CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2003-00043-01(3573-03)-2006

TIEMPOS DOBLES – La normatividad no es aplicable para los miembros de la Policía Nacional / TIEMPOS DOBLES – Exigencias para su reconocimiento El actor no tiene derecho al reconocimiento de los tiempos dobles reclamados porque la ley 2ª de 1945 no le es aplicable por ser miembro de la Policía Nacional y no de las Fuerzas Armadas. En efecto, esta ley, como lo admite el demandante, reorganizó la carrera de Oficiales del Ejército, señaló las prestaciones sociales para los empleados civiles del ramo de Guerra y dictó otras disposiciones sobre prestaciones sociales a los individuos de tropa y el demandante en los tiempos reclamados laboró como suboficial de la Policía Nacional. Adicionalmente, como lo ha reiterado en varias oportunidades esta Corporación, para ser acreedor al reconocimiento de tiempos dobles el actor ha debido acreditar, además de otras exigencias, la prestación del servicio en la zona afectada y el decreto que lo establezca en su favor. Para que proceda el reconocimiento de los períodos solicitados es indispensable que en la demanda se señalen los decretos del Gobierno constitutivos del soporte legal de cada una de las pretensiones pues no basta la declaratoria del estado de sitio para que automáticamente opere el aludido reconocimiento; se requiere, además, que el Gobierno Nacional haya indicado las zonas del país en las cuales los problemas de orden público ameritan ese reconocimiento o señalado expresamente para tales efectos todo el territorio nacional (Fallo del 14 de mayo de 1990, expediente No. 1537, actor: Esteban Tamayo Medina, Consejero Ponente doctor Reynaldo Arciniegas Baedecker).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil seis (2006).- Radicación número: 11001-03-25-000-2003-00043-01(3573-03)

Actor: HILDEBRANDO SANCHEZ PRECIADO

Demandado: HILDEBRANDO SANCHEZ PRECIADO AUTORIDADES NACIONALES.- Procede la Sala a decidir la demanda que, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía, formuló el señor HILDEBRANDO

SANCHEZ PRECIADO contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la declaratoria del silencio administrativo negativo y del agotamiento de la vía gubernativa respecto de la petición elevada por el actor el 12 de marzo de 2001 y, como consecuencia, la declaratoria de que el demandante tiene derecho a que la Policía Nacional le modifique la hoja de servicios policiales, adicionándole el tiempo doble no reconocido, para luego acudir a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional para que le reconozca y pague el porcentaje a que tiene derecho, de acuerdo con lo establecido por el Decreto 1213 de 1990. Como tiempo dejado de computar por estado de sitio señaló: del 26 de junio de 1975 al 22 de junio de 1976 y del 7 de octubre de 1976 al 15 de marzo de 1977, es decir, diecisiete (17) meses y cuatro (4) días. Pidió, además, actualizar las sumas a que resulte condenada a pagar la entidad

demandada y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El actor prestó sus servicios a la Policía Nacional como Suboficial, retirándose con derecho al pago de sueldo de retiro por cuenta de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional por haber laborado en esa institución por un lapso superior a veinte (20) años. El 12 de marzo de 2001, el accionante elevó derecho de petición con el fin de que se le reconocieran diecisiete (17) meses y cuatro (4) días de tiempo doble, para incorporarlos a la hoja de servicios y luego enviarlos a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional para lograr el incremento de su sueldo de retiro. La Policía Nacional nunca contestó la solicitud, operándose el fenómeno jurídico conocido como silencio de la administración, quedando de esta forma agotada la vía gubernativa. El país permaneció en estado de sitio en todo el territorio nacional, para el presente caso, en los períodos demandados. Al actor se le dejaron de computar los períodos de tiempo demandados, los cuales debieron agregarse a la hoja de servicios, para luego ser enviados a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en procura de lograr los efectos prestacionales en las cesantías y sueldo de retiro, lo que no se hizo. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: artículos 2, 23 y 220 de la Constitución Política, Ley 2ª de 1945, Decreto ley 3072 de 1968, Decreto 609 de

