CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2001-00167-00(2475-01)-2008

JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Conoce de la acción de nulidad contra los Decretos del Gobierno Nacional expedidos en ejercicio de la función administrativa / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA – Acción de nulidad contra Decreto del Gobierno Nacional / SENTENCIA DE NULIDAD – Efectos / INGRESO BASE DE COTIZACION – Trabajadores independientes Al revisar el acto acusado observa la Sala que se trata de un Decreto del Gobierno Nacional expedido en ejercicio de función administrativa para dar aplicación a la Ley 100 de 1993 y al artículo 91 de la Ley 488 de 1998, cuyo control corresponde a esta Jurisdicción mediante el ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. De conformidad con el artículo 149 del C.C.A., en el caso concreto la Nación está representada judicialmente por los Ministros del ramo y no por el Presidente de la República, por lo tanto no era necesaria su vinculación procesal a través de la notificación del auto admisorio de la demanda. No obstante haberse notificado el auto admisorio de la demanda al Presidente de la República sin que dicho funcionario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149 del C.C.A., tuviera la representación de la parte demandada, este hecho no es constitutivo de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en cuanto que la demanda se dirigió contra la entidad que profirió el acto administrativo cuya nulidad se acusa, sino que daría lugar a la nulidad saneable según el numeral 7 del artículo 140 del C. de P. C., y por lo tanto no constituye obstáculo para proseguir con la actuación en la medida en que la

Nación como parte demandada actuó en el proceso por conducto de los funcionarios que la representaban legal y judicialmente pese a la indebida notificación que se surtió del auto admisorio de la demanda al Presidente de la República. Se trata en el presente caso de establecer si el inciso final del artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 al fijar que el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes no podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos legales, es violatorio de las normas constitucionales que amparan los derechos a la dignidad humana, integridad e igualdad, así como de las legales que se invocan en la demanda. De acuerdo con lo previsto en el artículo 175 del C.C.A., la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes. Y, la que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. Mediante sentencia de 19 de agosto de 2004 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación dentro del proceso instaurado en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. por la Cooperativa SERVIRECURSOS INTEGRALES C.T.A, se declaró la nulidad del inciso final del artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 que establece: “En ningún caso el Ingreso Base de Cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes”. En este orden de ideas, como la Sala ya tuvo oportunidad de ocuparse de este tema deberá estarse a lo resuelto en la sentencia de 19 de agosto de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

ACTOR: MARÍA DEL PILAR LONGO UPEGUI

Radicación No. 11001-03-25-000-2001-167-00

EXP. No. 2475-01 - PÁG. No. 2

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ (E)

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil ocho (2008).- Radicación número: 11001-03-25-000-2001-167-00(2475-01)

Actor: MARIA DEL PILAR LONGO UPEGUI AUTORIDADES NACIONALES.- Procede la Sala a resolver la acción de simple nulidad instaurada por la señora María del Pilar Longo Upegui en la que se solicita la declaratoria de nulidad del inciso cuarto del artículo 25 del Decreto 1406 de 28 de julio de 1999 “Por el cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Unico de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se dictan otras disposiciones.”.

LA DEMANDA MARÍA DEL PILAR LONGO UPEGUI, en nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó a esta Corporación la nulidad y suspensión provisional del inciso cuarto del artículo 25 del Decreto 1406 de 28 de julio de 1999 que reglamenta el ingreso base de

cotización para trabajadores independientes afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. El texto de la norma acusada es el siguiente:

“ARTICULO 25. INGRESO BASE DE COTIZACIÓN PARA

TRABAJADORES INDEPENDIENTES AFILIADOS AL SISTEMA

GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD.

ACTOR: MARÍA DEL PILAR LONGO UPEGUI

Radicación No. 11001-03-25-000-2001-167-00

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En ningún caso el Ingreso Base de Cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes.”. Los hechos de la demanda se resumen así: Mediante el Decreto 1406 de julio 28 de 1999, se adoptaron unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se dictan otras disposiciones. En el artículo 25 se reglamenta el ingreso base de cotización para los trabajadores independientes afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. La norma acusada lesiona los derechos a la seguridad social de un grupo colectivo de personas, que son independientes y sin capacidad de pago, es decir, ganan máximo un salario mínimo, pero no pertenecen al régimen subsidiado, ya que no se encuentran en estado de pobreza absoluta, pero tampoco pueden

ingresar al régimen contributivo. Se argumenta en la demanda que existe contradicción entre el artículo 25 del Decreto 806 de 1998 que expresa: “Temporalmente, participará dentro del sistema la población sin capacidad de pago que se encuentre vinculada al sistema” y, el artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 en el inciso final que señala: “En ningún caso el ingreso Base de Cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes”. Se indica en la demanda, que contrario a lo señalado en el inciso final del artículo 25 del Decreto 1406 de 1999, en el artículo 30 ibídem, que reglamenta lo correspondiente a la Declaración Anual de Ingreso Base de Cotización en el Sistema de Seguridad Social en Pensiones para Trabajadores Independientes, se

ACTOR: MARÍA DEL PILAR LONGO UPEGUI

Radicación No. 11001-03-25-000-2001-167-00 EXP. No. 2475-01 - PÁG. No. 4 establece que en ningún caso el Ingreso Base de Cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior a un (1) salario mínimo mensual legal vigente. Se dice que a pesar de las buenas intenciones de la Ley 100 de 1993, la situación económica del país es el principal obstáculo para que más de diez millones de colombianos, y entre ellos, un 56% que son trabajadores independientes no se afilien ante la imposibilidad de devengar un ingreso suficiente para cotizar el 12% mensual sobre un mínimo de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.

NORMAS VIOLADAS Como normas violadas cita las siguientes:  Constitución Política: Artículos 1, 2, 13, 25, 48 y 49.  Ley 100 de 1993: Artículo 6, numerales 1 y 3, artículos 53, 154 y 157. Al desarrollar el concepto de violación se argumenta que existen sectores de la población colombiana que a pesar de la obligatoriedad de afiliarse a un Sistema de Seguridad Social en Salud, les es materialmente imposible cubrir las contingencias en salud, pensiones y riesgos profesionales, por tanto, se propone como alternativa justa y equitativa para facilitar la cobertura en salud, fijar las cotizaciones sobre un (1) salario mínimo mensual legal vigente. Frente al artículo 13 de la C.P. indica la demandante, que no resulta entendible que un trabajador independiente sin ninguna estabilidad laboral sometido a condiciones que no son equilibradas frente a las leyes de la oferta y de la demanda para la obtención de sus ingresos, sin prestaciones sociales, y en una situación laboral con predominio del desempleo y de una economía recesiva, se vea obligado a cotizar sobre dos (2) salarios mínimos en salud y sobre uno (1) para pensiones, por tanto, para que opere la ecuación de la igualdad y equilibrio

ACTOR: MARÍA DEL PILAR LONGO UPEGUI

Radicación No. 11001-03-25-000-2001-167-00 EXP. No. 2475-01 - PÁG. No. 5 social, es justo brindarle la oportunidad de aportar sobre un salario mínimo mensual legal vigente y, permitirle de esta manera el acceso a la seguridad social

integral en igualdad de condiciones, sin que su situación sea menos beneficiosa que la de los trabajadores dependientes y la de aquellos que tienen acceso al régimen subsidiado en salud, pues a pesar de que son tres sectores poblacionales aparentemente bien diferenciados, las condiciones de vida son muy similares y no deben romperse los principios de igualdad y equidad respecto de la cuantía de cotización para acceder a la seguridad social en salud. En la actualidad la capacidad de ingreso de los trabajadores independientes, no les permite contribuir con un aporte en salud sobre un mínimo de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Obligar a un trabajador informal a cotizar sobre dos (2) salarios mínimos mensuales su contingencia en salud, es desmejorar su calidad de vida, pues materialmente les es imposible cumplir con esta obligación. Cuando un trabajador independiente en una economía recesiva y sin oportunidades para la obtención de ingresos se le obliga a hacer los aportes en salud sobre dos (2) salarios mínimos mensuales, se está desconociendo una realidad pública reconocida por el Gobierno Nacional. Si bien se debe permitir que sectores sin capacidad económica suficiente, entre otros, los trabajadores independientes, accedan al sistema y al otorgamiento de las prestaciones en forma integral, obligarlos a pagar su cotización partiendo de un mínimo de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, es ir en contra del precepto de ampliar la cobertura en el sistema de seguridad social en salud.

SUSPENSIÓN PROVISIONAL

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Mediante auto de 13 de diciembre de dos mil uno (2001) se admitió la demanda de la referencia y se negó la suspensión provisional del inciso cuarto del artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 (Fls. 45 a 50). CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Nación-Presidencia de la República, a través de apoderada formuló excepciones y se opuso a las pretensiones de la demanda con los argumentos que se sintetizan así (Fls. 116 a 131): Planteó la excepción de inepta demanda, por cuanto consideró que la actora omitió los hechos u omisiones, así como la designación de las partes y sus representantes, como lo ordena el numeral 1 del artículo 137 del C.C.A. Afirmó que el Señor Presidente de la República no está legitimado dentro de la presente acción porque es una persona natural que no representa a la Nación, por lo cual el fallo deberá ser inhibitorio, tal como lo ha estimado la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en sentencia de 6 de marzo de 1969. Excepciona la falta de legitimación por pasiva respecto del señor Presidente de la República, pues quien expidió el acto acusado fue el Gobierno Nacional, esto es, el señor Presidente de la República y el Ministro del ramo, por lo tanto, la actora debió señalar en el capítulo de partes y sus representantes, a la entidad o entidades públicas que representarían a la persona jurídica, Nación, de acuerdo con lo dispuesto en el título XVI REPRESENTACIÓN Y COMPARECENCIA DE

LAS ENTIDADES PÚBLICAS, artículo 149.

De tal manera que a su juicio la acción no está llamada a prosperar, ya que la

persona jurídica a demandar es la Nación representada por los Ministros del ramo.

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En virtud de que el Presidente de la República no representa a la Nación, ni legal ni judicialmente, la demanda es inepta al contrariar el artículo 137 del C.C.A. Solicitó además, que se declaren oficiosamente en la sentencia las excepciones cuyos hechos se encuentren probados en el curso del proceso. Respecto a las pretensiones de la demanda y al concepto de violación expuesto en el libelo, dijo que no existe norma constitucional o legal que establezca un tratamiento idéntico para fijar el monto del ingreso base de cotización para trabajadores independientes en materia de pensión y salud. Señala que no hay violación del derecho a la igualdad ya que aún cuando la pensión y la salud sean elementos constitutivos del derecho a la Seguridad Social, comportan aspectos totalmente diferentes que pueden y deben tener un tratamiento jurídico diverso. Dicha afirmación la sustentó, en resumen así (Fls. 120 a 130): - El Sistema General de Seguridad Social en Salud es un servicio público esencial, en cambio el Sistema General de Pensiones es esencial en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones. - El Sistema General de Pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinen en la ley. Por su parte, los objetivos del Sistema General en

Salud, son: regular el servicio público esencial en salud y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los niveles de atención. - En cuanto a las características del Sistema General de Pensiones, la afiliación es obligatoria, salvo para los trabajadores independientes, mientras que en el Sistema General en Salud la afiliación es obligatoria para todos los habitantes del país, incluidos los trabajadores independientes con capacidad de pago, previo el pago de la cotización reglamentaria.

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Radicación No. 11001-03-25-000-2001-167-00 EXP. No. 2475-01 - PÁG. No. 8 - El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1406 de 1999, estableció en el inciso final del artículo 25 una presunción de ingresos de los trabajadores independientes, al ordenar que en ningún caso el ingreso base de cotización de éstos podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos legales vigentes. De igual forma el Decreto 806 de 1998 consagró una norma similar a la acusada en el artículo 26. Sobre la supuesta violación de los artículos 1 y 2 de la Constitución Política, consideró que se encuentra eximido de dar respuesta a los respectivos cargos porque los mencionados artículos consagran los principios fundamentales del Estado de Derecho, lo que quiere decir que en sí mismas no son normas susceptibles de violación concreta. Además la actora no precisó en que consistió la presunta vulneración. En relación con la violación del artículo 25 ibídem, adujo que la demandante no allegó prueba respecto al hecho de que un número significativo de trabajadores independientes no tengan capacidad de pago suficiente para afiliarse al sistema

obligatorio de salud y, tal situación no constituye violación del derecho al trabajo, puesto que la Ley 100 de 1993 permite que los trabajadores independientes se afilien, en la medida en que tengan capacidad de pago y cancelen la cotización reglamentaria. En cuanto a la supuesta violación de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, expuso que el derecho a la seguridad social es un derecho de segunda generación, regido por el principio de progresividad, según el cual no es derecho exigible en forma inmediata al Estado, sino que se protege en la medida de sus posibilidades. Finalmente frente a la presunta violación a los principios de universalidad, solidaridad e integridad, expresó que el primero no ha sido vulnerado por el Decreto acusado, debido a que éste no efectuó discriminación alguna ya que el derecho a la pensión y a la salud son derechos totalmente diferentes. Tampoco

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Radicación No. 11001-03-25-000-2001-167-00 EXP. No. 2475-01 - PÁG. No. 9 ha sido violado el principio de la integralidad por ser la seguridad social un derecho de los económicos, sociales y culturales, cuya aplicación no es inmediata sino gradual en la medida en que el Estado cuente con las posibilidades y recursos indispensables para hacerlo, de conformidad con el principio de la progresividad. La Nación-Ministerio de la Protección Social a folios 140 a 154 contestó la demanda. Se opuso a que se efectúen las declaraciones solicitadas por la actora. Expresó que en múltiples sentencias de constitucionalidad y de tutela la Corte Constitucional ha estimado que la seguridad social es un servicio público

obligatorio prestado en los términos y condiciones establecidos por la Ley, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, igualdad, unidad y participación en forma progresiva, con el objeto de amparar la población colombiana. Explicó además que teniendo en cuenta lo dicho por la Corte, es potestativo del legislador fijar el tratamiento diferencial entre trabajadores dependientes e independientes, en cuanto a la base de cotizaciones, el monto y distribución de éstas, en virtud de que la naturaleza y condiciones de las relaciones laborales son diferentes entre una y otra categoría de trabajadores. Concluyó manifestando que la disposición demandada no quebranta los artículos de la Constitución Política, toda vez que en ellos se desarrolla el principio de igualdad. Señala que la Ley 100 de 1993 regula de manera distinta las situaciones labores de los trabajadores dependientes e independientes; además, como lo ha venido sosteniendo la Corte, el principio de igualdad depende íntegramente del principio de legalidad.

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El trato diferencial que en materia de afiliación al Sistema de Seguridad Social introducen las normas estriba en la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones laborales. De tal manera que no aparece comprometido ni resquebrajado el libre desarrollo de la personalidad de los trabajadores independientes con capacidad de pago por el hecho de que la Ley 100 de 1993 los haya incluido dentro de una de las categorías de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por

cuanto –a diferencia de lo que señala la demandante-, la afiliación contemplada por el legislador no es un elemento exclusivamente ligado a la libre opción individual de asegurar o no los propios riesgos, sino una forma razonable de vincular a quienes precisamente gozan de capacidad de pago al eficaz funcionamiento del Sistema de Seguridad Social, merced a su contribución. La NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público, en el escrito de contestación, solicitó que mediante sentencia se desestimen completamente las peticiones de la demanda. Las razones de su defensa se hallan a folios 159 a 169. Argumenta que no resulta vulnerado el artículo 2º de la C.P. porque si bien es cierto que la obligación del Estado es la de garantizar la vigencia de un orden justo y promover la prosperidad general, y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de la Constitución, también lo es que la cobertura en salud no es inmediata por tratarse de un derecho prestacional y su cobertura universal se dará en forma progresiva de acuerdo con la evolución de las finanzas en el Sistema. El principio de igualdad no consiste en tratar con igualdad matemática a todos, sino más bien, en tratar iguales a los iguales y desigual a los desiguales, razón por la cual resulta justificado que la reglamentación contemple un ingreso base de cotización más alto para los trabajadores independientes por tratarse de situaciones fácticas distintas, pues se trata de una obligación que esporádicamente cumplen los independientes, que por carecer de unos ingresos regulares en muchas ocasiones sólo cotizan cuando requieren del servicio.

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Por tratarse la salud de un derecho prestacional, su cobertura tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, no es inmediata, ni se alcanza con su enunciación en la Constitución Política, pues su carácter es progresivo en el tiempo y en el espacio. EL CONCEPTO FISCAL La Procuraduría Segunda Delegada ante le Consejo de Estado (Fls. 199 a 212), estimó en primer lugar respecto de la excepción de inepta demanda propuesta por la apoderada de la Presidencia, que dicha excepción no es de recibo en cumplimiento de los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, según los cuales en la administración de justicia debe prevalecer el derecho sustancial y se garantiza el derecho de toda persona de acceder a tal servicio. Señala que la acción de nulidad por inconstitucionalidad es una controversia con dos extremos, “la norma transgredida y el acto transgresor, sin que las posibles situaciones jurídicas que se interpongan jueguen papel alguno en la litis” y por este motivo las excepciones consagradas a favor de las partes -en defensa de los derechos subjetivosno deben tener cabida en esta acción. Consideró que el inciso acusado está en consonancia con el parágrafo 2° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. Además argumentó que el acceso al servicio de salud está garantizado a los trabajadores independientes con ingresos inferiores a dos salarios mínimos, conforme al artículo 157 de la Ley 100 de 1993.

En cuanto a los principios constitucionales de la dignidad humana, de igualdad de oportunidades para los trabajadores y, de universalidad, solidaridad, integridad y progresividad de la seguridad social integral, que la demandante considera vulnerados, están debidamente garantizados por la Ley 100 y la norma acusada, como se desprende de los pronunciamientos de la Corte Constitucional.

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Solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 37, numeral 9, de la Ley 270 de 1996. Como no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES CUESTIÓN PREVIA De la competencia En el presente caso se demanda la nulidad del inciso final del artículo 25 del Decreto 1406 de 28 de julio de 1999 por considerar la parte actora que infringe las normas constitucionales y legales que se citan como violadas. Al revisar el acto acusado observa la Sala que se trata de un Decreto del Gobierno Nacional expedido en ejercicio de función administrativa para dar aplicación a la Ley 100 de 1993 y al artículo 91 de la Ley 488 de 1998, cuyo control corresponde a esta Jurisdicción mediante el ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. De las excepciones Inepta demanda por falta de requisitos esenciales Se argumenta que en la demanda no se indicaron de manera clara y precisa los

hechos y omisiones que sirven de fundamento a la acción, y que si bien es cierto los hechos se deducen de varios apartes del texto de la demanda, no se pueden controvertir directamente.

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Sobre el particular debe decir la Sala que la excepción no está llamada a prosperar en cuanto que al revisar en conjunto el texto de la demanda se observa que de acuerdo con la naturaleza de la acción planteada, y con fundamento en los argumentos que expresa la parte actora, esta cumple con la exigencia contenida en el numeral 3º) del artículo 137 del C.C.A. Falta de legitimación por pasiva del señor Presidente de la República Se dice que el Presidente de la República fue indebida y oficiosamente vinculado a la presente acción, cuando quien expidió el acto acusado fue el Gobierno Nacional, esto es, el señor Presidente de la República y el Ministro del ramo. La demanda debió señalar a la entidad o entidades públicas que en este caso representaría a la persona jurídica Nación de acuerdo con el artículo 149 del C.C.A. El Presidente no representa a la Nación ni legal, ni judicialmente. De acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 149 del C.C.A.: “En los procesos Contencioso Administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.

El Decreto 1406 de 1999 fue expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades conferidas en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, suscrito por los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Salud y, de Trabajo y Seguridad Social. Mediante auto de 13 de diciembre de 2001 se ordenó la notificación personal al señor Presidente de la República (Fls. 45 a 50). De conformidad con el artículo 149 del C.C.A., en el caso concreto la Nación está representada judicialmente por los Ministros del ramo y no por el Presidente de la

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República, por lo tanto no era necesaria su vinculación procesal a través de la notificación del auto admisorio de la demanda. No obstante haberse notificado el auto admisorio de la demanda al Presidente de la República sin que dicho funcionario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149 del C.C.A., tuviera la representación de la parte demandada, este hecho no es constitutivo de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en cuanto que la demanda se dirigió contra la entidad que profirió el acto administrativo cuya nulidad se acusa, sino que daría lugar a la nulidad saneable según el numeral 7 del artículo 140 del C. de P. C., y por lo tanto no constituye obstáculo para proseguir con la actuación en la medida en que la Nación como parte demandada actuó en el proceso por conducto de los funcionarios que la

representaban legal y judicialmente pese a la indebida notificación que se surtió del auto admisorio de la demanda al Presidente de la República. Por lo tanto bajo las consideraciones que anteceden no prospera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que plantea la apoderada del Presidente de la República quien no fue vinculado como parte dentro de la presente actuación. EL PROBLEMA JURÍDICO Se trata en el presente caso de establecer si el inciso final del artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 al fijar que el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes no podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos legales, es violatorio de las normas constitucionales que amparan los derechos a la dignidad humana, integridad e igualdad, así como de las legales que se invocan en la demanda.

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De acuerdo con lo previsto en el artículo 175 del C.C.A., la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes. Y, la que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. Mediante sentencia de 19 de agosto de 20041 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación dentro del proceso instaurado en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. por la Cooperativa SERVIRECURSOS INTEGRALES C.T.A, se declaró la nulidad del inciso final del

artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 que establece: “En ningún caso el Ingreso Base de Cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes”, con la siguiente fundamentación: “El asunto de la controversia se centra en establecer si las normas acusadas son discriminatorias para los trabajadores independientes y, por ende, violatorias de preceptos legales contenidos en la Ley 100 de 1993, al señalar que el ingreso base de cotización para el sistema general de salud de tales empleados son dos salarios mínimos legales mensuales, mientras que para los trabajadores dependientes el salario base no puede ser inferior al mínimo mensual legal vigente. …según el demandante es discriminatorio en relación con los trabajadores dependientes que las disposiciones acusadas señalen para los trabajadores independientes una base de cotización mayor, pues mientras para éstos el ingreso base de la cotización está señalada en dos salarios mínimos mensuales vigentes, para los trabajadores dependientes la base sólo está señalada en un salario mínimo legal mensual vigente, argumento que resulta acertado. Varias son las razones que llevan a la Sala a esta conclusión. En primer lugar, para saber si la norma establece un régimen discriminatorio entre los trabajadores señalados anteriormente, es necesario saber si las circunstancias que le son comunes, imponen un tratamiento igual, lo que llevaría necesariamente a concluir que no existe razón suficiente que justifique el trato desigual, o, si por el contrario, aun cuando sean diferentes la norma puede no tener razonabilidad para un trato discriminatorio. Es cierto que no son iguales los trabajadores independientes y los dependientes. Su sola condición de vinculación con un empleador marca

1 Radicación Número 11001-03-25-000-2002-0175-01 (3403-02) Magistrada Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya For