CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2006-00015-00(0206-06)-2009

SUPRESION DE ENTIDAD –Aplicación de Reten social. Derecho a pensión / RETEN SOCIAL – Garantía a favor del empleado / INDEMNIZACION POR SUPRESION DE CARGO – Requisitos para que proceda La medida de protección establecida en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 obedece a máximas constitucionales, entre ellas la protección a la seguridad social. Contrario a lo afirmado por la interesada, el hecho de que una persona que se encuentra muy cerca a obtener su reconocimiento pensional no pueda ser despedida como consecuencia de un proceso de supresión de cargos, se constituye en una garantía del ejercicio de sus propios derechos. No es cierto, tal como lo afirma la actora, que dicha medida de protección sea contraria a los artículos 122 y 125 de la Constitución Política y, por dicha razón, deba ser inaplicada, pues el proceso de supresión de una entidad no lleva implícito una inmediata supresión de toda la planta de personal. Ahora bien, tampoco es cierto que con la aplicación de la medida de protección especial contenida en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 se le haya vulnerado su derecho adquirido a optar entre una indemnización o la reincorporación a un cargo equivalente, en los términos del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, pues: La opción de elegir entre una reincorporación y una indemnización no es consecuencia inmediata de ostentar derechos de carrera sino de la supresión de un cargo de carrera ejercido por un funcionario en carrera.

FUENTE FORMAL: LEY 790 DE 2002 – ARTICULO 12 / DECRETO 1992 DE 2003 – ARTICULO 15 / LEY 443 DE 1998 – ARTICULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00015-00(0206-06)

Actor: MARIA BERTILDA VARGAS CEIJA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIAINCORA AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala las súplicas de la demanda propuestas por María Bertilda Vargas Ceija contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, en liquidación.

LA DEMANDA MARÍA BERTILDA VARGAS CEIJA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., en única instancia, solicitó al Consejo de Estado, Sección Segunda, declarar la nulidad del siguiente acto: - Oficio No. 2005-2-08570.1 de 11 de octubre de 2005, proferido por la Oficina de Talento Humano del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, en liquidación, por el cual se le negó la supresión del cargo de Secretario Ejecutivo, Código 5040, Grado 23, del cual era titular. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: - Incluir su cargo en el programa de supresión que adelanta la Entidad, dentro del plazo concedido para el efecto y en los términos establecidos en

los artículos 15 y 17, Capítulo III, del Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003. - Dar cumplimiento a la sentencia atendiendo lo dispuesto en el artículo 176 del C.C.A. Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, Establecimiento Público del Orden Nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se creó mediante la Ley 135 de 1961 y se reformó a través de la Ley 160 de 1994. Mediante Decreto No. 1292 de 21 de mayo de 2003, expedido por el Gobierno Nacional, se ordenó su supresión y liquidación. Por Decreto 1300 de 21 de mayo de 2003, expedido por el Gobierno Nacional, se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, y se determinó su estructura. Al momento de ordenarse la supresión del INCORA ocupaba el cargo de Secretario Ejecutivo, Código 5040, Grado 23; asignado a la Regional Casanare con sede en la ciudad de Yopal; y, estaba inscrita en carrera administrativa. A través del Decreto 2100 de 28 de julio de 2003, el Gobierno Nacional ordenó la supresión de unos cargos de planta del INCORA, en liquidación, entre los cuales se incluyeron 25 cargos de Director Regional, Código 2035, Grado 25, con lo cual se suprimieron 25 dependencias del INCORA, entre ellas la de la Regional Casanare. La supresión de los cargos que estaban asignados al INCORA - Regional Casanare se comunicó a los interesados el 30 de julio de 2003. A pesar de que fueron suprimidos de la Planta Global de la entidad accionada 19

cargos de Secretario Ejecutivo, Código 5040, Grado 23, el suyo no fue incluido dentro de dicho programa. Por lo anterior, en ejercicio del derecho de petición, le solicitó al Gerente del Instituto accionado incluirla dentro del programa de supresión de cargos, de conformidad con lo establecido en la Ley 443 de 1998, artículo 39; Decreto 1572 de 1998, artículo 135 modificado por el Decreto 2504 de 1998, artículo 6; y hacerlo en los términos legales con el objeto de garantizar la efectividad de los derechos que ostenta como empleada inscrita en carrera administrativa. Mediante el Oficio No. 2005-2-08570.1 de 11 de octubre de 2005 la Oficina de Talento Humano del INCORA, en liquidación, atendió negativamente su solicitud. LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN De la Constitución Política, los artículos 4, 13, 58, 122 y 125. De la Ley 153 de 1887, los artículos 10 y 12. La Ley 27 de 1992. De la Ley 443 de 1998, el artículo 39. Del Decreto 1572 de 1998, los artículos 135, modificado por el artículo 6º del Decreto 2504 de 1998, y 137. Decreto 1292 de 2003, Capítulo III, artículos 15 y 17. La entidad accionada, con la expedición del acto acusado:

1. Incurrió en infracción directa de normas constitucionales y legales al aplicar el artículo 12 de la Ley 790 de 2002.

Sustentó el cargo en los siguientes argumentos: - La entidad vulneró el artículo 122 de la C.P., en cuanto le aplicó la protección temporal establecida en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 y, con ello, le dio la posibilidad de continuar en el servicio a pesar de que el INCORA fue suprimido, y, específicamente, la Regional en la que desempeñaba su cargo. - Quebrantó los derechos adquiridos bajo el amparo de las Leyes 27 de 1992 y 443 de 1998, al haber aplicado retroactivamente la Ley 790 de 2002 con el único objeto de no permitirle ejercer las prerrogativas que le otorgaban estar inscrita en carrera administrativa “(...) ejercer la opción de pedir INCORPORACIÓN a empleos equivalentes, dentro del término legal, o de recibir INDEMNIZACIÓN en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional, conforme a los Arts. 13, 58 y 125 de la Constitución Nacional y a la Ley 443/98 Art. 39.”. Los empleados de carrera titulares de los 19 cargos de Secretario Ejecutivo, Código 5040, Grado 23 de la Planta Global del INCORA que fueron suprimidos por el artículo 1º del Decreto 2100 de 2003, si pudieron ejercer la opción de ser reincorporados o indemnizados. Finalizó: “La conducta asumida por el Gerente de INCORA en Liquidación, ante la evidencia de que mi poderdante es empleado de CARRERA, comporta una INFRACCIÓN DIRECTA de la Constitución y de la Ley: Artículos 13 y 125 C. Política. Ley 443/98 Artículo 39 y D. 1572/98 Art.

135 Modificado D.2504/98 Art. 6º. Decreto 1292/2003 Artículo 17.”. - Omitió darle prevalencia a la Constitución Política de 1991, artículo 4 ibídem, pues en lugar de inaplicar la protección temporal establecida en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 permitió que subsistieran cargos sin funciones específicas qué desempeñar. Agregó: “Sobre el aspecto relativo a supresión de entidades o dependencias y supresión de cargos, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de septiembre 21/2000, Expediente 5654. C.P.: Dr. MANUEL S. URUETA AYOLA, expresó que no es posible separar los aspectos de supresión de entidades o dependencias del de supresión de los cargos (...).”. Por lo anterior, al ser evidente que de la aplicación de la medida establecida en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 se deriva una infracción directa a normas constitucionales y legales, se impone su inaplicación.

2. Incurrió en falsa motivación al haber aplicado el artículo 12 de la Ley 790 de 2002.

Fundamentó el cargo en el siguiente argumento: Su situación no encuadra en los supuestos de hecho del artículo 12 de la Ley 790 de 2002, en razón a que acreditó 20 años de servicios el 17 de mayo de 1996; es decir, cumplió el requisito de tiempo exigido para adquirir el derecho a la pensión de jubilación con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 790 de 2002.

LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Dentro del término de traslado la parte accionada, luego de hacer un recuento normativo de la naturaleza jurídica que ostentaba el INCORA y de las facultades constitucionales y legales otorgadas al Ejecutivo Nacional para la supresión de entidades, solicitó denegar las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones (fls. 31 a 37): Si bien el Liquidador es quien elabora y presenta el programa de supresión de cargos ante la Junta liquidadora, y ésta última lo aprueba, la supresión de cargos, como tal, es competencia del Presidente de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política concordante con el artículo 54, Literal m) de la Ley 489 de 1998. Así entonces, la señora María Bertilda Vargas Ceija al fijar como pretensión de la presente demanda la inclusión de su cargo en el programa de supresión pasó por alto que: “(...)para la procedencia de la opción se requiere disponer la supresión previa del empleo, lo cual, de acuerdo con lo expresado es ajeno a las competencias del Gerente Liquidador y de la Junta Directiva, pues está atribuido al Presidente de la República mediante la expedición de un decreto en su carácter de Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, que deberá ser suscrito y comunicado por el Ministro del ramo, en el evento el de Agricultura y Desarrollo Rural.”. Ahora bien, el acto que dispone la supresión de una entidad no implica la supresión inmediata de todos los cargos, sólo con la finalización del proceso

liquidatorio se origina la ruptura de todas las vinculaciones con la entidad suprimida. Finalmente, en el presente asunto no es viable inaplicar las normas por ilegalidad o inconstitucionalidad, como lo solicita la parte actora, pues no se expuso si el cargo que ostentaba se requería o no durante el proceso liquidatorio “situación que implica una confrontación de la realidad fáctica con la jurídica, que no se propone, y si las funciones concernientes se adecuan a esas necesidades, (...)”. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Corrido el traslado establecido en el artículo 210 del C.C.A., las partes demandante (fls. 61 a 64) y demandada (fls. 65 a 70) reiteraron lo manifestado en el escrito de demanda y contestación a la misma, respectivamente. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Intervino la Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado para solicitar que se negaran las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones (fls. 72 a 80): De conformidad con lo establecido en los artículos 15 del Decreto 1292 de 2003, 8 del Decreto Ley 254 de 2000 y concordantes, la supresión de entidades no implica una supresión súbita y total de su planta de personal. En dicho proceso se requiere que subsistan los empleos necesarios para finiquitar aquellos asuntos de los cuales se deba ocupar la entidad antes de que definitivamente se extinga.

Puntualizó: “Según lo anterior, el proceso de liquidación de una empresa no es inmediato, sino que se requiere que se adelante un programa de supresión de cargos en el cual se debe determinar qué personal

queda para acompañar el trámite de liquidación. Es decir, que para realizar la liquidación de la empresa se necesita de cierto personal que adelante las actividades propias para su completa y adecuada realización.” Ahora bien, analizada la situación fáctica de la accionante se observa que efectivamente se encuentra dentro de los supuestos establecidos en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, razón por la cual, si su deseo era retirarse del servicio debió haber presentado su renuncia o iniciar el trámite de reconocimiento pensional o haber ejercido otros mecanismos, pero no pretender la supresión de su cargo puesto que ésta es una potestad del Presidente de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 189, numeral 144 de la C.P. Finalizó: “La terminación del vínculo legal y reglamentario opera por causa legal y el cargo de la actora no fue incluido en el programa de supresión de cargos adelantado por la entidad. El INCORA no estaba compelido legalmente a suprimir su cargo; contrario a lo sostenido por su apoderado, con la decisión de la entidad demandada, se buscaba preservar sus derechos y garantías laborales, por ende, en criterio de esta delegada, el acto acusado debe permanecer incólume.”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión Previa Previamente a definir el problema jurídico por resolver, se efectúan las siguientes precisiones frente a la competencia para definir, en única instancia, el presente proceso. Inicialmente a los litigios con contornos fácticos y jurídicos similares al que ahora ocupa la atención de la Sala, se los consideró como procesos sin cuantía, en

donde se ventilaba la legalidad de actos administrativos del orden nacional. Por dicha razón, con anterioridad a la entrada en vigencia de los Juzgados Administrativos, el 1 de agosto de 2006, la competencia para conocer de las mencionadas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho era, en única instancia, del Consejo de Estado. Sin embargo, con la entrada en vigencia de los Juzgados Administrativos dicha competencia se modificó, y se radicó en cabeza de los mismos Juzgados, así:

“TÍTULO XIV

DETERMINACIÓN DE COMPETENCIAS

CAPÍTULO I COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO En única instancia Art. 128.- Modificado. Decr. 597 de 1988, art. 2º. Modificado. Ley 446 de 1998, art. 36. El Consejo de Estado, en Sala de los Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (...)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral. No onstante, las controversias sobre los actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de competencia del Consejod e Estado en única instancia.

(...) CAPÍTULO III COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS Competencia de los jueces administrativos en primera instancia Art. 134B. Adicionado. Ley 446 de 1998, art. 42. Los Jueces Administrativos conocerían en primera instancia de los siguientes asuntos: (...)

2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que

carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan Actos Administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la declaratoria de unidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia. (...).”. A pesar de lo anterior, de una correcta interpretación de los artículos 266 del C.C.A. y 164 de la Ley 446 de 1998, así como de la aplicación del principio de la perpetuatio jurisdictionis, esta Corporación concluyó que en los eventos en que el proceso hubiera sido válidamente iniciado en única instancia ante el Consejo de Estado, debía continuar su trámite hasta que se profiriera fallo. Al respecto, en sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, de 19 de julio de 2007, C. P. doctor Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno No. 0244-04, actor: Lina Rosa Rodríguez de Chacón, se sostuvo: “Conforme a lo expuesto, para la Sala, en aplicación del artículo 266 del C.C.A., en concordancia con el inciso primero del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, los procesos de única instancia que actualmente vienen siendo conocidos por esta Corporación deben continuar su trámite hasta que se profiera el fallo. Ello es así en aplicación de la transición procesal que rige en materia procesal administrativa, contenida en las normas indicadas, pues no resultaría razonable que un proceso iniciado ante esta jurisdicción y cuya norma general prevé que continúe hasta el fallo, deba ser

sometido nuevamente a otro trámite diferente al que la ley preexistente le había fijado, además de que el principio y garantía de la perpetuatio jurisdictionis establece sólo de manera excepcional la posibilidad de variar el juez en cuyo conocimiento está el asunto. Esta posición se torna aún más válida en el presente caso, que se remitiría a jueces individuales y de inferior jerarquía, porque comporta una mejor garantía para el administrado que el asunto sea definido por esta Corporación, que desempeña las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (artículo 237 de la Carta Política).”. Ahora bien, la Sección Segunda de esta Corporación, Subsección A, mediante autos de 27 de noviembre1 y 4 de diciembre de 20082, entre otros, ha sostenido que de las pretensiones de la demanda se evidencia que lo pretendido en procesos similares a este es obtener la indemnización por supresión de cargo y que, por tal motivo, el asunto tiene cuantía. Al respecto, se sostuvo en el segundo de las providencias mencionadas: “Del análisis de las pretensiones expuestas por la actora en el libelo de la demanda, se infiere claramente que lo que persigue con la nulidad del oficio No. 2004-2-04871.1 de 12 de julio de 2004, es lograr los efectos del artículo 17 del decreto 1292 de 2003 (fl. 8), es decir, tener la opción de acceder a la indemnización de que trata la ley 443 de 1998 y sus Decretos Reglamentarios 1572 de 1998 y 1173 de 1999; en consecuencia, resulta evidente que se trata de un negocio

con cuantía. Respecto de este punto, es importante resaltar que la Sala variará la posición en el sentido de darle cuantía a este tipo de negocios, conforme a lo expuesto, sin variar la relación respecto del competente.”. A pesar de lo anterior, en atención al estado en que se encontraba el presente asunto al momento de dicha modificación3 y a lo expuesto anteriormente, al no evidenciarse vicio alguno que afecte la presente actuación, la Sala entra a definir de fondo el litigio planteado. El problema jurídico por resolver se contrae a determinar la legalidad del Oficio No. 2005-2-08570.1 de 11 de octubre de 2005, en cuanto atendió negativamente la solicitud de la accionante de incluir en el programa de supresión de cargos el de Secretario Ejecutivo, Código 5040, Grado 23, que venía desempeñando en la entidad. Al respecto, se precisan los siguientes aspectos de orden fáctico y jurídico: 1 Con ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero, radicado interno No. 1326-08, actor: Pedro Pablo Herazo Jarava. 2 Con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado interno No. 1534-07, actor Higinio Vergel Ochoa. 3 El proceso entró para fallo el 9 de septiembre de 2008 (fl. 96 del cuaderno principal). La señora María Bertilda Vargas Ceija se vinculó al servicio del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, el 17 de mayo de 1976 (fl. 6). En virtud de lo dispuesto en la Resolución No. 18683 de 29 de noviembre de 1985,

del Departamento Administrativo del Servicio Civil, fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de Secretario Ejecutivo, Código 5140, Grado 10 del INCORACasanare (fl. 7). El 20 de marzo de 1998, por última vez, fue actualizado su escalafón en el cargo de Secretario Ejecutivo, Grado 23 (fl. 7). Mediante Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003 el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 254 de 2000, suprimió el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA. Posteriormente el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, expidió el Decreto 2100 de 28 de julio de 2003, por el cual se ordenó la supresión de unos cargos de la planta de personal del INCORA, en liquidación. Teniendo en cuenta que el cargo de la actora no fue suprimido, mediante derecho de petición de 3 de octubre de 2005 solicitó al INCORA, en liquidación, la inclusión de su cargo en el programa de supresión (fl. 5). Mediante Oficio No. 2005-2-08570.1 de 11 de octubre de 2005, proferido por la Oficina de Talento Humano del Instituto accionado, se atendió negativamente su solicitud en los siguientes términos: “Si bien es cierto que el Decreto 1292 del 21 de Mayo de 2003 ordenó

la supresión y liquidación del INCORA, también se debe tener presente que la supresión de empleos, que es potestad del señor Presidente, debe estar precedida de un programa que el Gerente Liquidador presenta a la Junta, de manera tal, que dicha supresión no ocurre de manera automática o concomitante al decreto de supresión y liquidación del ente, sino que en virtud del programa puede suceder en cualquier momento dentro del término de la liquidación. (...) Teniendo en cuenta que en su calidad de Prepensionada se encuentra amparada por la Protección Especial consagrada en las normas transcritas y que en cumplimiento de dicha protección legal le corresponde a la Administración respetar su estabilidad laboral, su solicitud de supresión no puede ser resuelta favorablemente. Igualmente le manifiesto que una vez reconocida la pensión por la entidad competente e incluida en nómina, la Entidad dará aplicación a lo consagrado por la ley (previamente a ello transcribió las normas contenidas en los artículos 12 de la Ley 790 de 2002 y el Decreto 190 de 2003) Agregado nuestro. Establecido lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo del asunto en el siguiente orden: (I) De la supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA; (II) De la protección especial a Prepensionados consagrada en la Ley 790 de 2002 y concordantes; y (III) Del caso concreto (I) De la supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA De conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las Leyes, por medio de las

cuales, entre otras, ejerce la siguiente función: “7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; (...)”. Negrilla fuera de texto. Por su parte, según lo dispuesto en el artículo 189 ibídem corresponde al Presidente de la República, como Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad

Administrativa: “(...)

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. (...)

15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley.

16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.

(...)”. Mediante la Ley 573 de 7 de febrero de 2000, el Congreso revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, en los términos del artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, para que dentro del término de 15 días contados a partir de la publicación de la misma expidiera normas con fuerza de ley para regular, entre otros, el siguiente asunto:

7. Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional.

En ningún caso el Gobierno podrá disponer la supresión y liquidación de las siguientes entidades: Fondo Nacional del Ahorro "FNA", Financiera de Desarrollo Territorial "Findeter", Servicio Nacional de

Aprendizaje "SENA" e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

"ICBF"4.

En ejercicio de la mencionada facultad, el Presidente de la República mediante el Decreto Ley 254 de 21 de febrero de 2000 expidió el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. Posteriormente, en virtud de las disposiciones contenidas en el mencionado cuerpo normativo, y en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el Ejecutivo Nacional dispuso la supresión y liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, establecimiento público del orden nacional, creado por la Ley 153 de 1961 y reformado por la Ley 160 de 1994, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Para el efecto consideró: “Que el Congreso Nacional expidió disposiciones para adelantar el Programa de Renovación de la Administración Pública, con el objeto de renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política y desarrollados en la Ley 489 de 1998; Que la renovación de la estructura de la Administración Pública Nacional tiene como propósito racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública y garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación, (...)”.

4 Numeral declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-401 de 19 de abril de 2001, M.P. doctor Álvaro Tafur Galvis. Dentro del mencionado trámite de supresión y liquidación, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, el Presidente de la República suprimió unos cargos de la planta de personal del INCORA, en liquidación, mediante el Decreto 2100 de 2003. Para el efecto consideró: “Que la Junta Liquidadora del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en Liquidación, sometió a aprobación del Gobierno Nacional la supresión de cargos de su planta de personal, de acuerdo con el Acta número 1 del 4 de julio de 2003, (...)”. Este proceso de supresión del Incora debió adelantarse en el término de 3 años contados a partir de la expedición del Decreto 1292 de 2003, según lo establecido en el inciso 2º del artículo 1º ibídem; sin embargo, dicho término fue prorrogado posteriormente por los Decretos 1492 de 2006, 542 de 2007 y 2462 de 2007. (II) De la protección especial a Prepensionados, consagrada en la Ley 790 de 2002 y concordantes: Mediante la Ley 790 de 2002 el Congreso Nacional expidió disposiciones para adelantar el Programa de Renovación de la Administración Pública, con el objeto de renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, y la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la

Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política y desarrollados en la Ley 489 de 1998. Dentro de este proceso de renovación de la administración de justicia, el legislador estableció una medida de protección especial para algunos empleados de la administración, en los siguientes términos: “Artículo 12. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley.”. Al respecto, según los sostenido en la sentencia T-768 de 2005, la medida consagrada en el mencionado artículo “responde a imperativos constitucionales que se desprenden de los artículos 13, 42, 43 y 44 superiores, entre otros, y que constituyen en sí mismos fines esenciales en el Estado Social de Derecho”. Esta protección especial fue posteriormente reglamentada mediante el Decreto 190 de 2003, en los siguientes términos: ARTÍCULO 1o. DEFINICIONES. Para los efectos de la Ley 790 de 2002 y del presente decreto, se entiende por: (...) 1.5 Servidor próximo a pensionarse: Aquel al cual le faltan tres (3) o

menos años, contados a partir de la promulgación de la Ley 790 de 2002, para reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de cotización para obtener el disfrute de la pensión de jubilación o de vejez. (...) ARTÍCULO 12. DESTINATARIOS. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública no podrán ser retirados del servicio las madres cabezas de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan la totalidad de los requisitos de edad y tiempo de servicio para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez, en el término de tres (3) años, según las definiciones establecidas en el artículo 1 del presente decreto. (III) Del caso concreto Previamente a analizar los cargos, de infracción directa a la Constitución y a la ley y falsa motivación, elevados por la parte actora contra el acto acusado, es oportuno efectuar las siguientes consideraciones frente a la capacidad del INCORA