1977 y Decreto 1213 de 1990. CONTESTACION DE LA DEMANDA La entidad demandada, Nación - Policía Nacional, luego de reseñar las normas aplicables para el reconocimiento de tiempos dobles en la entidad demandada, señaló que en los lapsos de estado de sitio se reconoce el tiempo doble mediante decreto general, siempre y cuando se cumplan los requisitos legales, ser expedidos por recomendación del Consejo de Ministros y mediante decreto que señale los lugares y las circunstancias en que se reconocen. En el caso del demandante el tiempo que reclama no fue declarado como tiempo doble por el Presidente de la República mediante Decreto, como legalmente se dispone. Señaló, además, que la acción se encuentra prescrita pues, de conformidad con el artículo 113 del decreto 1213 de 1990, los derechos reconocidos prescriben en cuatro (4) años. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir, previas las siguientes: CONSIDERACIONES CUESTION PREVIA El presente asunto constituye un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral sin cuantía porque el actor sólo pretende la modificación de la hoja de servicios con la inclusión de los tiempos dobles reclamados, para luego reclamar ante otro ente las prestaciones que de allí eventualmente se deriven, como ya lo ha precisado la Sala en reiterada jurisprudencia.1 El artículo 164 de la Ley 446 de 1998, modificado en su parágrafo por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, establece:

“ARTICULO 164. VIGENCIA EN MATERIA CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA. En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación. Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los Tribunales en única instancia, serán enviados a éstos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto. "Parágrafo. Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los Juzgados Administrativos, así: Los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía

exceda de los montos. Asimismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9 del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia". Los Tribunales Administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40. 1 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de junio de 2005, 110010325000200300241-01 (2089-03), demandante: JAIME MARTINEZ OLIVARES, Magistrado Ponente Dr. JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los Tribunales Administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los Jueces Administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los Tribunales Administrativos. El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38. Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley.”. (lo destacado es la modificación de la Ley 954 de 2005).

Conforme al texto de la norma transcrita al Consejo de Estado le corresponde conocer en única instancia de los procesos de que habla el artículo 36 de la Ley 446 de 1998.

“ARTICULO 36. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN

UNICA INSTANCIA. El artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: "Artículo 128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: [...]

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral. No obstante, las controversias sobre los actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de competencia del Consejo de Estado en única instancia.”. (Destacado no es del texto) De esta norma podría inferirse que, en principio, la Subsección carece de competencia expresa para asumir el conocimiento en única instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se controviertan actos del orden nacional, de carácter laboral y sin cuantía.

No obstante, la Subsección seguirá asumiendo el conocimiento del asunto por cuanto debe tenerse en cuenta que la Ley 446 de 1998, en materia de competencias, se encontraba suspendida en su aplicación por el parágrafo del artículo 164, que fue derogado por la Ley 954 de 2005, según la cual esa competencia le correspondería a los jueces administrativos, salvo que el negocio

hubiese entrado para fallo. En efecto, el artículo 42, ibídem, en lo pertinente, precisó: “ARTICULO 42. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS. Adiciónase el Título 14 del Libro 3o. del Código Contencioso Administrativo con un Capítulo III del siguiente tenor:

CAPITULO 3.

COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS [...] "Artículo 134B.- Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: [...]

2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan Actos Administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la declaratoria de unidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia.”. (Subrayado es de0 la Sala) El artículo 1º de la Ley 954 de 2005 omitió trasladar esta competencia de los jueces administrativos a los Tribunales porque no invocó el artículo 42 de la ley 446 de 1998 sino que se limitó a repetir las cuantías que definen el conocimiento en única o primera instancia.

Ahora bien, por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y sin cuantía, en la que se controvierten actos expedidos por autoridades nacionales, debe entenderse que la competencia para conocer del proceso continúa en esta Corporación ante la ausencia de norma expresa que la

asigne a los Tribunales, situación que no se altera en el presente asunto que entró para fallo, por el hecho de que los jueces administrativos hubiesen entrado en funcionamiento el 1º de agosto de 2006, por la competencia general del Consejo de Estado sobre las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter nacional y la imposibilidad de que la controversia se quede sin juez, por lo que su conocimiento debe continuar en quien ya lo tenía. FONDO DEL ASUNTO Sea lo primero reiterar que la finalidad del trámite de expedición de la hoja de servicios es acreditar un requisito que puede dar lugar al reconocimiento de pensión o asignación de retiro, es decir, se trata de un procedimiento previo y necesario para acudir ante la autoridad competente a fin de que reconozca tal prestación. Para obtener un reconocimiento pensional, que es un derecho imprescriptible, se debe demostrar el tiempo de servicios, por ende, las actuaciones encaminadas a su certificación o constatación pueden iniciarse en cualquier tiempo. No desconoce la Sala que en reiteradas ocasiones se ha sostenido que la hoja de servicios y todos los actos que se profieran en relación con ella son de trámite pero si, como en este caso, existe inconformidad con el tiempo certificado porque impediría la obtención de la pensión, ha de concluirse que la negativa de su modificación es un acto de trámite que pone fin a la actuación ante la Policía Nacional y hace imposible continuarla ante la entidad pagadora de la asignación de retiro que, dicho sea desde ahora, es la obligada a reconocer y pagar la prestación. Además, si la Policía Nacional o el Ministerio de Defensa Nacional son los

obligados a certificar el tiempo servido, es a ellos a quienes corresponde defender la legalidad de su determinación. Remitir al interesado a que continúe el trámite ante la entidad pagadora de la pensión o asignación de retiro con un certificado que no le ha de servir para tales efectos es colocar la controversia en manos de quienes nada tienen que ver con el punto en discusión. Cabe precisar que los tiempos dobles constituyen un derecho previsto por el legislador de manera especialísima para determinados funcionarios y actividades, son una ficción ya que se tiene como laborado un tiempo que materialmente no lo fue y es imperativo demostrar que se han reunido los requisitos exigidos. Esta prestación, además, no se paga en dinero, simplemente se reconoce para efectos prestacionales. Por lo dicho se desestimarán de plano las pretensiones de la demanda diferentes de la modificación de la hoja de servicios por tiempos servidos, como el pago de la cesantía, pues pedimentos relacionados con el pago de prestaciones resultan ajenos al presente proceso de única instancia. En suma sólo se entrará al fondo del conflicto en lo que se refiere a la expedición de la hoja de servicios, incluyendo los tiempos dobles demandados. El problema jurídico a resolver consiste en establecer si HILDEBRANDO SANCHEZ PRECIADO, quien se desempeñó en la entidad demandada como suboficial, tiene derecho al reconocimiento de los tiempos dobles reclamados. Respecto de la ocurrencia del fenómeno jurídico del silencio administrativo negativo la Sala encuentra que, efectivamente, este ocurrió según se comprueba con la petición formulada en sede administrativa el 12 de marzo de 2001, la

manifestación del actor, que no ha sido controvertida ni reargüida de falsa, y la falta de prueba de que le haya sido notificado el acto que la resuelva. En consecuencia se declarará la existencia del silencio administrativo negativo . Pretende la parte demandante que se le reconozcan como dobles los tiempos prestados en los períodos de estado de sitio declarados por el Gobierno Nacional del 26 de junio de 1975 al 22 de junio de 1976 y del 7 de octubre de 1976 al 15 de marzo de 1977. Señala el actor que la sola declaratoria de estado de sitio es suficiente para que se reconozca como doble el tiempo laborado por cuanto la ley así lo estableció y ella debe aplicarse de manera directa sin necesidad de que se expidan decretos que la reglamenten. Como fundamento de sus pretensiones invocó como vulnerada en el caso específico de los tiempos reclamados la ley 2ª de 1945 que, en su artículo 47, señaló: “El tiempo de servicio en guerra, desde la fecha en que se declare turbado el orden público, hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computa doble para todos los efectos, con excepción de ascensos. PARÁGRAFO. Para el cómputo de que trata el presente artículo, es condición indispensable que la prestación del servicio se efectúe en la zona afectada.”. El actor no tiene derecho al reconocimiento de los tiempos dobles reclamados porque la ley 2ª de 1945 no le es aplicable por ser miembro de la Policía Nacional y no de las Fuerzas Armadas.

En efecto, esta ley, como lo admite el demandante, reorganizó la carrera de Oficiales del Ejército, señaló las prestaciones sociales para los empleados civiles del ramo de Guerra y dictó otras disposiciones sobre prestaciones sociales a los individuos de tropa y el demandante en los tiempos reclamados laboró como suboficial de la Policía Nacional. Adicionalmente, como lo ha reiterado en varias oportunidades esta Corporación, para ser acreedor al reconocimiento de tiempos dobles el actor ha debido acreditar, además de otras exigencias, la prestación del servicio en la zona afectada y el decreto que lo establezca en su favor. Para que proceda el reconocimiento de los períodos solicitados es indispensable que en la demanda se señalen los decretos del Gobierno constitutivos del soporte legal de cada una de las pretensiones pues no basta la declaratoria del estado de sitio para que automáticamente opere el aludido reconocimiento; se requiere, además, que el Gobierno Nacional haya indicado las zonas del país en las cuales los problemas de orden público ameritan ese reconocimiento o señalado expresamente para tales efectos todo el territorio nacional (Fallo del 14 de mayo de 1990, expediente No. 1537, actor: Esteban Tamayo Medina, Consejero Ponente doctor Reynaldo Arciniegas Baedecker). Así lo consagran también expresamente el artículo 155 del Decreto 2338 del mismo año, por el cual se reorganiza la carrera de Oficiales y Suboficiales de la misma entidad: “El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el estado de

sitio por turbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales.”. En igual sentido, se pronunciaba anteriormente el artículo 92 del Decreto 3187 de 1968 que, como ya se indicó, para la prosperidad de las pretensiones exigía a la parte demandante señalar los Decretos del Gobierno que expresamente autorizaban reconocer como dobles los períodos reclamados. Esta medida no es discriminatoria porque es al Gobierno Nacional a quien le consta en qué lugares hubo disturbios y en dónde no, por ello es él quien debe definir a quiénes se les extiende el beneficio reclamado porque lo cierto es que el hecho de que se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional no significa que en todos lo departamentos o municipios estuviese turbado el orden público ya que esta medida lo que buscaba era dotar al ejecutivo de facultades para contrarrestar los problemas de orden público. Por ello los períodos reclamados no pueden reconocerse pues el actor no demostró los decretos que le confirieran el derecho en su calidad de suboficial de Policía. Finalmente conviene señalar que el establecimiento de los tiempos dobles bajo las condiciones señaladas responde a las políticas salariales y prestacionales del Legislador y del Gobierno de turno, quienes gozan de autonomía para definir quiénes pueden ser beneficiarios de una prestación2, atendiendo a factores discrecionales de necesidad y conveniencia y el hecho de que a otros miembros de la Policía Nacional se les hubiesen reconocido de manera equivocada los tiempos dobles no legitima al causante para obtener la prestación reclamada.

En estas condiciones, la Sala considera que las pretensiones no están llamadas a prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero.- Declárase la ocurrencia del silencio administrativo negativo, conforme al artículo 40 del C.C.A. respecto de la petición formulada al Director de la Policía Nacional el 12 de marzo de 2001. 2 Así en el caso del Decreto 1048 de 1970, sólo extendió ese beneficio a los Oficiales y Suboficiales, dejando por fuera del reconocimiento de este beneficio, entre otros a los Agentes de Policía. Segundo.- Niéganse las pretensiones de la demanda Cópiese, notifíquese, y una vez en firme el anterior proveído, archívense las diligencias. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO