CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2004-00232-00(5085-04)-2008

CONCERTACION DE CONDICIONES LABORALES TEMPORALES ESPECIALES DE ANTHOC - Los actos que aprobaron el convenio son de contenido particular y no podría revestir un carácter abstracto propio de los actos generales. Efectos / AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVAActuación que no procede tratándose del acto general / TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES - No puede aplicarse en cuanto predica que es posible demandar en acción de simple nulidad el acto particular / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ANTHOC - Término de caducidad / EXCEPCION DE CADUCIDAD DE LA ACCION - Procedencia por tratarse de un acto de carácter particular y no general La Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud y la Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia – ANTHOC – Seccional Bogotá, demanda la nulidad de las Resoluciones Nos 044 de 20 de enero, 0210 de 7 de marzo y 0478 de 3 de abril, todas del año 2003, actos por los cuales el Ministerio de la Protección Social autorizó la ejecución del convenio de condiciones laborales temporales especiales. Como puede observarse, los actos demandados que aprobaron el referido convenio tienen un evidente contenido particular, como quiera que deciden la situación particular y concreta de la Fundación Abood Shaio en relación con los términos del convenio suscrito con uno de sus sindicatos, cuyos efectos afectan de manera directa a la empresa y sus trabajadores. No hay duda, entonces, que la actuación cuestionada en esta litis en manera alguna podría revestir un carácter abstracto,

propio de los actos generales, sino que, por el contrario, regula una situación específica de la Fundación y sus servidores, cuya eventual nulidad habría de devenir en el restablecimiento particular de los derechos de los trabajadores, en su mayoría de contenido económico. Es precisamente en virtud del carácter particular, que la misma entidad demandante agotó la vía gubernativa, actuación que no procede tratándose del acto general. Luego, no puede ahora la parte demandante variar las reglas procedimentales y pretender purgar el paso del tiempo que otorgó la ley, escogiendo una acción diferente a la que corresponde, pues la finalidad en este caso trasciende el lindero de la legalidad objetiva y abstracta y, aun cuando en el libelo simplemente se solicita la nulidad de los actos enjuiciados, lo cierto es que la prosperidad de tal pretensión conlleva inevitablemente el amparo del derecho subjetivo de los administrados, supuestamente vulnerado por la entidad gubernamental, lo que habría de resultar indefectiblemente en el restablecimiento de las condiciones laborales existentes con anterioridad. No puede entonces aplicarse la teoría de los móviles y finalidades en cuanto predica que es posible demandar en acción de simple nulidad el acto particular, cuando no comporta el restablecimiento del derecho lesionado, pues este no es el caso; pero sí es pertinente el aparte de la misma tesis que sostiene que no es posible el contencioso objetivo, cuando la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión acusada, a menos que la acción se haya instaurado dentro del término de caducidad. El artículo 136 del

C.C.A. consagra que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses contados desde el día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. En el presente asunto la resolución 0478 de 3 de abril de 2003, por la cual quedó agotada la vía gubernativa, fue notificada al Sindicato demandante ANTHOC mediante Edicto fijado el 24 de abril de 2003. Quiere decir que el sindicato demandante tenía plazo hasta el 17 de septiembre siguiente para instaurar la acción; como lo hizo el día 26 de noviembre de 2004 para entonces la acción se hallaba caducada y, en consecuencia, procede declarar probado el fenómeno de la caducidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 11001-03-25-000-2004-00232-00(5085-04)

Actor: ASOCIACION NACIONAL SINDICAL DE TRABAJADORES Y

SERVIDORES PUBLICOS DE SALUD Y LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL Y

SERVICIOS COMPLEMENTARIOS DE COLOMBIA - ANTHOCSECCIONAL

BOGOTA

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL La Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud y la Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios

de Colombia – ANTHOC – Seccional Bogotá, a través de apoderado instaura demanda contra la Nación – Ministerio de la Protección Social, para que se declare la nulidad de las Resoluciones 044 de 20 de enero de 2003 y 210 de 7 de marzo de 2003, expedidas por el Director Territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social y la Resolución 478 de 3 de abril de 2003, expedida por la Jefe de Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control del Ministerio de la Protección Social. Afirma que en 1999 la FUNDACIÓN ABOOD SHAIO se acogió a la Ley 550 de 1999, con fundamento en la cual celebró acuerdo de reestructuración el 30 de noviembre de 2000; que presentó a consideración de sus trabajadores propuesta sobre la concertación de condiciones laborales temporales especiales, así como el acuerdo de pago de las obligaciones laborales contraídas con posterioridad a la reestructuración, como también, convenio sobre las negociaciones colectivas futuras, las cuales solo fueron acogidas por la

ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES AMIGOS DE LA FUNDACIÓN ABOOD

SHAIO, “ATAS”.

Afirma que mediante la Resolución 044 de 2003 expedida por el Director Territorial de Cundinamarca, autorizó la ejecución del mencionado convenio disponiendo que por ser el sindicato que lo suscribió quien cuenta con el mayor numero de empleados de la empresa, tiene la facultad vinculante de tomar la decisión en representación de todos los trabajadores atendiendo el principio democrático de las mayorías. Aduce que las Resoluciones 210 y 478 de 2003 que resuelven

respectivamente los recursos de reposición y apelación presentados contra la Resolución 044 de 2003, confirmándola en todas sus partes, determinaron que según lo dispuesto en la ley de reestructuración, lo que se busca es concertar entre empresarios y trabajadores condiciones laborales especiales y temporales que contribuyan a la recuperación de la empresa, en atención a las normas legales que en materia laboral señala la legislación colombiana sobre representación sindical. Sostiene que dentro del procedimiento mediante el cual se agotó la vía gubernativa de las resoluciones acusadas, no se practicaron las pruebas solicitadas, con el fin de realizar la verificación del censo sindical en las instalaciones de la empresa. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN Artículos 25, 53, 55 y 93 de la Constitución Política de Colombia. Artículos 35 y 42 de la Ley 550 de 1999. Decretos reglamentarios 1373 de 2002 y 63 de 2002. Numeral 2º artículo 3º del Convenio 87 y artículo 4º del Convenio 98, ambos de la Organización Mundial del Trabajo. Alega que el Ministerio de la Protección Social incurrió en violación directa de la ley por falta de aplicación del artículo 42 de la Ley 550 de 1999 y sus normas reglamentarias, ya que, si bien los convenios temporales pueden suscribirse entre el empresario y el sindicato, éste debe contar con la capacidad legal para representar a cuantos existan en la empresa, con el fin de hacer extensivos los derechos del convenio a quienes no lo suscribieron. Por tanto, el sindicato que suscribió el convenio no contaba con la capacidad de representación y por este motivo los efectos no podían extenderse a los

trabajadores pertenecientes a los demás sindicatos. Cita como fundamento la sentencia C-1319 de la Corte Constitucional, según la cual hacer extensivo los efectos del convenio suscrito a quienes no formaron parte del acuerdo, no solo significa recorte de la autonomía individual de los trabajadores que no han consentido en el convenio de concertación de condiciones laborales especiales, sino que, fundamentalmente tiene el alcance de impedir el ejercicio de asociación en su condición negativa. Arguye que existe violación al Convenio 87 de la OIT por parte de la resolución acusada, por cuanto se desconocen los derechos de los trabajadores sindicalizados al vincular a aquellos que no suscribieron el convenio precitado, restringiendo sus derechos de negociación. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Del Ministerio de la Protección Social El apoderado del Ministerio de la Protección Social solicita denegar las pretensiones de la demanda. Expresa que la resolución 044 de 2003 del Ministerio de la Protección Social, fue expedida con base en el artículo 42 de la Ley 50 de 1999 y 7º del Decreto 063 de 2002, que le otorgan plena facultad al Ministerio para autorizar la ejecución de los convenios de condiciones laborales especiales suscrito entre la empresa inmersa en un proceso de reestructuración, de acuerdo con la precitada ley y el sindicato que legalmente pueda representar a los trabajadores. Afirma que en el sub lite se observa que el sindicato que suscribió el convenio, FUNDACIÓN DE TRABAJADORES AMIGOS DE LA FUNDACIÓN ABOOD SHAIO, contaba con la capacidad legal de representar a todos los trabajadores de la empresa, de acuerdo con lo señalado por el numeral 2º del

artículo 357 del código Sustantivo del Trabajo. Propone como excepciones la inadecuada escogencia de la acción, caducidad e ilegitimidad de la personería por parte del demandante. Con base en lo citado precedentemente, sostiene que por haberse presentado la demanda bajo una acción que no correspondía y por haber transcurrido mas de cuatro meses entre la fecha en que adquirió firmeza la Resolución 044 de 2003, el día 16 de mayo de 2003 y la fecha en que el actor interpuso la demanda, el 26 de noviembre del año 2004, debe declararse la caducidad de la acción. De la Asociación de Trabajadores Amigos de la Fundación ABOOD SAHIO, “ATAS” Mediante apoderado, la Asociación de Trabajadores Amigos de la Fundación ABOOD SHAIO, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma. Propone como excepciones la inadecuada acción para incoar las pretensiones del libelo y la “ilegitimidad de la personería en la causa”. Señala que la acción de simple nulidad tiene como finalidad la declaratoria de ilegalidad de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas generales, impersonales o abstractas; que en el presente caso la resolución acusada crea situaciones jurídicas de carácter particular y personal, por cuanto sus efectos cobijan exclusivamente a trabajadores de una empresa; que, por tanto, la acción adecuada es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la pública de nulidad, como erradamente afirma el demandante. Expresa que de acuerdo con el numeral 5º del artículo 373 del Código Sustantivo del Trabajo, le corresponde a los Sindicatos la representación

de los trabajadores afiliados en conflictos económicos o de intereses, mas no en conflictos jurídicos o de derecho. De la Fundación ABOOD SHAIO Propone como excepción de fondo la caducidad de la acción, por cuanto la resolución demandada autorizó la ejecución del convenio de condiciones laborales temporales especiales, suscrito entre la empresa FUNDACIÓN ABOOD SHAIO y el sindicato ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES AMIGOS DE LA FUNDACIÓN ABOOD SHAIO, y resulta claro que se trata de una demanda contra un acto de carácter particular y concreto. Argumenta que el acto administrativo que autoriza la ejecución del convenio de condiciones laborales temporales especiales, es de aquellos que surten efectos en determinado grupo de personas y no puede ser ventilado ante la jurisdicción a través de la acción de simple nulidad. Solicita se declare probada la excepción de caducidad de la acción, ya que con la expedición y notificación del acto administrativo 0478 de 3 de abril de 2003 quedó agotada la vía gubernativa y, por tanto, la demanda fue presentada por fuera del término legal de caducidad. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN De -ANTHOC– Seccional Bogotá Alega que el Ministerio de la Protección Social no estaba autorizado para darle validez al Acuerdo de Condiciones Laborales y, al hacerlo, desconoció el artículo 42 de la ley 550 de 1999, que establece la obligación que tiene el sindicato que legalmente pueda representar a los trabajadores, para suscribir el convenio. Aduce que la Asociación de Trabajadores Amigos de la Fundación ABOOD SHAIO “ATAS”, no podía legalmente suscribir el acuerdo de condiciones

laborales a nombre de otras organizaciones sindicales y los trabajadores sindicalizados, así como tampoco el Ministerio de la Protección Social podía aplicar analógicamente el artículo 357 del Código sustantivo del trabajo, por cuanto tal reglamentación desconoce el principio del in dubio pro operario en concordancia con el artículo 53 de la Carta Política. Del Ministerio Público El Agente del Ministerio Público argumenta que de acuerdo con la teoría de los fines y motivos es posible en el presente caso incoar la acción de nulidad simple contra los actos particulares que se impugnan; que así mismo, el Sindicato demandante tiene capacidad para representar jurídicamente a sus afiliados. En cuanto al fondo del asunto, estima que el convenio de condiciones laborales temporales debió ser suscrito por representantes de los tres sindicatos que existen en la Fundación Abood Shaio. CONSIDERACIONES La Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud y la Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia – ANTHOC – Seccional Bogotá, demanda la nulidad de las Resoluciones Nos 044 de 20 de enero, 0210 de 7 de marzo y 0478 de 3 de abril, todas del año 2003, actos por los cuales el Ministerio de la Protección Social autorizó la ejecución del convenio de condiciones laborales temporales especiales. En primer lugar, la Sala habrá de pronunciarse sobre las excepciones de inadecuada escogencia de la acción, caducidad e “ilegitimidad de la personería del demandante”. La Resolución 044 de 20 de enero de 2003 consigna que la

Fundación Abood Shaio presentó a consideración de los trabajadores y de las organizaciones sindicales que existen en dicha fundación, la propuesta de modificación del Acuerdo de Reestructuración durante la vigencia del mismo, en relación con las condiciones laborales especiales (fls. 4 ss. cd. ppal.) El documento a que se refiere el citado acto es el de concertación de condiciones laborales temporales especiales, que se lee a folios 1 y siguientes del cuaderno No. 2 y compromete los siguientes aspectos: 1) Acuerdo de pago de obligaciones laborales posteriores a la iniciación del Acuerdo de Reestructuración Económica de la Fundación Abood Shaio y condonación de deudas por beneficios extralegales; 2) Concertación de condiciones laborales temporales especiales y 3) Convenio sobre negociación de convenciones colectivas futuras. Como puede observarse, los actos demandados que aprobaron el referido convenio tienen un evidente contenido particular, como quiera que deciden la situación particular y concreta de la Fundación Abood Shaio en relación con los términos del convenio suscrito con uno de sus sindicatos, cuyos efectos afectan de manera directa a la empresa y sus trabajadores. No hay duda, entonces, que la actuación cuestionada en esta litis en manera alguna podría revestir un carácter abstracto, propio de los actos generales, sino que, por el contrario, regula una situación específica de la Fundación y sus servidores, cuya eventual nulidad habría de devenir en el restablecimiento particular de los derechos de los trabajadores, en su mayoría de contenido económico. Es precisamente en virtud del carácter particular, que la misma

entidad demandante agotó la vía gubernativa, actuación que no procede tratándose del acto general. Luego, no puede ahora la parte demandante variar las reglas procedimentales y pretender purgar el paso del tiempo que otorgó la ley, escogiendo una acción diferente a la que corresponde, pues la finalidad en este caso trasciende el lindero de la legalidad objetiva y abstracta y, aun cuando en el libelo simplemente se solicita la nulidad de los actos enjuiciados, lo cierto es que la prosperidad de tal pretensión conlleva inevitablemente el amparo del derecho subjetivo de los administrados, supuestamente vulnerado por la entidad gubernamental, lo que habría de resultar indefectiblemente en el restablecimiento de las condiciones laborales existentes con anterioridad. No puede entonces aplicarse la teoría de los móviles y finalidades en cuanto predica que es posible demandar en acción de simple nulidad el acto particular, cuando no comporta el restablecimiento del derecho lesionado, pues este no es el caso; pero sí es pertinente el aparte de la misma tesis que sostiene que no es posible el contencioso objetivo, cuando la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión acusada, a menos que la acción se haya instaurado dentro del término de caducidad. El anterior planteamiento reviste toda lógica y sensatez, pues con ello se evita que se desnaturalicen una y otra acción, con el fin de precaver el término de caducidad señalado en la ley. El artículo 136 del C.C.A. consagra que la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses contados desde el día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. En el presente asunto la resolución 0478 de 3 de abril de 2003, por la cual quedó agotada la vía gubernativa, fue notificada al Sindicato demandante ANTHOC mediante Edicto fijado el 24 de abril de 2003 (f. 496 cd. No. 3) y aparece a folio 497 constancia de que la ejecutoria tuvo lugar el día 16 de mayo de 2003. Quiere decir que el sindicato demandante tenía plazo hasta el 17 de septiembre siguiente para instaurar la acción; como lo hizo el día 26 de noviembre de 2004 (fl. 36 vto. cd. ppal.) para entonces la acción se hallaba caducada y, en consecuencia, procede declarar probado el fenómeno de la caducidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A :

DECLÁRANSE PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE

LA ACCIÓN.

Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN JAIME MORENO GARCÍA

ALFONSO VARGAS RINCÓN