CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2003-00286-01(3031-03)-2005

DESCUENTOS A MESADAS PENSIONALES - Anula norma relativa al reintegro de los mayores valores que haya recibido el pensionado / DESCUENTOS SOBRE SALARIOS - Aplicación analógica de los límites que consagran estas normas, a los descuentos y embargos sobre las mesadas pensionales / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación El debate se orienta a decidir la legalidad del parágrafo del artículo 1º del Decreto 994 de 2003, mediante el cual se modificó el parágrafo del artículo 3º del decreto 1073 de 2002 que reguló aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales en el régimen de prima media con prestación definida. Antes de abordar el asunto la Sala recuerda que sobre el decreto 1073 de 2002que resultó modificado por la norma demandada-, esta Corporación ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad definiendo su legalidad frente a los cargos que en su momento fueron impetrados. Respecto al asunto sometido ahora al juicio de esta Corporación, la Sala observa que la norma demandada fue expedida en ejercicio de las funciones que al Gobierno Nacional le asigna el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, para ejercer la potestad reglamentaria con la finalidad de obtener la cumplida ejecución de las leyes. Por su parte el parágrafo del decreto 994 de abril 21 de 2003, demandado, pretende regular descuentos sobre mesadas pensionales para el reintegro de los mayores valores que haya recibido el pensionado, conceptos que son sustancialmente distintos a los créditos aceptados voluntariamente por el pensionado, que regulan las leyes 71 y 79 de 1988. Observa la Sala que el parágrafo demandado como

aparece redactado, permitiría descuentos en exceso de los topes que contempla la ley y sin el consentimiento del pensionado. Tales situaciones no fueron contempladas en las leyes 71 y 79 de 1988 reglamentadas, y resultan además, contrarias a las normas legales que por aplicación analógica señalan límites al descuento de salarios. Las razones expuestas son suficientes para acceder a las súplicas de la demanda impetrada, declarando la nulidad del parágrafo único del Decreto 994 de abril 21 de 2003.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta

Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 11001-03-25-000-2003-00286-01(3031-03)

Actor: CARLOS ARTURO CASTAÑEDA CASTAÑEDA

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL; MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Conoce la Sala en única instancia, del proceso de nulidad instaurado por CARLOS ARTURO CASTAÑEDA CASTAÑEDA contra la Nación – Ministerio de la Protección Social – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

ANTECEDENTES 1.- El demandante obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo,

solicita a esta Corporación que se declare la nulidad del parágrafo único del Decreto 994 de abril 21 de 2003 por el cual se modificó el decreto 1073 de mayo de 2002, reglamentario de las leyes 71 y 79 de 1988 en aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales en el régimen de prima media. El decreto demandado fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. 2.- El texto es el siguiente: (se destaca en negrilla y subraya la parte demandada): DECRETO 994 DE 2003 (abril 24) por el cual se modifica el Decreto 1073 de 2002. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y las Leyes 71 y 79 de 1998, DECRETA: Artículo 1°. El artículo 3° del Decreto 1073 de 2002 quedará así: Artículo 3°. Monto. En cuanto al monto del descuento se aplicarán las normas que para el efecto se aplican a los salarios. Los descuentos realizados sobre el valor neto de la mesada pensional, esto es, descontando el aporte para salud y a las Cajas de Compensación Familiar, incluyendo los permitidos por la ley laboral, podrán efectuarse a condición de que el beneficiario reciba efectivamente no menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional. Los embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de

cooperativas o fondos de empleados, no podrán exceder el 50% de la mesada pensional. Si se trata de pensiones compartidas con el Instituto de Seguros Sociales, cada una de las instituciones podrá efectuar los descuentos de que trata este decreto, siempre y cuando el pensionado reciba efectivamente no menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional neta, que le corresponda a esta pagar, una vez descontados el aporte para salud y a las Cajas de Compensación Familiar. Si se trata de embargos por pensiones alimenticias, o créditos a favor de cooperativas o fondos de empleados podrá ser embargado hasta el 50% de la mesada pensional, que le corresponda pagar a cada una de las instituciones. Parágrafo. Lo dispuesto en el presente artículo no se aplica, en caso de pensiones compartidas, si se trata de descuentos efectuados por la institución pagadora diferente al Instituto de Seguros Sociales, para que el pensionado reintegre a la administradora de pensiones o a la institución pagadora, mayores valores pagados a él. Artículo 2°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. 3.- El actor le endilga el cargo de violación de los numerales 1º y 20º del artículo 149 del Código Sustantivo del Trabajo. Considera que el parágrafo faculta a los empleadores que tienen a su cargo el pago de pensiones, para que hagan descuentos superiores al 50% en las mesadas pensionales a cargo, “…e inclusive podrán dejar sin mesada a los pensionados, violentando igualmente la protección legal y constitucional del

mínimo vital que debe gozar todo trabajador…” 4.- La demanda fue notificada personalmente en los Ministerios de la Protección Social y de Hacienda y contestada oportunamente mediante apoderados que se opusieron a las súplicas impetradas. 4.1 El Ministerio de la Protección Social manifiesta que hay una diferencia material entre el salario y la mesada pensional y ella permite la regulación que contiene la norma sobre pensiones. Aduce que de todas formas para que proceda el descuento en la mesada pensional se requiere el consentimiento del pensionado. 4.2 El Ministerio de Hacienda afirma que no es cierto que con la norma demandada se esté afectando el mínimo vital del pensionado, porque la norma faculta descuentos superiores al 50% solo en las pensiones compartidas y solamente para entidades pagadoras diferentes al ISS; como el Seguro continúa cubriendo la prestación que le corresponde, el pensionado seguirá recibiendo la pensión mínima que no puede ser inferior al mínimo legal. Informa que la finalidad del parágrafo demandado, fue aclarar el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1703 de 2002, que como había quedado redactado “…no aclaraba que quien estaba facultado para efectuar el 100% de descuento era la entidad pagadora diferente al ISS...” ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación solicita acceder a las súplicas de la demanda. Considera que al expedir el Decreto 944 de 2003, el Gobierno ejerció de forma irregular la potestad reglamentaria, pues si bien podía ordenar descuentos sobre mesadas por dineros recibidos irregularmente, no podía aducir

como fundamento las leyes 71 y 79 de 1988 pues “…el Decreto 994 no tiene nada que ver con el cumplimiento de las leyes 71 y 79 en mención…” Se decide previas las siguientes, CONSIDERACIONES El debate se orienta a decidir la legalidad del parágrafo del artículo 1º del Decreto 994 de 2003, mediante el cual se modificó el parágrafo del artículo 3º del decreto 1073 de 2002 que reguló aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales en el régimen de prima media con prestación definida.

1. Antes de abordar el asunto la Sala recuerda que sobre el decreto 1073 de 2002 -que resultó modificado por la norma demandada-, esta Corporación ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad definiendo su legalidad frente a los cargos que en su momento fueron impetrados1. 1 Sentencia de fecha 9 de septiembre de 2004. Sección Segunda, Ponente Dra

ANA MARGARITA OLAYA FORERO.

En tal ocasión se encontró acertada la aplicación analógica de las normas que restringen los descuentos a Salarios, a los descuentos y embargos sobre las mesadas pensionales.

Al respecto se dijo: “La Sala observa del tenor literal de las normas invocadas por el Gobierno como referente para señalar los límites a descuentos pensionales (artículos 149 a 156 del C.S.T.; y los artículos 55 y 56 del decreto ley 1481 de 1989), que todas ellas refieren al “Salario” como el objeto de tales restricciones.

Ello en principio haría inaplicables las consecuencias

normativas de restricción a los descuentos sobre las mesadas pensionales en observancia del criterio gramatical de interpretación judicial. No obstante, dicho criterio resulta insuficiente y aún contradictorio con el verdadero sentido de las normas dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Por ello se requiere acudir en complemento, al criterio lógico sistemático de interpretación judicial, descomponiendo el pensamiento que contienen las normas sobre descuentos salariales para encontrar las relaciones lógicas que las unen con el régimen pensional. En este orden de ideas, es evidente que la razón que justifica la restricción a los descuentos sobre salarios, (subsistencia del trabajador y su familia) se impone con igual o mayor contundencia frente a la restricción de los descuentos sobre las mesadas pensionales (subsistencia del pensionado y de su familia). Por ello, a fortiori, se debe aceptar que cuando el legislador reguló los límites a descuentos y embargos de mesadas salariales, quería comprender en dicha regulación a las mesadas pensionales, ya que en esta última situación concurren razones incluso más claras e imperiosas que justifican igual tratamiento: que el pensionado tiene reducida su capacidad de trabajo.”

2. Respecto al asunto sometido ahora al juicio de esta Corporación, la Sala observa que la norma demandada fue expedida en ejercicio de las funciones que al Gobierno Nacional le asigna el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, para ejercer la potestad reglamentaria con la finalidad de obtener la cumplida ejecución de las leyes.

Dicha facultad se ejerció en relación con la ley 71 de 1988 por la cual

se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones, y con la ley 79 de 1988 por la cual se actualiza la legislación cooperativa. Tales leyes regulan los descuentos que pueda efectuar la entidad pagadora de pensiones, cuando se trata de créditos adquiridos de forma voluntaria por el pensionado con su organización gremial, con cooperativas o con Cajas de Compensación Familiar. El texto de los artículos relacionados es el siguiente: LEY 71 DE 1988. ARTICULO 5o. Las empresas, entidades o patronos que satisfacen pensiones, a solicitud escrita de la respectiva Asociación de Pensionados, deberán hacer los descuentos de las cuotas o totalidad de los créditos o deudas que contraen los pensionados organizados gremialmente en favor de su organización gremial. Igual prerrogativa tienen las Cajas de Compensación Familiar para hacer los descuentos establecidos el artículo 6o. de esta Ley. LEY 79 DE 1988. ARTICULO 142. Toda persona, empresa o entidad pública o privada estará obligada a deducir y retener de cualquier entidad que haya de pagar a sus trabajadores y pensionados, las sumas que estos adeuden a la cooperativa, y que la obligación conste en libranza, títulos valores, o cualquier otro documento suscrito por el deudor, quien para el efecto deberá dar su consentimiento previo. Por su parte el parágrafo del decreto 994 de abril 21 de 2003, demandado, pretende regular descuentos sobre mesadas pensionales para el reintegro de los mayores valores que haya recibido el pensionado, conceptos que son sustancialmente distintos a los créditos aceptados voluntariamente por el

pensionado, que regulan las leyes 71 y 79 de 1988. Es sabido que la potestad reglamentaria es instrumental y por ello limitada. Su ejercicio tiene como finalidad agregar los procedimientos, ordenes o circunstancias que permiten la cumplida ejecución de las leyes, pero no puede quien la ejerza, so pretexto de tal finalidad, introducir modificaciones a leyes preexistentes o adicionar las leyes sustantivas con situaciones no previstas por el legislador. En este sentido se observa que el parágrafo demandado como aparece redactado, permitiría descuentos en exceso de los topes que contempla la ley y sin el consentimiento del pensionado. Tales situaciones no fueron contempladas en las leyes 71 y 79 de 1988 reglamentadas, y resultan además, contrarias a las normas legales que por aplicación analógica señalan límites al descuento de salarios. Al respecto la Sala considera pertinente señalar que aún cuando el pensionando haya autorizado descuentos en su mesada pensional, ellos están sujetos no solo a los procedimientos o autorizaciones requeridos por las normas, sino también a los topes que pretenden preservar su mínimo vital. Por ser pertinente se transcriben apartes de la sentencia dictada sobre la legalidad del Decreto 1073 de 2002, en relación con los topes de descuento sobre mesadas pensionales, por cualquier causa: “…SOBRE EL MONTO DEL DESCUENTO: El numeral 2º del artículo 149 prohibe todo descuento del salario, cuando: a) El monto del descuento afecte el salario mínimo legal o convencional; b) El monto del descuento afecte la parte declarada inembargable por la ley; o c) El total de la deuda supere

el monto del salario del trabajador en 3 meses. La claridad del texto legal no deja dudas y de ella se concluye que a contrario sensu, todo descuento que se encuentre dentro de los límites señalados por la norma, opera por decisión voluntaria del trabajador y sin necesidad de procedimientos adicionales. No obstante, la restricción para los descuentos que excedan el límite legal no es absoluta. La excepción se halla regulada en el artículo 151 del C.S.T. que permite descuentos por encima de los topes señalados siempre y cuando se haya obtenido una autorización del inspector del trabajo y previa solicitud conjunta del trabajador y el empleador. …… En resumen de lo expuesto tenemos lo siguiente: a) Las normas legales que restringen la libre disposición del salario de los trabajadores frente a descuentos o retenciones, aplican válidamente para los pensionados frente a su mesada pensional. b) Tratándose de créditos cooperativos y pensiones alimenticias, el límite legal para disponer voluntariamente sobre descuentos salariales es del 50% de todo salario (mínimo o superior a éste) …” Las razones expuestas son suficientes para acceder a las súplicas de la demanda impetrada, declarando la nulidad del parágrafo único del Decreto 994 de abril 21 de 2003 En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A DECLARASE LA NULIDAD del parágrafo único del Decreto 994 de abril 21 de 2003, por el cual se modificó el artículo tercero del decreto 1073 de

mayo de 2002, cuyo texto es el siguiente: “Parágrafo. Lo dispuesto en el presente artículo no se aplica, en caso de pensiones compartidas, si se trata de descuentos efectuados por la institución pagadora diferente al Instituto de Seguros Sociales, para que el pensionado reintegre a la administradora de pensiones o a la institución pagadora, mayores valores pagados a él.” En firme esta sentencia, archívese el expediente. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

TARSICIO CACERES TORO JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

JAIME MORENO GARCIA ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria