CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2004-00219-01(4580-04)-2007

FUNCIONARIOS DIPLOMATICOS Y ADMINISTRATIVOS DEL SERVICIO EXTERIOR - Para fijar en moneda diferente al dólar la asignación básica se necesita concepto previo del CONPES, únicamente cuando existan condiciones especiales / ASIGNACION BASICA PARA FUNCIONARIOS DIPLOMATICOS CONSULARES Y ADMINISTRATIVOS - Solo en condiciones especiales se necesita concepto previo del CONPES para establecerla en moneda diferente al dólar americano / DOCUMENTO CONPES - Si no se da variación de la moneda de determinado sector del orbe puede servir de base en más de un año para señalar la asignación mensual de los funcionarios en el exterior La Sala concreta que el cargo fundamental planteado en la demanda consiste, según la actora, en haberse expedido cada uno de los decretos demandados, referidos a la fijación de las asignaciones básicas de los funcionarios diplomáticos y administrativos del servicio exterior, en moneda diferente al dólar, sin el concepto previo del CONPES. Como del otro lado de la controversia anulatoria, concurrieron tanto el Ministerio del ramo, como el Departamento Administrativo de la Función Pública e hicieron notar que tal aseveración de la parte actora no corresponde a la realidad de lo sucedido, estos es, que sí se produjeron y tuvieron en cuenta seis (6) documentos CONPES, específicamente referidos a la materia de la asignación mensual de dichos servidores estatales, que obran en el expediente, previamente relacionados, la Sala con claridad llega a la conclusión que el cargo central no puede prosperar y que las súplicas de anulación deberán denegarse. En dicha proyección, debe adicionarse que del texto del parágrafo del

artículo 5º del la Ley 4ª de 1992, no puede entenderse, como lo hace la parte actora, que el concepto previo del Consejo Nacional de Política Económica y Social “CONPES” lo requiera el Gobierno Nacional año por año para establecer en moneda diferente al dólar americano las asignaciones mensuales básicas de los funcionarios del servicio exterior, pues, el mismo señala “cuando existan condiciones especiales”, que dependen de la evolución y afectación de la economía global, con incidencia en las diferentes monedas que juegan papel preponderante en cada uno de los continentes o en cada una de las regiones del orbe en que el Estado Colombiano tiene delegaciones diplomáticas. Teniendo la economía global una dinámica propia, resulta equivocado pretender que sus variaciones coincidan con las años fiscales del Estado Colombiano; de donde deviene que un documento CONPES, si no se dan variaciones atendibles en el cambio de las monedas de determinado sector del orbe, pueda servir de base en más de un año para señalar la asignación mensual de los funcionarios del servicio exterior.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta

Sección. NORMA DEROGADA - A pesar de haber desaparecido de la vida jurídica el Consejo de Estado es competente para pronunciarse sobre la misma Para responder a la propuesta del señor Agente del Ministerio Público, que solicitó el fallo de fondo sólo respecto del Decreto 2078 de 2004, por la derogatoria de los anteriores, debe recordarse que la reiterada jurisprudencia de la Corporación establece su competencia para pronunciarse sobre normas derogadas, pues, los

actos pudieron haber producido efectos durante su vigencia y continuar produciéndolos, a pesar de haber desaparecido de la vida jurídica; de manera que en el caso la decisión denegatoria de las súplicas de la demanda cobijara todos los actos demandados.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta

Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil siete (2007).

Radicación número: 11001-03-25-000-2004-00219-01(4580-04)

Actor: LUZ BEATRIZ PEDRAZA BERNAL

Demandado: GOBIERNO NACIONAL DEMANDA La parte actora, en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad, solicitó a esta Corporación se declare la nulidad de los Decretos 53 de 1996, 62 de 1997, 42 de 1998, 60 de 1999, 1484 y 2046 de 2001, 195 de 2002, 3547 de 2003 y 2078 de 2004, expedidos por el Presidente de la República para fijar las asignaciones básicas mensuales, la prima de costo de vida, el subsidio por dependientes, los gastos de representación y dictar otras disposiciones en materia salarial para los funcionarios diplomáticos, consulares y administrativos del servicio exterior de la República de Colombia, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992.

La actora afirmó, que el Gobierno Nacional incurrió en violación del

artículo 5° de la Ley 4ª de 1992 que establece expresamente: “En el caso de funcionarios del servicio exterior, el Gobierno Nacional fijará la remuneración mensual en dólares de los Estados Unidos de America (...) Parágrafo: No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, cuando existan condiciones especiales, el Gobierno Nacional podrá fijar la asignación mensual en monedas diferentes al dólar de los Estados Unidos de America, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes” Señaló entonces, que no se observaron los requisitos establecidos en el artículo anterior, por todos y cada uno de los decretos demandados, ya que éstos fijaron asignaciones básicas de los funcionarios en el exterior, en moneda diferente al dólar y sin previo concepto del CONPES. Explicó, que si para años anteriores al de 1995, se había perdido el valor adquisitivo del dolar frente al marco o franco, a partir del año 1996 readquirió el valor; dando como consecuencia que los funcionarios del exterior vieran reducido su salario de manera alarmante. Consideró entonces, que hubo un desmejoramiento notorio de los salarios de los funcionarios del exterior por el cambio de la moneda y, en consecuencia, advirtió la violación del articulo 53 de la Constitución Política, que contempla la existencia de un salario mínimo vital, movil y sin desmejoramiento para el trabajador. Correlativamente, planteó la violación del derecho a la igualdad, por cuanto se mantiene, para los funcionarios que reciben su asignación básica en dólares, el poder adquisitivo de su salario; mientras que para los funcionarios a los

cuales se fijó el salario en moneda diferente, se desmejoró en forma grave su ingreso, creando una desigualdad real entre funcionarios que tienen idéntica clasificación en su grado y similares funciones, por lo que no se cumplió la igualdad de remuneración para los empleados en el exterior. De otro lado aseguró que también se viola el artículo 58 de la Carta, porque el funcionario que se encuentre en esta situación adquirió el derecho a una remuneración que después se desmejoró de manera relevante. La demandante planteó, que puso en conocimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores esta situación, donde se alegó que existía concepto del CONPES del año 1995. Con fundamento en la anterior respuesta, la actora consideró que dicho concepto no podía servir de base para determinar el cambio de moneda en los decretos demandados, ya que, en primer lugar, las circunstancias especiales de aquella época pudieron haber cambiado, pues, dicho concepto se produjo 10 años antes de la demanda, y, en segunda medida, los decretos demandados al derogar una disposición anterior en su integridad, dejaban sin efecto el mentado concepto emitido por el C0NPES. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Departamento Administrativo de la Función Pública al contestar la demanda manifestó, que el Gobierno Nacional tenía plena facultad para fijar las asignaciones básicas de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, para lo cual estaba sujeto a las disposiciones contempladas en la Ley 4° de 1992, en consecuencia, tenia plena competencia para expedir los actos acusados. Aclaró, que los cambios realizados en la moneda con que debía

pagarse a dichos funcionarios, no obedeció a un capricho del Gobierno Nacional, y que los decretos expedidos no desconocieron los lineamientos que el Congreso Nacional le señaló al Presidente de la República para ejercer las facultades relacionadas con la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Estos decretos en materia salarial estuvieron basados en serios estudios, técnicos, económicos y sociales y previo concepto emitido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, entre ellos: -CONPES 2783 de 1995 -CONPES 3143 de 2001 -CONPES 3158 de 2002 -CONPES 3224 de 2003 -CONPES 3283 de 2004 Aclaró, que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional estaban encaminadas a aliviar la pérdida del valor adquisitivo real de los salarios de los funcionarios del servicio exterior con el cambio de la moneda. Por su parte el Ministerio de Relaciones, sostuvo que los decretos demandados se expidieron en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, teniendo en cuenta las previsiones consignadas en el parágrafo del artículo 5° sobre la facultad del Gobierno Nacional para señalar las asignaciones en monedas diferentes al dólar de los Estados Unidos, cumpliéndose en cada anualidad el concepto previo del CONPES, según relación que anteriormente trajo a colación el Departamento Administrativo de la Función Publica. De igual forma, discutió los argumentos de la demanda sobre la violación al derecho de igualdad, reafirmando que no es cierto que a los funcionarios

del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestaron sus servicios en el exterior no se les haya pagado los salarios que legalmente correspondía y menos que la administración tuviera que convertir la asignación mensual a dólares a partir del 25 de agosto de 1995, fecha en que entró en vigencia el Decreto 1434, el cual se dispuso el pago “en divisas” para el personal del servicio exterior; tan es así, que no hubo reclamaciones de parte de los funcionario del servicio exterior, dentro de las siguientes vigencias, es decir, entre los años 1996 a 2004. Afirmó que los decretos, como actos administrativos de carácter general, cumplieron todas las formalidades para su expedición, pues, fueron dictados por autoridad competente, tuvieron como fuente la Ley 4ª de 1992 y entraron en vigor con motivo de su publicación en el diario oficial. Finalmente, propuso unos argumentos de orden procesal, toda vez que el único demandado es el Ministerio de Relaciones Exteriores y los actos demandados por inconstitucionalidad o ilegalidad también fueron suscritos por el Presidente de la Republica, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico y por el Jefe del Departamento Administrativo de la Función Publica. De manera que no se subsanó la nulidad generada, al no ser notificados del auto admisorio de la demanda todos los integrantes del Gobierno Nacional antes referidos, que tenían legitimidad para participar como parte en el presente proceso. De otra parte, aseveró que de continuarse adelante con la actuación procesal en las condiciones anotadas, lo único que consideraba procedente es inhibirse para entrar a resolver de mérito.

ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Manifestó, que respecto de los actos administrativos acusados, referidos a los años de 1995 a 2003, no era procedente el análisis de fondo, en razón a que fueron derogados año por año. No así respecto del último decreto demandado, es decir, el No. 2078 de 2004, visible a folios del 175 a 186 del expediente, por cuanto estaba vigente al momento de ser presentada la demanda, por lo que se hace necesario analizar su legalidad. Explicó, que no le asiste razón a la demandante para afirmar que el Gobierno Nacional, no contó con el concepto del CONPES, para proferir los decretos acusados, pues, obraban en el expediente copia de los mismos, visibles del folio 139 a 174, con los cuales la entidad en comento, analizó la viabilidad de cambiar la moneda extranjera en que se pagaron las asignaciones a los funcionarios diplomáticos, consulares y administrativos durante la época de los decretos demandados. En consecuencia, solicitó a esta corporación, proferir sentencia inhibitoria respecto de la solicitud de nulidad de los Decretos Nos. 53 de 1996, 62 de 1997, 42 de 1998, 60 de 1999, 1848 de 2000, 2046 de 2001, 195 de 2002 y 3547 de 2003, por las razones expuestas, y negar la solicitud de nulidad del Decreto 2078 de 2004, por cuanto se expidió observando los principios y normas a que debía estar sometido, conservando así su presunción de legalidad. CONSIDERACIONES Siendo esta Corporación competente para conocer del presente asunto y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, se avocará el

compromiso de resolver la presente controversia. Previo al análisis de fondo, estima la Sala que es suficiente en el presente caso que la demanda de anulación se haya notificado únicamente al señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y al Ministerio de Relaciones Exteriores, dependencias oficiales específicamente encargadas del tema propuesto en la demanda, esto es, encargadas de establecer dentro del Gobierno Nacional las asignaciones salariales del Personal Diplomático y administrativo asignado al exterior, sin que sea trascendente que se haya omitido la notificación a la Presidencia de la República, a través de su Departamento Administrativo, pues, con fundamento en el artículo 56 de la Ley 489 de 1998 y 115 de la Constitución Política, ha de entenderse que en el punto de la controversia (expedición de los decretos demandados) existe una coordinación plena entre la Presidencia de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores, lo mismo que una relación indescindible que permite predicar la suficiencia de la defensa de los actos demandados, cumplida por el referido Ministerio en el proceso. Establecido lo anterior, la Sala concreta que el cargo fundamental planteado en la demanda consiste, según la actora, en haberse expedido cada uno de los decretos demandados, referidos a la fijación de las asignaciones básicas de los funcionarios diplomáticos y administrativos del servicio exterior, en moneda diferente al dólar, sin el concepto previo del CONPES. Como del otro lado de la controversia anulatoria, concurrieron tanto el Ministerio del ramo, como el Departamento Administrativo de la Función Pública e hicieron notar que tal aseveración de la parte actora no corresponde a la

realidad de lo sucedido, estos es, que sí se produjeron y tuvieron en cuenta seis (6) documentos CONPES, específicamente referidos a la materia de la asignación mensual de dichos servidores estatales, que obran a folios del 141 al 174 del cuaderno principal del expediente, previamente relacionados a folio 139, la Sala con claridad llega a la conclusión que el cargo central no puede prosperar y que las súplicas de anulación deberán denegarse. En dicha proyección, debe adicionarse que del texto del parágrafo del artículo 5º del la Ley 4ª de 1992, no puede entenderse, como lo hace la parte actora, que el concepto previo del Consejo Nacional de Política Económica y Social “CONPES” lo requiera el Gobierno Nacional año por año para establecer en moneda diferente al dólar americano las asignaciones mensuales básicas de los funcionarios del servicio exterior, pues, el mismo señala “cuando existan condiciones especiales”, que dependen de la evolución y afectación de la economía global, con incidencia en las diferentes monedas que juegan papel preponderante en cada uno de los continentes o en cada una de las regiones del orbe en que el Estado Colombiano tiene delegaciones diplomáticas. Teniendo la economía global una dinámica propia, resulta equivocado pretender que sus variaciones coincidan con las años fiscales del Estado Colombiano; de donde deviene que un documento CONPES, si no se dan variaciones atendibles en el cambio de las monedas de determinado sector del orbe, pueda servir de base en más de un año para señalar la asignación mensual de los funcionarios del servicio exterior. Finalmente, para responder a la propuesta del señor Agente del

Ministerio Público, que solicitó el fallo de fondo sólo respecto del Decreto 2078 de 2004, por la derogatoria de los anteriores, debe recordarse que la reiterada jurisprudencia de la Corporación establece su competencia para pronunciarse sobre normas derogadas, pues, los actos pudieron haber producido efectos durante su vigencia y continuar produciéndolos, a pesar de haber desaparecido de la vida jurídica; de manera que en el caso la decisión denegatoria de las súplicas de la demanda cobijara todos los actos demandados. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A NIÉGANSE las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en el cuerpo de esta providencia. En firme esta providencia, archívese el expediente. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

ANA MARGARITA OLAYA FORERO BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

ALBERTO ARANGO MANTILLA JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Ausente

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO JAIME MORENO GARCIA