CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2002-00262-01(5427-02)-2005

ACCION DE NULIDAD – Negada / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Régimen de excepción: prohibición del pago doble de cobertura / REGIMEN DE EXCEPCION AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Legalidad artículo 14 Decreto 1703 de 2002 Revisado el decreto demandado en relación con los fundamentos en que se soportó se encuentra que no existe vulneración o exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria de que estaba investido el Gobierno Nacional porque éste puede definir a quienes no se les presta el Servicio de Seguridad Social en Salud, obviamente, teniendo en cuenta que los prestatarios excluidos tienen el servicio dentro del régimen de excepción. Esta actuación no implica modificación a la ley pues está comprendida dentro de la posibilidad de regulación que las normas le otorgan al Gobierno con el fin de lograr la cumplida ejecución de la ley, conforme al artículo 150, numerales 1º y 2º, de la Carta Política. Las facultades del Gobierno no pueden limitarse a repetir el texto de las leyes sino que pueden y deben contener ordenamientos que hagan efectiva y eficiente la ley. Para ello, en nuestro caso, pueden adoptar medidas tendientes a racionalizar el uso del Sistema General de Seguridad Social en Salud, excluyendo a determinados grupos del servicio porque el Estado ya les está prestando los servicios de salud a través de otro sistema (el de excepción), situación que, se insiste, comporta una reglamentación y no una modificación de la ley porque regla especificidades que el legislador no tenía la obligación de prever. REGIMEN DE EXCEPCION AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Pensionados gracia, exoneración de copago

Como con acierto lo indicó la parte demandada, la existencia de los regímenes de excepción obedeció al respeto de las reivindicaciones laborales de los trabajadores que lograron obtener mejores condiciones prestacionales que las consagradas en el régimen general, situación que fue reconocida por la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de la norma, en sentencia C-461 de

1995. La pertenencia obligatoria en el régimen de excepción, que cobija al servidor beneficiario del mismo (como el pensionado gracia, entre otros), implica una renuncia tácita al general, dado que no puede privilegiarse el régimen de excepción en detrimento del régimen general, so pretexto de un denominado “derecho a la Seguridad Social Integral”, cuyo amparo constitucional o legal no aparece claro e indiscutible. Como ya se indicó, lo sustancial es que el afiliado tenga una protección a la salud, bien sea por el sistema general o por el exceptuado, el que, por regla general, es mejor que el primero. De otra parte no se vislumbra la supuesta vulneración del principio de favorabilidad sobre la base de que, según el cargo formulado, a los pensionados gracia les es más favorable en relación con salud el régimen general que el particular. El cargo debe desestimarse porque no aparece demostrado en el expediente; por el contrario, de los planes de beneficios en salud ofrecidos a los afiliados se coligen condiciones más favorables, como la exoneración de copagos, amén de que la comparación debe hacerse respecto del plan en general y no respecto de servicios específicos prestados. La existencia del régimen de excepción, se reitera, se soporta en el respeto de los derechos adquiridos a raíz de

reivindicaciones laborales, que, en principio, comportan privilegios o prerrogativas respecto de las condiciones generales pues de lo contrario no tendría razón de ser la excepción. PREÁMBULO DE LA LEY 200 DE 1993 – Invulneración por el Decreto reglamentario 1703 de 2002: legalidad ante cobertura universal Independientemente del carácter vinculante o no del preámbulo de la ley 100 de 1993 que, dicho sea de paso, sólo contiene aspectos generales referentes a la definición y fines del régimen general de Seguridad Social Integral, la Sala encuentra que no existe vulneración alguna por el reglamento acusado porque si bien, efectivamente, a nivel subjetivo podría resultar desmejorada en algún caso la atención del núcleo familiar, cuando, por ejemplo, se pasa de tener una doble cobertura (Régimen General y Excepcional) a una sola; lo sustancial, tener el servicio de salud, no se modifica, además de que la regulación hace que se cumplan mejor los fines de la ley 100 de 1993, en lo que atañe a la cobertura universal, que, como lo señaló la entidad demandada, constituye el interés general. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Prohibición de doble cobertura: Régimen de excepción y General / FONDO DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO, FOMAG – prohibición de doble cobertura del núcleo familiar: el de excepción y el general La Sala comparte los planteamientos de la entidad demandada y agrega que, a partir de la ley 100 de 1993, se cambió el sistema de Seguridad Social en Salud, que pasó de ser de cobertura individual a familiar, de manera tal que con una sola

persona afiliada se cubre el grupo familiar, pero si son dos o más los afiliados, la cobertura siempre es la misma para el respectivo grupo familiar. De la misma forma si en un grupo familiar existen simultáneamente un trabajador o pensionado beneficiario del régimen de excepción y otro afiliado al sistema general, es razonable que la cobertura sea prestada de manera excluyente por el de excepción, que se supone tiene una mejor prestación de servicio por provenir de una reivindicación laboral. No sería procedente la doble cobertura pues, por su naturaleza, ambos servicios son excluyentes dado que cubren las mismas contingencias y son prestados ambos por el Estado. La reglamentación efectuada por el Gobierno no constituye una alteración o modificación del régimen general, simplemente excluyó a quienes ya lo estaban por recibir sus servicios a través del régimen de excepción, en otras palabras, formalizó lo que de suyo emergía de la ley. La Sala encuentra que el cargo formulado no puede prosperar porque no se demostró que los afiliados al Fondo de Prestaciones del Magisterio “FOMAG” tuvieran un servicio inferior en materia de Salud al que presta el Régimen General en Salud, situación que, eventualmente podría derivar en la anulación no del decreto acusado sino de la norma que permite la existencia de un régimen de excepción soportado en reivindicaciones laborales. Además, se insiste en que quienes están dentro del régimen de excepción no pueden estar también dentro del régimen general pues, por racionalización y universalidad del servicio de salud, el Estado no puede prestar una doble protección cuando la cobertura en Salud es insuficiente para toda la población.

REGIMEN DE EXCEPCION AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL

EN SALUD – Eliminación de doble cobertura a docentes por pensión gracia y miembros de las fuerzas militares / PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD – Invulneración por prohibición de doble cobertura en régimen de excepción en salud: docentes y fuerzas militares Arguye el actor que la aplicación de la norma acusada llevaría a la desafiliación masiva de quienes gozan de una pensión gracia de jubilación en la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EPS, lo que implica su terminación financiera como empresa. Efectivamente, dentro del proceso se acreditó la desafiliación masiva de la Empresa Promotora de Salud mencionada de más de 37 mil afiliados. Pero esta posición resultaba totalmente previsible no sólo en relación con la empresa mencionada sino también respecto de los docentes, miembros de las fuerzas militares y, en general, de todos los beneficiarios del régimen de excepción, pues al eliminarse la doble cobertura deben concentrar sus demandas de servicio en la única entidad que las debe prestar. Ello no implica violación del principio de progesividad, por el contrario, propende por su desarrollo pues la disminución del número de afilados puede derivar en el mejoramiento de la calidad del servicio al centralizarse en un solo grupo de afiliados, los del régimen general o los del exceptuado. Empero, en materia de salud, la cantidad de servicio no es directamente proporcional a la calidad. En este caso la progresividad no hace referencia a la cantidad de la cobertura (pertenencia a dos sistemas) sino a su calidad, de manera tal que la misma prestación de servicio se mejore cada día.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil cinco (2005).- Radicación número: 11001-03-25-000-2002-00262-01(5427-02)

Actor: NIXON JOSE TORRES CARCAMO AUTORIDADES NACIONALES.- Decide la Sala la demanda de simple nulidad presentada por el ciudadano NIXON JOSE TORRES CARCAMO contra el artículo 14 del Decreto No. 1703 del 2002, expedido por el Gobierno Nacional.

LA DEMANDA Se demanda la nulidad del artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, “Por el cual se adoptan medidas para promover y controlar la afiliación y pago de aportes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.”. El artículo 14 demandado es del siguiente tenor: “Artículo 14. Régimen de excepción. Para efecto de evitar el pago doble de cobertura y la desviación de recursos, las personas que se encuentren excepcionadas por ley para pertenecer al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no podrán utilizar simultáneamente los servicios del Régimen de Excepción y del Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes o beneficiarios. Cuando la persona afiliada como cotizante a un régimen de excepción tenga una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, su empleador o administrador de pensiones deberá efectuar la respectiva cotización al Fosyga en

los formularios que para tal efecto defina el Ministerio de Salud. Los servicios asistenciales serán prestados, a través del régimen de excepción; las prestaciones económicas a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, serán cubiertas por el Fosyga en proporción al Ingreso Base de Cotización, sobre el cual se realizaron los respectivos aportes. Para tal efecto el empleador hará los trámites respectivos. Si el cónyuge, o compañero o compañera permanente del cotizante al régimen de excepción tiene relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al sistema General de Seguridad Social en Salud, el empleador o administrador de pensiones deberá efectuar la respectiva cotización sobre tales ingresos directamente al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga. Los servicios asistenciales les serán prestados exclusivamente, a través del régimen de excepción y las prestaciones económicas a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, serán cubiertas por el Fosyga en proporción al Ingreso Base de Cotización sobre el cual realizaron los respectivos aportes. Par tal efecto, el empleador hará los trámites respectivos. Si el régimen de excepción no contempla la posibilidad de afiliar cotizantes distintos a los de su propio régimen, el cónyuge del cotizante del régimen de excepción deberá permanecer obligatoriamente en el régimen contributivo y los beneficiarios quedarán cubiertos por el régimen de excepción. Si el régimen de excepción no prevé la cobertura del grupo familiar, el cónyuge cotizante con sus beneficiarios permanecerán en el Sistema General de Seguridad Social en

Salud.

Parágrafo: cuando la persona afiliada a un régimen de excepción, sin tener derecho a ello, reciba servicios de salud de una Entidad Promotora de Salud o de una Institución Prestadora de Servicios que no haga parte de la red de servicios del régimen de excepción, existirá obligación de estas entidades de solicitar el reembolso al régimen de excepción al cual pertenece el usuario, debiendo sufragar este último régimen todos los gastos en los que se haya incurrido. El plazo máximo para el reembolso será de treinta (30) días contados a partir de la fecha de presentación de la cuenta respectiva, so pena de que deban ser reconocidos los intereses moratorios a que alude el artículo cuarto del Decreto Ley 1281 de 2002.”.

El actor fundamentó la pretensión de nulidad en los siguientes hechos: El decreto demandado fue expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 189, numerales 11 y 20, de la Constitución Política, por los artículos 154, 157, parágrafo 1, 203, parágrafo, y 271 de la Ley 100 de 1993, 99 de la Ley 633 de 2000, y 42-17 de la Ley 715 de 2001, normas que transcribió. Por la vigencia del decreto acusado, por el cual se adoptaron medidas para promover y controlar la afiliación y el pago de aportes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en especial de su artículo 14, se han originado múltiples acciones legales por parte de las Empresas Promotoras de Salud, en

especial CAJANAL E.P.S., en razón de que las personas naturales con derecho adquirido a pensión gracia están siendo y van a ser retiradas del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, porque a criterio y por mandato del decreto estos pensionados pertenecen a un régimen de excepción. Es decir, el decreto provocó una desafiliación masiva. El decreto acusado no fue expedido con sujeción a las normas constitucionales y legales pues hubo exceso en su expedición porque el ejecutivo no es competente para modificar legislativamente por sí solo disposiciones de carácter constitucional y legal. Después de transcribir los artículos 272 y 273 de la Ley 100 de 1993, que regulan lo referente a la aplicación preferencial y al régimen aplicable a los servidores públicos señaló que se presentó exceso en el uso de las atribuciones del ejecutivo, que no puede legislar ni modificar la ley, porque, legislando en aspectos como los regímenes de excepción, estipuló reglas que sobrepasan el marco establecido por la Ley 100 de 1993, “...al obligar a que haya unos afiliados forzosos al régimen contributivo, como los pensionados gracia, sin posibilidad de acceso a los servicios para los cuales están cotizando, que son los del POS contributivo. La restricción para que tengan acceso a los servicios de salud sólo en el régimen de excepción, viola lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley 100 de 1993, que claramente dispone que todos los afiliados forzosos tengan derecho a recibir los servicios contemplados en el POS. Además, uno de los efectos inmediatos causados ha sido la negación de los servicios, con grave riesgo para

la salud y la vida de éstas (sic) personas, cuando al retirárseles el servicio por parte de la EPS, no encontraron que los prestara el régimen de excepción, por diversas razones entre ellas que algunos no están activos dentro de ese régimen, en otras palabras continúan prestando servicios y devengando salarios por fuera del Magisterio Colombiano, lo que los hace acreedores a estar afiliados al Régimen Contributivo, además de ser una obligación de cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, siempre que se tenga una relación laboral con un empleador o recibir mesada pensional por fuera del régimen de excepción. Como si esto fuera poco el decreto se atreve a obligar a personas que no tienen nada que ver con el régimen de excepción, como son los cónyuges o familiares del cotizante excepcionado, que tienen ingresos y les descuentan de ellos para el régimen contributivo, como lo ordena la Ley 100 de 1993, a que no reciban servicios como contraprestación de sus cotizaciones en el régimen contributivo, sino que los deben recibir en el régimen de excepción, donde ocurre que eventualmente los pueden admitir, siempre y cuando aporten contribuciones adicionales, lo que significa doble gravamen para éstas (sic) personas. Esto evidentemente viola la ley 100 de 1993, pues arrebata los derechos de estas personas a recibir el POS y da tratamiento prioritario al régimen de excepción en cuanto a la afiliación obligatoria, en detrimento de lo normado en la ley, que además es la que tiene vocación de universalidad, como lo que debe imponerse hacia el futuro de manera general, y no el régimen de excepción, que por su

naturaleza esta llamado a desaparecer. “. (Fls. 7 y 8). NORMAS VIOLADAS Señaló como quebrantados los artículos 13, 48, 53 y 150, numerales 1 y 2, de la Carta Política; preámbulo, 1º, inciso 1, 2, literales b), d) y e), 153, numerales 2 y 4, 157, numeral 1º, literal a), 203, 272, 273 y 36, inciso 3º, de la Ley 100 de 1993 e indicó el concepto de su violación. Formuló contra el artículo atacado doce (12) cargos que se estudiarán más adelante. LA SUSPENSION PROVISIONAL El demandante solicitó con la demanda la suspensión provisional de los actos acusados, petición que le fue negada en el auto admisorio de 5 de diciembre de 2002 (folios 31 a 38). CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante apoderada, dio contestación a la demanda (Fls. 56 a 64) en los términos que a continuación se sintetizan: La Corte Constitucional, en sentencia No. C-461 de 1995, declaró la exequibilidad del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que reguló las excepciones al Sistema Integral de Seguridad Social, consagrando su inaplicación a los trabajadores cubiertos por regímenes especiales en seguridad social, como los miembros de la Fuerza Pública, los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, los trabajadores de empresas en concordato preventivo y obligatorio que hayan

pactado sistemas especiales de protección pensional, servidores públicos y los pensionados de ECOPETROL, siempre que tales regímenes especiales se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y no resulten discriminatorios, sino que garanticen un nivel de protección igual o superior. Por estar dentro de los regímenes exceptuados de pertenecer al Sistema de Seguridad Social Integral, previsto en la Ley 100 de 1993, no pueden los afiliados al Fondo del Magisterio acudir al Sistema General de Seguridad Social en Salud porque ello rompería el principio de racionalidad del gasto en que incurre este último cuando paga la prima o las unidades de pago por capitación para garantizar la atención de un afiliado que jurídicamente no pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud y que está protegido por un sistema diferente al de la Ley 100 de 1993, amén de que estos regímenes especiales tienen sus propias fuentes de financiación y de recursos, de manera que no deben gastar los del régimen general. La regulación acusada pretende garantizar la prestación del servicio de seguridad social al universo de habitantes, de manera permanente, solidaria y eficiente para dar cumplimiento a los fines esenciales del Estado Social de Derecho. En cumplimiento de estos fines el Estado, a través del presidente de la República, hizo uso de la potestad de intervenir y regular el servicio público de salud, que está a cargo del Estado, en los términos de los artículos 48, 49 y 365 del Ordenamiento Superior, en concordancia con el artículo 154 de la Ley 100 de 1993. La actuación del gobierno parte de dos premisas claras, la primera, la

constitucionalidad del régimen de excepción, conforme al artículo 279 de la Ley 100 de 1993, por cuanto el tratamiento diferenciado que favorece a los trabajadores a quienes cobija no es discriminatorio; y, la segunda, que el servicio público de la salud es una materia regulada y controlada por el Gobierno Nacional, al que le compete dictar normas, como la acusada, para racionalizar el uso y el costo de los servicios de salud del régimen general, con el fin de que con sus recursos no se termine atendiendo a los usuarios de los regímenes especiales que cuentan con sus propias fuentes de financiación y recursos. Como lo ha dicho la Corte Constitucional, en reconocimiento de los derechos laborales adquiridos resulta razonable “excluir del régimen de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos constitucional y legalmente protegidos en el régimen general.”. (sentencia C-461 de 1995); pero es igualmente razonable mantener la prestación en salud del Sistema General de Seguridad Social sólo para su población afiliada, sin extenderla a la excepcionada. Lo que el Gobierno Nacional pretende con la norma acusada es evitar la multiafiliación, es decir, que los usuarios de salud se encuentren inscritos en más de una EPS o que estén simultáneamente afiliados al régimen general y al de excepción, lo que conduce a una doble cobertura en salud con la consiguiente desviación de recursos pues cada sistema tiene sus propias fuentes de financiación. La norma acusada no modificó los regímenes excepcionales.

Concluyó pronunciándose específicamente respecto de cada uno de los trece cargos formulados por el actor. Por su parte, la Nación – Ministerio de Protección Social, en su calidad de impugnante, (folios 79 a 84 y 100) señaló que con la norma censurada se da cumplimiento a los postulados constitucionales y legales en materia de intervención. Se buscó evitar el doble pago de cobertura, prohibiendo utilizar simultáneamente en el régimen de excepción y los del Sistema General de Seguridad en Salud. Se quiso evitar la utilización simultánea de los servicios asistenciales como cotizante y como beneficiario del régimen de excepción. El artículo 7º del Decreto 047 de 2000 contenía similar preceptiva a la acusada para evitar la doble cobertura y la desviación de recursos pues reguló que quienes fueran beneficiarios o afiliados del régimen de excepción debían utilizar los servicios en dicho régimen, prohibiéndoles la utilización del régimen general y disponiendo que los grupos familiares deberían estar inscritos en un solo régimen. La excepción que consagra el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 es que prima este régimen sobre el general. “Desde el punto de vista estrictamente jurídico la norma especial prima sobre la general, desde el punto de vista constitucional, todos los colombianos tenemos el deber de solidaridad y de contribuir al financiamiento de los servicios, por esta razón, no se puede jurídicamente permitir que una misma persona haga hacer dos erogaciones al Estado, cuando su deber de contribuir con el mismo está consagrado y su derecho asegurado.” . En lo relacionado con las personas que perciben pensión gracia, la Ley 91 de

1989, en su artículo 5º, incluyó como uno de los objetivos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el de garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, conforme a las intrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo. Acepta que el usuario debería poder escoger si quiere estar afiliado al SGSSS o al régimen de excepción pues sólo él puede renunciar al sistema que la ley le dio, pero si lo hace debe hacerlo para todos los efectos y no sólo para el sector salud, pero para ello se requeriría de un cambio normativo. En consecuencia no se vulneró la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Público guardó silencio (folio 127). CONSIDERACIONES Conforme a los antecedentes esbozados el problema jurídico a resolver consiste en establecer si el Presidente de la República extralimitó el ejercicio de la facultad reglamentaria al expedir la norma acusada. El decreto demandado, según se lee en su encabezado, fue proferido por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren el artículo 189, numerales 11 y 20, de la Constitución Política, los artículos 154, 157, parágrafo 1º, 203, parágrafo, y 271 de la Ley 100 de 1993, 99 de la Ley 633 de 2000 y 42-17 de la Ley 715 de 2001. Estas normas, en su orden, establecen: “ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

[...]

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

[...]

20. Velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes.”. “Art. 154. Intervención del Estado. El Estado intervendrá en el servicio público de seguridad social en salud, conforme a las reglas de competencia de que trata esta ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 de la Constitución Política. Dicha intervención buscará principalmente el logro de los siguientes fines: a) Garantizar la observancia de los principios consagrados en la Constitución y en los artículos 2° y 153 de esta ley. b) Asegurar el carácter obligatorio de la seguridad social en salud y su naturaleza de derecho social para todos los habitantes de Colombia. c) Desarrollar las responsabilidades de dirección, coordinación, vigilancia y control de la seguridad social en salud y de la reglamentación de la prestación de los servicios de salud. d) Lograr la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social en salud permitiendo progresivamente el acceso a los servicios de educación, información y fomento de la salud y a los de protección y recuperación de la salud a los habitantes del país. e) Establecer la atención básica en salud que se ofrecerá en forma gratuita y obligatoria, en los términos que señale la ley. f) Organizar los servicios de salud en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.

g) Evitar que los recursos destinados a la seguridad social en salud se destinen a fines diferentes. h) Garantizar la asignación prioritaria del gasto público para el servicio público de seguridad social en salud, como parte fundamental del gasto público social. Parágrafo. Todas las competencias atribuidas por la presente ley al presidente de la república y al gobierno nacional, se entenderán asignadas en desarrollo del mandato de intervención estatal de que trata este artículo. [...] Art. 157. Tipos de participantes en el sistema general de seguridad social en salud. A partir de la sanción de la presente ley, todo colombiano participará en el servicio público esencial de salud que permite el sistema general de seguridad social en salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. [...] Parágrafo 1º. El gobierno nacional establecerá un régimen de estímulos, términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la afiliación. Art. 203. Afiliados y beneficiarios. Serán afiliados obligatorios al régimen contributivo los afiliados de que trata el literal a) del artículo 157. Parágrafo. El gobierno podrá establecer los sistemas de control que estime necesarios para evitar que los afiliados obligatorios al régimen contributivo y las personas de altos ingresos se beneficien de los subsidios previstos en la presente ley. Art. 271. Sanciones para el empleador. El empleador, y en general cualquier persona natural o jurídica que impida o atente en cualquier forma contra el derecho del trabajador a su afiliación y selección de organismos e instituciones del sistema de seguridad social integral se

hará acreedor, en cada caso y por cada afiliado, a una multa impuesta por las autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Salud en cada caso, que no podrá ser inferior a un salario mínimo mensual vigente ni exceder cincuenta veces dicho salario. El valor de estas multas se destinará al Fondo de Solidaridad Pensional o a la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud, respectivamente. La afiliación respectiva quedará sin efecto y podrá realizarse nuevamente en forma libre y espontánea por parte del trabajador. El gobierno nacional reglamentará los mecanismos para el control del pago de cotizaciones de los trabajadores migrantes o estacionales, con contrato a término fijo o con contrato por prestación de servicios.”. ARTICULO 99. Modifícase el artículo 91 de la Ley 488 de 1998, el cual quedará así:

"Artículo 91. NORMAS APLICABLES AL CONTROL DEL PAGO DE

APORTES PARAFISCALES EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL.

Las entidades administradoras de los distintos riesgos que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral establecido por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1295 de 1994, independientemente de su carácter público o privado, tendrán la responsabilidad, conjuntamente con la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de ejercer las tareas de control a la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de los aportes que financian dicho Sistema. Para el ejercicio de las tareas de control que aquí se establecen, las mencionadas entidades gozarán de las facultades de fiscalización que

establece el Libro V del Estatuto Tributario Nacional, en cuanto ellas resulten compatibles con el ejercicio de tales atribuciones. El Gobierno Nacional, al reglamentar la presente disposición, deberá armonizar las normas del Libro V del Estatuto Tributario Nacional con las características que tienen los distintos Subsistemas que integran el Sistema de Seguridad Social Integral; la naturaleza de parafiscales que tienen los aportes que financian dicho Sistema y la naturaleza jurídica y capacidad operativa de las entidades que administran tales aportes. En todo caso, en ejercicio de las tareas de control, las entidades administradoras podrán verificar la exactitud y consistencia de la información contenida en las declaraciones de autoliquidación de aportes al Sistema que hayan recibido; solicitar de los aportantes, afiliados o beneficiarios la información que estimen conveniente para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones para con el Sistema, al igual que solicitar de aqu