo por lo dicho antes, sino porque además tal ente universitario del orden nacional, que no es un establecimiento público ni se le puede dar ese tratamiento, está vinculado al Ministerio de Educación Nacional, es decir, que hace parte de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con lo cual se cumple el requisito de pertenecer al presupuesto nacional, según el artículo 3 del decreto 111 de 1996. Se reiteraron los argumentos de la demanda original tendientes a demostrar que los pensionados de la Universidad Nacional son beneficiarios de los incrementos de la referida ley 445 y se alegó, finalmente, que en este caso debe prevalecer lo sustancial, en los términos de la exposición de motivos del proyecto la originó. En la contestación de la demanda, la Nación, por intermedio del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó se desestimen las pretensiones de la demanda, por las razones que se expusieron a folios 116 y siguientes y que constituyen una reiteración de las expuestas en los actos acusados; además, alegó que los dos oficios acusados no constituyen actos administrativos El Ministerio Público, con fundamento en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en las sentencias C-220 de 1997 y C-045 de 1998 de la Corte Constitucional, estimó que la ley 445 de 1998 y su decreto reglamentario 236 de 1999 no son aplicables a los pensionados de la Universidad Nacional, por no hacer parte del Presupuesto Nacional, que es la condición establecida en la referida ley. Las partes actora y demandada, en su momento, alegaron de conclusión (f.161-166).

Para resolver se considera: Los oficios acusados. El 7357-03 del Subdirector de Desarrollo Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (f.27), le respondió negativamente al Rector de la Universidad Nacional su solicitud de recursos para pagar los incrementos pensionales de la ley 445 de 1998 y el 036344 (f.150) de la Asesora Viceministerio Técnico de la misma cartera, le respondió negativamente a la asociación demandante su petición de reajuste pensional de la misma ley, por lo que la Sala considera, que en tales condiciones, sí constituyen actos administrativos susceptibles de ser impugnados ante este jurisdicción, mediante la acción de nulidad aquí propuesta.

El fondo del asunto.

Según las acusaciones de la demanda, los actos acusados infringieron la ley 445 de 1998 y el decreto reglamentario 236 de 1999, al interpretarlos erróneamente, modificando su cobertura, sin que ello corresponda al interés del legislador, pues los incrementos ordenados en aquella ley deben aplicarse, tratándose del sector oficial, a las “pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes” que sean del “sector público del orden nacional” y que se financien con “recursos del presupuesto nacional”, no obstante lo cual la Circular 005 del 13 de mayo de 1999, no incluyó dentro de los “beneficiarios” a los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, de Cultura y de Educación Nacional, ni a los Departamentos Administrativos de Presidencia de la República, de Estadística DANE y Nacional de Cooperativas, aunque estos organismos también hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional. Al respecto advierte la Sala que como no existe duda de que la Universidad Nacional es un “ente universitario autónomo del orden nacional”, solo resta verificar que a sus pensionados se les paguen sus mesadas con “recursos del presupuesto nacional”. Sobre este punto la asociación demandante hizo énfasis en que el Rector de la Universidad así lo sostiene, pero la Sala tiene en cuenta que dicho funcionario no es autoridad competente para pronunciarse al respecto, pues debe atenderse a las condiciones establecidas en la ley, o sea, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el decreto ley 111 de 1996, que en su artículo 3º claramente diferencia entre el Presupuesto General de la Nación, que está

compuesto por los presupuestos de los Establecimientos Públicos del Orden Nacional y el Presupuesto Nacional, y este, que comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta. Además, la Sala también tiene en cuenta que en relación con los alcances de la ley 445 de 1998, vale decir, que está restringida en su aplicación a las entidades que pagan sus pensiones con dineros provenientes del Presupuesto Nacional, en el cual no están las descentralizadas, la Corte Constitucional encontró ajustada a la Carta tal restricción, cuando dijo: “De otra parte, la exclusión de las pensiones a cargo de las entidades descentralizadas tiene idéntico sustento, en cuanto se encuentra una realidad objetiva, cual es la escasez de recursos para atenderla, como lo puso de presente el Gobierno al presentar el proyecto de ley y lo aceptaron las cámaras legislativas al rechazar la propuesta sustitutiva de las comisiones permanentes para aplicar esos incrementos a todas las pensiones. “No puede desconocerse, que las entidades descentralizadas gozan igualmente de autonomía para su manejo presupuestal y que algunas de ellas tienen a cargo el pago de las pensiones de sus extrabajadores, por lo que imponer un incremento de esas pensiones sin consultar previamente su viabilidad financiera, alteraría de manera importante las condiciones operativas y presupuestales de tales entidades, en detrimento de los mismos pensionados.” (sentencia C-067 de 10 de febrero de 1999).

De otro lado, la Sala tampoco considera atinada la afirmación de la demandante, cuando sostiene que la referida Universidad por estar vinculada al Ministerio de Educación NacIonal, integra la Rama Ejecutiva a nivel nacional, debido a que ni bajo la óptica del artículo 1º del decreto 1050 de 1968 ni del 38 de la ley 489 de 1998, las universidades del orden nacional hacen parte de tal Rama. En lo atinente a que la Circular 005 acusada no incluyó dentro de los “beneficiarios” de la ley 445 de 1998 a los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, de Cultura y de Educación Nacional, ni a los Departamentos Administrativos de Presidencia de la República, de Estadística DANE y Nacional de Cooperativas, aunque estos organismos también hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, la Sala pone de presente que no solamente no se incluyeron tales organismos, sino además, las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y la Organización Electoral que también integran el Presupuesto Nacional, pero para que su no inclusión hubiera quebrantado los mandatos de la ley 445 de 1998, se habría requerido la prueba que acreditara que las respectivas pensiones se pagan con dineros del Presupuesto Nacional y ello no ocurrió. En suma, la Sala no encontró en el expediente la prueba proveniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que demostrara que la Universidad Nacional paga sus pensiones con dineros provenientes del Presupuesto Nacional, requisito este exigido por la ley 445 de 1998 para aplicar los reajustes

pensionales allí ordenados, lo cual lleva a la Sala a denegar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Falla: Denieganse las pretensiones de la demanda formulada por la Asociación de Pensionados de la Universidad Nacional de Colombia. Copiese, notifiquese, archivese y cumplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc