CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2005-00105-00(4283-05)-2008

COSA JUZGADA - Equivalencia del objeto y la causa petendi / SENTENCIAEjecutoriedad / SENTENCIA INHIBITORIA - Cosa juzgada La Sala que observa que el actor demanda la nulidad del “Parágrafo Único del artículo 3° (sic) del Decreto No. 994 de 2003, “Por el cual se modifica el Decreto 1073 de 2002”, pero debe entenderse que demanda la nulidad del artículo 1° del Decreto 994 de 2003, en cuanto modificó el Parágrafo Único del artículo 3° del Decreto No. 1073 de 2002. Ha de considerar la Sala en primer lugar, si en este asunto tiene ocurrencia el fenómeno de la cosa juzgada. La doctrina ha sido unánime en señalar que el efecto primordial de la sentencia es la cosa juzgada, entendida dicha figura como la situación de estabilidad que engendra el pronunciamiento, que no solo permite actuar en consonancia con lo decidido y ejecutarlo, sino que impide su ulterior discusión en sede judicial, que es lo que se denomina la “excepción de cosa juzgada”. Dos son las identidades procesales que en conjunto demarcan los límites de la cosa juzgada: una, el mismo objeto, es decir, la misma relación jurídica sobre la cual versa el derecho pretendido y otra, la misma causa petendi, vale decir, la misma razón de hecho que se enuncia en la demanda como fundamento de la pretensión. No existe duda entonces, que la censura planteada en esta oportunidad se halla plenamente resuelta por la sentencia de 22 de septiembre de 2005, por lo que la Sala encuentra vedado

pronunciamiento alguno sobre la misma, pues ello significaría, en este caso, el desconocimiento del principio de inmutabilidad de las sentencias, que persigue mantener vigentes los principios de certeza y seguridad jurídica, todo lo cual converge en el fenómeno de la cosa juzgada, que la Sala encuentra probado y así lo declarará.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta

Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00105-00(4283-05)

Actor: LUIS ALFONSO LEAL NUÑEZ Demandado: GOBIERNO NACIONAL Conoce la Sala en única instancia del proceso de nulidad instaurado por el ciudadano LUIS ALFONSO LEAL NUÑEZ contra el GOBIERNO NACIONAL.

ANTECEDENTES En nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano LUIS ALFONSO LEAL NUÑEZ, solicitó, con petición de suspensión provisional, la declaratoria de nulidad del “Parágrafo Único del artículo 3° (sic) del Decreto No. 994 de 2003, “Por el cual se modifica el Decreto 1073 de 2002”, expedido por el Gobierno Nacional.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN Citó como normas violadas los artículos 48, 83 y 150 de la Carta Política; 5° de la Ley 71 de 1988; 142, 143 y 144 de la Ley 79 de 1988; 344 del Código Sustantivo de Trabajo; 134-5 de la Ley 100 de 1993; 681 numeral 10 del Código de Procedimiento Civil y 136-2 del Código Contencioso Administrativo. Inicialmente precisó que por medio del Decreto No. 1073 de 2002, fueron reglamentadas las Leyes 71 y 79 de 1988; Decreto que fue modificado parcialmente por el Decreto No. 994 de 2003. Tal reglamentación se encuentra plenamente justificada en la medida en que se busca proteger el bienestar social y económico del pensionado y de su núcleo familiar; es decir, que cuando los Decretos en mención, consagran el límite para realizar los descuentos a la pensión de jubilación, no buscan cosa diferente que proteger el mínimo vital. Señaló, que las Leyes en mención, al igual que las normas laborales de seguridad social y el ordenamiento procesal civil, permiten que la pensión de jubilación sea embargada hasta en un 50% de su valor total, con el fin de satisfacer las obligaciones alimentarias y de cooperativas. Los descuentos por cuotas asociativas, créditos o libranzas, son permitidos siempre que no superen dicho 50%. El 50% restante es inembargable. Sostuvo que el Parágrafo demandado vulnera las Leyes 71 y 79 de 1988, porque le confiere a las entidades que reconocen y pagan pensiones, la facultad de

descontar los dineros percibidos demás por el beneficiario, potestad que no es otorgada por dichas Leyes. Afirmó que la norma acusada viola el numeral 2° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, porque al colocar en manos del ente que paga la pensión de jubilación, la atribución de descontar los dineros que fueron entregados como consecuencia de dicho reconocimiento, se está pretermitiendo la instancia judicial pertinente. Argumentó que el Parágrafo demandado viola los artículos 48 y 150 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que el Ejecutivo no puede crear una nueva modalidad de descuento, y desconoce el principio de la buena fe, pues, no le brinda al particular que recibió dineros, la posibilidad de ejercer el derecho de contradicción. CONTESTACION DE LA DEMANDA Tanto el Ministerio de Protección Social como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de sus apoderados, manifestaron que en el presente asunto, opera el fenómeno de la cosa juzgada, si se tiene en cuenta que la Sala emitió pronunciamiento en anterior oportunidad sobre la norma ahora acusada, declarando su nulidad; por lo que debe estarse a lo resuelto en dicha ocasión. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ni la parte demandante ni la parte demandada presentaron alegatos de conclusión. El Ministerio Público. El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación solicita, que por seguridad jurídica, se decrete la cosa juzgada material y se ordene estarse a la decisión adoptada por la Sección, el 22 de septiembre de

2005, que puso fin al debate. CONSIDERACIONES La Sala que observa que el actor demanda la nulidad del “Parágrafo Único del artículo 3° (sic) del Decreto No. 994 de 2003, “Por el cual se modifica el Decreto 1073 de 2002”, pero debe entenderse que demanda la nulidad del artículo 1° del Decreto 994 de 2003, en cuanto modificó el Parágrafo Único del artículo 3° del Decreto No. 1073 de 2002. Luego de dicha aclaración, ha de considerar la Sala en primer lugar, si en este asunto tiene ocurrencia el fenómeno de la cosa juzgada. La doctrina ha sido unánime en señalar que el efecto primordial de la sentencia es la cosa juzgada, entendida dicha figura como la situación de estabilidad que engendra el pronunciamiento, que no solo permite actuar en consonancia con lo decidido y ejecutarlo, sino que impide su ulterior discusión en sede judicial, que es lo que se denomina la “excepción de cosa juzgada”. La cosa juzgada tiene efectos positivos, en cuanto atribuye un derecho e imposibilita que sobre el punto que se ha fallado se profiera nueva decisión y tiene efectos negativos, porque excluye que el mismo derecho pueda ser negado posteriormente. Ahora bien, tratándose del contencioso objetivo de nulidad, el asunto se sitúa entre los extremos del mantenimiento del acto impugnado o su anulación; es decir, el juzgador se encuentra entre la alternativa, de rechazar las peticiones de la demanda por no hallar fundados los motivos invocados al impetrar la nulidad, con

lo que se confirma la validez del acto acusado o de anular total o parcialmente el acto. En este orden, en el contencioso de nulidad, dos son las identidades procesales que en conjunto demarcan los límites de la cosa juzgada: una, el mismo objeto, es decir, la misma relación jurídica sobre la cual versa el derecho pretendido y otra, la misma causa petendi, vale decir, la misma razón de hecho que se enuncia en la demanda como fundamento de la pretensión. Pues bien, en el proceso con radicado 3031-2003, la Sección Segunda de la Corporación, con ponencia de la Dra. Ana Margarita Olaya Forero, profirió sentencia con fecha 22 de septiembre de 2005, en la que accedió a las pretensiones de nulidad impetradas por el señor Carlos Arturo Castañeda Castañeda contra el Parágrafo Único del artículo 1° del Decreto No. 994 de 21 de abril de 2003. El proveído sintetizó las razones esgrimidas contra la juridicidad del acto cuestionado de la siguiente manera: “El debate se orienta a decidir la legalidad del parágrafo del artículo 1º del Decreto 994 de 2003, mediante el cual se modificó el parágrafo del artículo 3º del decreto 1073 de 2002 que reguló aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales en el régimen de prima media con prestación definida.

1. Antes de abordar el asunto la Sala recuerda que sobre el decreto 1073 de 2002 -que resultó modificado por la norma demandada-, esta Corporación ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad

definiendo su legalidad frente a los cargos que en su momento fueron impetrados1. En tal ocasión se encontró acertada la aplicación analógica de las normas que restringen los descuentos a Salarios, a los descuentos y embargos sobre las mesadas pensionales.

Al respecto se dijo: “La Sala observa del tenor literal de las normas invocadas por el Gobierno como referente para señalar los límites a descuentos pensionales (artículos 149 a 156 del C.S.T.; y los artículos 55 y 56 del decreto ley 1481 de 1989), que todas ellas refieren al “Salario” como el objeto de tales restricciones. 1 Sentencia de fecha 9 de septiembre de 2004. Sección Segunda, Ponente Dra ANA MARGARITA OLAYA

FORERO.

Ello en principio haría inaplicables las consecuencias normativas de restricción a los descuentos sobre las mesadas pensionales en observancia del criterio gramatical de interpretación judicial. No obstante, dicho criterio resulta insuficiente y aún contradictorio con el verdadero sentido de las normas dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Por ello se requiere acudir en complemento, al criterio lógico sistemático de interpretación judicial, descomponiendo el pensamiento que contienen las normas sobre descuentos salariales para encontrar las relaciones lógicas que las unen con el régimen pensional. En este orden de ideas, es evidente que la razón que justifica la restricción a los descuentos sobre salarios, (subsistencia del trabajador y su familia) se impone con igual o mayor contundencia frente a la restricción de los descuentos sobre las mesadas pensionales (subsistencia del pensionado y de su familia).

Por ello, a fortiori, se debe aceptar que cuando el legislador reguló los límites a descuentos y embargos de mesadas salariales, quería comprender en dicha regulación a las mesadas pensionales, ya que en esta última situación concurren razones incluso más claras e imperiosas que justifican igual tratamiento: que el pensionado tiene reducida su capacidad de trabajo.”

2. Respecto al asunto sometido ahora al juicio de esta Corporación, la Sala observa que la norma demandada fue expedida en ejercicio de las funciones que al Gobierno Nacional le asigna el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, para ejercer la potestad reglamentaria con la finalidad de obtener la cumplida ejecución de las leyes.

Dicha facultad se ejerció en relación con la ley 71 de 1988 por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones, y con la ley 79 de 1988 por la cual se actualiza la legislación cooperativa. Tales leyes regulan los descuentos que pueda efectuar la entidad pagadora de pensiones, cuando se trata de créditos adquiridos de forma voluntaria por el pensionado con su organización gremial, con cooperativas o con Cajas de Compensación Familiar. El texto de los artículos relacionados es el siguiente: LEY 71 DE 1988. ARTICULO 5o. Las empresas, entidades o patronos que satisfacen pensiones, a solicitud escrita de la respectiva Asociación de Pensionados, deberán hacer los descuentos de las cuotas o totalidad de los créditos o deudas que contraen los pensionados organizados gremialmente en favor de su organización gremial. Igual prerrogativa tienen las Cajas de Compensación Familiar para hacer los descuentos

establecidos en el artículo 6o. de esta Ley. LEY 79 DE 1988. ARTICULO 142. Toda persona, empresa o entidad pública o privada estará obligada a deducir y retener de cualquier entidad que haya de pagar a sus trabajadores y pensionados, las sumas que estos adeuden a la cooperativa, y que la obligación conste en libranza, títulos valores, o cualquier otro documento suscrito por el deudor, quien para el efecto deberá dar su consentimiento previo. Por su parte el parágrafo del decreto 994 de abril 21 de 2003, demandado, pretende regular descuentos sobre mesadas pensionales para el reintegro de los mayores valores que haya recibido el pensionado, conceptos que son sustancialmente distintos a los créditos aceptados voluntariamente por el pensionado, que regulan las leyes 71 y 79 de 1988. Es sabido que la potestad reglamentaria es instrumental y por ello limitada. Su ejercicio tiene como finalidad agregar los procedimientos, ordenes o circunstancias que permiten la cumplida ejecución de las leyes, pero no puede quien la ejerza, so pretexto de tal finalidad, introducir modificaciones a leyes preexistentes o adicionar las leyes sustantivas con situaciones no previstas por el legislador. En este sentido se observa que el parágrafo demandado como aparece redactado, permitiría descuentos en exceso de los topes que contempla la ley y sin el consentimiento del pensionado. Tales situaciones no fueron contempladas en las leyes 71 y 79 de 1988 reglamentadas, y resultan además, contrarias a las normas legales que por aplicación analógica señalan límites al descuento de salarios. Al respecto la Sala considera pertinente señalar que aún cuando el

pensionando haya autorizado descuentos en su mesada pensional, ellos están sujetos no solo a los procedimientos o autorizaciones requeridos por las normas, sino también a los topes que pretenden preservar su mínimo vital. Por ser pertinente se transcriben apartes de la sentencia dictada sobre la legalidad del Decreto 1073 de 2002, en relación con los topes de descuento sobre mesadas pensionales, por cualquier causa: “…SOBRE EL MONTO DEL DESCUENTO: El numeral 2º del artículo 149 prohibe todo descuento del salario, cuando: a) El monto del descuento afecte el salario mínimo legal o convencional; b) El monto del descuento afecte la parte declarada inembargable por la ley; o c) El total de la deuda supere el monto del salario del trabajador en 3 meses. La claridad del texto legal no deja dudas y de ella se concluye que a contrario sensu, todo descuento que se encuentre dentro de los límites señalados por la norma, opera por decisión voluntaria del trabajador y sin necesidad de procedimientos adicionales. No obstante, la restricción para los descuentos que excedan el límite legal no es absoluta. La excepción se halla regulada en el artículo 151 del C.S.T. que permite descuentos por encima de los topes señalados siempre y cuando se haya obtenido una autorización del inspector del trabajo y previa solicitud conjunta del trabajador y el empleador. …… En resumen de lo expuesto tenemos lo siguiente: a) Las normas legales que restringen la libre disposición del salario de los trabajadores frente a descuentos o retenciones, aplican válidamente para los pensionados frente a su mesada pensional. b) Tratándose de créditos cooperativos y

pensiones alimenticias, el límite legal para disponer voluntariamente sobre descuentos salariales es del 50% de todo salario (mínimo o superior a éste)…” Las razones expuestas son suficientes para acceder a las súplicas de la demanda impetrada, declarando la nulidad del parágrafo único del Decreto 944 de abril 21 de 2003” Como bien puede inferirse, se halla claramente determinada la equivalencia del objeto y de la causa petendi que sirvió en el caso sub judice como marco fundante de la pretensión, porque la demanda tiene como eje central de sus argumentos la violación de las Leyes 71 y 79 de 1988, como consecuencia de haber permitido, el Parágrafo del artículo 3° del Decreto 994 de 2003, los descuentos en exceso de los topes que contempla la ley y sin el consentimiento del pensionado. No existe duda entonces, que la censura planteada en esta oportunidad se halla plenamente resuelta por la sentencia de 22 de septiembre de 2005, por lo que la Sala encuentra vedado pronunciamiento alguno sobre la misma, pues ello significaría, en este caso, el desconocimiento del principio de inmutabilidad de las sentencias, que persigue mantener vigentes los principios de certeza y seguridad jurídica, todo lo cual converge en el fenómeno de la cosa juzgada, que la Sala encuentra probado y así lo declarará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. DECLÁRASE PROBADO el fenómeno de la Cosa Juzgada.

2. INHÍBASE para conocer de fondo.

En firme esta providencia, archívese el expediente. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Discutida y aprobada en sesión de la fecha. BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PÁEZ Presidente de la Sección

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE JAIME MORENO GARCÍA

ALFONSO VARGAS RINCÓN GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN