CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2008-00118-00(2651-08, 0413-09, 2652-08 Y 2123-09)-2016

SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES - Clasificaci(cid:243)n / SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES - Afiliados obligatorios y en forma voluntaria / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Vigencia de la norma El art(cid:237)culo demandado se encuentra vigente pues respecto de aquel no oper(cid:243) la pØrdida de fuerza de ejecutoria con ocasi(cid:243)n de la sentencia C-858 de 2006 que declar(cid:243) la inexequibilidad parcial de la norma que le sirvi(cid:243) de fundamento, porque el aparte reglamentado referido a la posibilidad de afiliaci(cid:243)n al Sistema de Riesgos Profesionales de los trabajadores independientes no fue retirado del ordenamiento y por ende, mantiene su carÆcter ejecutorio, ademÆs, es susceptible de enjuiciamiento ante esta jurisdicci(cid:243)n con el fin de que se determine si se ajusta a los fundamentos de hecho y de derecho existentes en el momento de su expedici(cid:243)n. NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Secci(cid:243)n. POTESTAD REGLAMENTARIA - L(cid:237)mites / LEYES - Susceptibles de ser reglamentadas La jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, se ha referido al ejercicio debido y a los l(cid:237)mites de dicha atribuci(cid:243)n. Al respecto esta Secci(cid:243)n seæal(cid:243) que la funci(cid:243)n que cumple el Gobierno con el ejercicio del poder reglamentario es la de complementar la ley, en la medida en que sea necesario

para lograr su cumplida aplicaci(cid:243)n, cuando se requiera por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella, con el prop(cid:243)sito de permitir su ejecuci(cid:243)n, pero ello no conlleva la interpretaci(cid:243)n de los contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jur(cid:237)dicas en los supuestos que contiene. Para el ejercicio de la atribuci(cid:243)n en cuesti(cid:243)n, el ejecutivo debe limitarse a desarrollar la ley y subordinarse a su contenido, en ese orden, no le estÆ dado introducir normas que no se desprendan natural y l(cid:243)gicamente de sus disposiciones, ampliar o restringir el sentido de la ley, como tampoco puede suprimirla o modificarla, ni reglamentar materias que estØn reservadas a ella, pues exceder(cid:237)a sus competencias e invadir(cid:237)a las asignadas por la Constituci(cid:243)n al legislador. Igualmente es importante precisar que no todas las leyes son susceptibles de ser reglamentadas. Para el efecto debe tenerse en cuenta lo siguiente: 1. Existen materias cuya regulaci(cid:243)n estÆ reservada a la ley, caso en el cual, al legislador le corresponde desarrollarla de manera exclusiva. 2. Las leyes que deban ser ejecutadas por la administraci(cid:243)n no pueden ser objeto de regulaci(cid:243)n. 3. Cuando la ley ha sido formulada de manera tan detallada y los temas en ella contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que en principio, no necesitar(cid:237)a de reglamentaci(cid:243)n. NOTA DE

RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Secci(cid:243)n.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 ORDINAL 11

SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES - Afiliaci(cid:243)n colectiva / AFILIACION COLECTIVA - Agremiaciones y asociaciones / AFILIACION TRABAJADOR INDEPENDIENTE - A travØs de agremiaci(cid:243)n Cuando fue expedido el Decreto 2313 de 2006, la afiliaci(cid:243)n individual de los trabajadores independientes se regulaba por el Decreto 2800 de 2003, cuyo campo de aplicaci(cid:243)n se limit(cid:243) a aquellos que realizaran contratos de carÆcter civil, comercial o administrativo con personas naturales o jur(cid:237)dicas, a travØs del contratante. Pero cuando no eran contratistas, esta clase de trabajadores ten(cid:237)an la posibilidad de optar por la vinculaci(cid:243)n de manera colectiva, en los tØrminos del Decreto 3615 de 2005, es decir, solamente pueden hacerlo a travØs de una agremiaci(cid:243)n. En consecuencia, el trabajador independiente que no estØ vinculado por un contrato, no tiene mÆs alternativa que afiliarse a travØs de una agremiaci(cid:243)n al Sistema de Seguridad Social Integral, pues si es miembro de una asociaci(cid:243)n, solamente podrÆ hacerlo a salud y pensiones, pero no a riesgos profesionales. En ese orden, para tener acceso a todos los componentes de la seguridad social, el trabajador independiente sin vinculaci(cid:243)n contractual estÆ obligado a pertenecer a

una agremiaci(cid:243)n, habida cuenta de que a travØs de una asociaci(cid:243)n no puede afiliarse al Sistema de Riesgos Profesionales. NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Secci(cid:243)n. SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES - Agremiaciones y asociaciones / AFILIACION DE TRABAJADORES A TRAVES DE ASOCIACION - Vulneraci(cid:243)n del derecho a la igualdad y limita el acceso al sistema de seguridad social integral / TRABAJADOR INDEPENDIENTE - Puede afiliarse a travØs de asociaciones al sistema de riesgos profesionales En ese orden de ideas, no es razonable, ni proporcional la justificaci(cid:243)n para disponer un trato distinto a las “asociaciones” comparada con las “agremiaciones” para efectos de la afiliaci(cid:243)n colectiva al Sistema de Riesgos Profesionales, motivo por el cual, es discriminatoria y debe ser excluida del ordenamiento jur(cid:237)dico, pues les impide a los miembros de las “asociaciones” el acceso pleno al Sistema de Seguridad Social Integral, al imposibilitar la afiliaci(cid:243)n a uno de sus componentes como es el Sistema de Riesgos Profesionales. Conclusi(cid:243)n: El art(cid:237)culo 2” del Decreto 2313 de 2006 acusado, en cuanto excluye a las asociaciones para efectos de que se surta dicha vinculaci(cid:243)n, vulnera el derecho a la igualdad y limita el acceso al Sistema de Seguridad Social Integral de los trabajadores independientes, en consecuencia debe ser declarado nulo. Al establecerse que se configura el cargo de vulneraci(cid:243)n del derecho a la igualdad propuesto, la Secci(cid:243)n

Segunda considera innecesario pronunciarse sobre la vulneraci(cid:243)n del derecho a la libre asociaci(cid:243)n, pues la prosperidad del cargo de violaci(cid:243)n al derecho a la igualdad y al acceso pleno al Sistema de Seguridad Social Integral, son suficientes para declarar la nulidad deprecada. Decisi(cid:243)n: Al concluirse que el acto acusado vulner(cid:243) normas constitucionales y sin necesidad de mayores consideraciones, la Secci(cid:243)n Segunda del Consejo de Estado declararÆ la nulidad parcial de los apartes subrayados, los cuales se encuentran contenidos en el inciso 1” del artículo 2º del Decreto 2313 de 2006, en cuanto dispone “[…] La afiliaci(cid:243)n colectiva al Sistema General de Riesgos Profesionales, solo podrÆ realizarse a travØs de las entidades, entendidas estas como las definidas en el numeral 2.1. del artículo 2° del presente decreto […]”. En atenci(cid:243)n a las consideraciones precitadas, las Administradoras de Riesgos Profesionales (hoy laborales -ARL-) no podrÆn negar la afiliaci(cid:243)n colectiva de trabajadores independientes de los que trata el Decreto 2313 de 2006 al Sistema General de Riesgos a travØs de asociaciones.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta

Secci(cid:243)n.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2313 DE 2006 - ARTICULO 2 (Anulada

Parcial)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ Cartagena1, veinticinco (25) de agosto de dos mil diecisØis (2016).

Radicaci(cid:243)n nœmero: 11001-03-25-000-2008-00118-00(2651-08) 11001-03-25-000-2009-00017-00(0413-09) 11001-03-25-000-2008-00119-00(2652-08) 11001-03-25-000-2009-00144-00(2123-09)

Actor: DIANA CATALINA GARCIA ALVAREZ Y OTROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCI(cid:211)N DE NULIDAD SIMPLE. DECRETO 01 DE 1984

La Secci(cid:243)n conoce de la acci(cid:243)n pœblica de nulidad promovida por los seæores Diana Catalina Garc(cid:237)a `lvarez, Mar(cid:237)a Edilma Aristizabal, Paula Andrea Osorio Garc(cid:237)a y HØctor Hernando Ibarra Dueæas contra el art(cid:237)culo 2” del Decreto 2313 de 2006 expedido por el Presidente de la Repœblica y el Ministro de la Protecci(cid:243)n Social, por el cual se modific(cid:243) el Decreto 3615 de 20052. ANTECEDENTES Los seæores Diana Catalina Garc(cid:237)a `lvarez, Mar(cid:237)a Edilma Aristizabal, Paula Andrea Osorio Garc(cid:237)a y HØctor Hernando Ibarra Dueæas, en ejercicio de la acci(cid:243)n de nulidad simple consagrada en el art(cid:237)culo 84 del C(cid:243)digo Contencioso

Administrativo, demandaron de esta Corporaci(cid:243)n la nulidad del art(cid:237)culo 2” del Decreto 2313 del 12 de julio de 2006, “por el cual se modifica el Decreto 3615 de 2005” expedido por el Presidente de la Repœblica y el Ministro de la Protecci(cid:243)n Social3, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial, de las conferidas por los art(cid:237)culos 48 y 189 ordinal 11 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica y en desarrollo de los art(cid:237)culos 15 y 157 de la Ley 100 de 1993 y el literal b) del art(cid:237)culo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994. El tenor literal de la norma demandada es el siguiente: 1 El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Segunda, sesion(cid:243) en la ciudad de Cartagena. 2 “Por el cual se reglamenta la afiliación de los trabajadores independientes de manera colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral”. 3 El Ministerio de la Protecci(cid:243)n Social fue escindido por la Ley 1444 del 4 de mayo de 2011, en el art(cid:237)culo 6”, aquel se transform(cid:243) en el Ministerio del Trabajo y se cre(cid:243) el Ministerio de Salud. “[…] Artículo 2(cid:176). Modif(cid:237)case el art(cid:237)culo 5(cid:176) del Decreto 3615 de 2005, el cual quedará así: […] ‘Artículo 5°. Afiliaci(cid:243)n colectiva en el Sistema General de Riesgos

Profesionales. La afiliaci(cid:243)n colectiva al Sistema General de Riesgos Profesionales, solo podrÆ realizarse a travØs de las entidades, entendidas estas como las definidas en el numeral 2.1. del art(cid:237)culo 2(cid:176) del presente decreto. La clasificaci(cid:243)n del riesgo del trabajador independiente se realizarÆ de acuerdo con la actividad, arte, oficio, o profesi(cid:243)n que desempeæe la persona. La administradora de riesgos profesionales ARP, verificarÆ dicha clasificaci(cid:243)n. Para estos efectos, la agremiaci(cid:243)n expedirÆ una certificaci(cid:243)n en la que conste los parÆmetros de tiempo, d(cid:237)as, horarios, tareas y espacio a los cuales se limita el cubrimiento por el riesgo profesional, el cual no cubre las contingencias ocurridas en horarios adicionales que no estØn previa y claramente definidos. Cuando el trabajador independiente desarrolle una actividad, arte, oficio o profesi(cid:243)n que implique una disponibilidad de 24 horas al d(cid:237)a y 7 d(cid:237)as a la semana, deberÆ existir contrato escrito que as(cid:237) lo determine. Copia de dicho contrato serÆ exigido por la administradora de riesgos profesionales para realizar la afiliaci(cid:243)n. Los agremiados que decidan afiliarse al Sistema General de Riesgos Profesionales, lo harÆn a travØs de la agremiaci(cid:243)n a la administradora de riesgos profesionales seleccionada por esta. Es obligaci(cid:243)n de las

ARP mantener actualizada la base de datos de trabajadores independientes afiliados al Sistema General de Riesgos Profesionales. El reporte de accidente de trabajo y enfermedad profesional, lo realizarÆ la agremiaci(cid:243)n, en el tØrmino de dos (2) d(cid:237)as hÆbiles siguientes a la ocurrencia del accidente o al diagn(cid:243)stico de la enfermedad. ParÆgrafo. Las administradoras de riesgos profesionales ARP, procederÆn a dar cobertura por los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que se presenten existiendo afiliaci(cid:243)n y pago oportuno de la cotizaci(cid:243)n; dicha cobertura no se otorgarÆ despuØs de dos (2) meses de mora en el pago de las cotizaciones, en relaci(cid:243)n con los hechos que se presenten despuØs de este per(cid:237)odo de protecci(cid:243)n […]". NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACI(cid:211)N En la demanda se invocaron como normas violadas los art(cid:237)culos 13 y 38 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica; 1”, 2”, 6”, 8”, 15, 157, 204, 249 y 254 de la Ley 100 de 1993. Como concepto de vulneraci(cid:243)n expuso que se infringieron los art(cid:237)culos 1”, 2”, 6”, 8”, 15, 157 y 204 de la Ley 100 de 1993, por medio de los cuales se establecieron los principios de la seguridad social, se defini(cid:243) quiØnes son los afiliados al Sistema

General de Pensiones y cuÆles son los tipos de participantes del Sistema de Seguridad Social en Salud y en Pensi(cid:243)n. Lo anterior por cuanto al impedir a los trabajadores independientes que se vinculen de manera colectiva al Sistema de Riesgos Profesionales a travØs de asociaciones, se les vulnera el derecho de acceso pleno al Sistema de Seguridad Social Integral y adicionalmente se desconoce el principio de integralidad del mismo, mÆxime si se tiene en cuenta que los Sistemas de Salud y Pensi(cid:243)n s(cid:237) permiten la afiliaci(cid:243)n de trabajadores independientes a travØs de asociaciones. Indic(cid:243) que la norma acusada dispuso que la afiliaci(cid:243)n colectiva al Sistema General de Riesgos Profesionales solamente podr(cid:237)a realizarse a travØs de las entidades definidas en el numeral 2.1 del art(cid:237)culo 2” del mismo decreto, es decir, por medio de agremiaciones, y en consecuencia, excluy(cid:243) a las asociaciones de dicha posibilidad. A juicio de los demandantes la norma acusada, incurri(cid:243) en los siguientes vicios: Vulneraci(cid:243)n al derecho a la igualdad. Afirmaron que la norma acusada, otorg(cid:243) un trato discriminatorio a las asociaciones frente a las agremiaciones, puesto que a estas œltimas se les permiti(cid:243) afiliar a sus miembros a al Sistema de Riesgos Profesionales mientras que a las primeras no. En esa misma l(cid:237)nea argumentativa seæalaron que a las agremiaciones se les concedi(cid:243) un privilegio sin una

justificaci(cid:243)n vÆlida, con lo cual se desbordaron los l(cid:237)mites de razonabilidad y proporcionalidad que deben observar las decisiones administrativas. Vulneraci(cid:243)n al acceso pleno a la seguridad social integral de las asociaciones. La Ley 100 de 1993 y las normas que la modificaron y complementaron, reglaron la posibilidad de afiliaci(cid:243)n colectiva de trabajadores independientes por medio asociaciones al Sistema de General de Seguridad Social en Salud y Pensi(cid:243)n, sin embargo el art(cid:237)culo 2” del Decreto 2313 de 2006, le impidi(cid:243) a las mismas organizaciones vincular a sus afiliados al Sistema de Riesgos Profesionales, disposici(cid:243)n que claramente restringi(cid:243) el derecho a la seguridad social en todos sus componentes. Vulneraci(cid:243)n al derecho de libre asociaci(cid:243)n. En criterio de los actores, con la norma en cuesti(cid:243)n se limit(cid:243) el desarrollo de las actividades l(cid:237)citas para las cuales las personas se asocian, lo que implic(cid:243) que se les impidiera desplegar libremente la finalidad colectiva para la que fueron creadas. SUSPENSI(cid:211)N PROVISIONAL La parte demandante solicit(cid:243) la suspensi(cid:243)n provisional del art(cid:237)culo 2” del Decreto 2313 de 2006, por considerar que infringe de manera manifiesta las disposiciones invocadas de la Ley 100 de 1993. La Secci(cid:243)n Segunda de esta Corporaci(cid:243)n a travØs de providencias de 12 de febrero de 20094, 14 de mayo de 20095, 19 de marzo de 20096 y 28 de abril de

20107 deneg(cid:243) el decreto de la medida, al considerar que no se cumplieron los requisitos previstos en el art(cid:237)culo 152 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, por cuanto no se expusieron los elementos de juicio que permitieran concluir la alegada trasgresi(cid:243)n. CONTESTACI(cid:211)N DE LA DEMANDA El apoderado del Ministerio de la Protecci(cid:243)n Social, solicit(cid:243) que se deniegue la nulidad del art(cid:237)culo 2” del Decreto 2313 de 2006. Argument(cid:243) que el Gobierno Nacional recibi(cid:243) facultades del Decreto Ley 1295 de 1994 para reglamentar la afiliaci(cid:243)n colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral de los trabajadores independientes. Frente a la vulneraci(cid:243)n del acceso pleno al Sistema de Seguridad Social Integral, adujo que no se vulner(cid:243) el tal derecho previsto por la Ley 100 de 1993, puesto que el carÆcter colectivo de la afiliaci(cid:243)n es voluntario y el trabajador independiente conserva la posibilidad de afiliarse de manera individual al Sistema de Riesgos Profesionales, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2800 de 2003, cuando se trata de independientes contratistas, o en los tØrminos del Decreto 3615 de 2005, si son independientes no contratistas. La raz(cid:243)n para restringir que la afiliaci(cid:243)n colectiva de trabajadores independientes a Riesgos Profesionales, solamente se realice a travØs de agremiaciones, consisti(cid:243) en el hecho de que las personas naturales que las conforman, desarrollan una

4 Expediente 2651-2008 5 Expediente 0413-2009 6 Expediente 2651-2008 7 Expediente 2123-2010 misma actividad, profesi(cid:243)n u oficio, lo cual permite que tanto la clasificaci(cid:243)n como el manejo del riesgo y el pago del aporte, sean determinables. En esos tØrminos asimil(cid:243) la agremiaci(cid:243)n a un empleador. Manifest(cid:243) que admitir la afiliaci(cid:243)n por medio de asociaciones, impedir(cid:237)a el desarrollo de acciones de promoci(cid:243)n y prevenci(cid:243)n tendientes a mejorar las condiciones de los trabajadores independientes, programas que segœn indican las estad(cid:237)sticas, producen una disminuci(cid:243)n significativa en los accidentes de trabajo. En relaci(cid:243)n con la vulneraci(cid:243)n del derecho a la igualdad, indic(cid:243) que las agremiaciones y las asociaciones tienen naturaleza jur(cid:237)dica diferente y para que exista violaci(cid:243)n al derecho fundamental a la igualdad debe presentarse una discriminaci(cid:243)n entre iguales, frente a situaciones fÆcticas idØnticas. Adicionalmente expuso que los trabajadores independientes tienen un tratamiento distinto respecto de los Sistemas Generales de Salud y Pensiones y el Sistema de Riesgos Profesionales. En ese sentido, precis(cid:243) que mientras en los Sistemas Generales de Salud y Pensiones el riesgo no va ligado a la actividad que desarrolla el trabajador independiente, en el de Riesgos Profesionales s(cid:237) lo estÆ; en consecuencia, existen razones de orden jur(cid:237)dico y tØcnico que permiten dar un

tratamiento diferente en materia de afiliaci(cid:243)n colectiva de trabajadores independientes a riesgos profesionales. Sobre el tercer cargo, sostuvo que la norma acusada no impide en modo alguno que se puedan constituir libremente agremiaciones o asociaciones para los fines que determinen sus creadores y si dentro de aquellos estÆ el de afiliaci(cid:243)n colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral, pueden llevarlo a cabo con arreglo a las normas que regulan la materia. En su criterio, no se vulnera el derecho de asociaci(cid:243)n, pues la afiliaci(cid:243)n colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral es un mecanismo de carÆcter voluntario que puede o no ser utilizado por el trabajador independiente. ALEGATOS DE CONCLUSI(cid:211)N Ministerio de la Protecci(cid:243)n Social Reiter(cid:243) los argumentos expuestos en la contestaci(cid:243)n de la demanda. Insisti(cid:243) en la oposici(cid:243)n a la nulidad pretendida, por estimar, en s(cid:237)ntesis, que la norma fue expedida en el ejercicio pleno de una competencia que por mandato legal le fue otorgada al Gobierno Nacional para promover la afiliaci(cid:243)n y ampliar la cobertura del Sistema de Riesgos Profesionales, y que no vulnera los derechos a la igualdad ni a la libre asociaci(cid:243)n. HØctor Hernando Ibarra Dueæas (Rad. 2123-2009) Intervino en esta oportunidad procesal para seæalar que la norma acusada debe ser declarada nula, toda vez que limita la posibilidad de los trabajadores

independientes para acceder al Sistema de Riesgos Profesionales. Al respecto explic(cid:243) lo siguiente: De acuerdo con el Decreto 2800 de 2003 para que un trabajador independiente pueda afiliarse directamente a una ARP8 debe presentar un contrato de prestaci(cid:243)n de servicios; sin embargo, la mayor parte de los trabajadores independientes que desarrollan diferentes oficios y que estÆn expuestos a los diversos riesgos inherentes a su actividad, no ejercen sus actividades a travØs de contratos de prestaci(cid:243)n de servicio, y en consecuencia, se ven privados del acceso al Sistema de Riesgos Profesionales. Indic(cid:243) que con el fin de permitir el ingreso al Sistema de los trabajadores independientes, el legislador en el Decreto 3615 de 2005 previ(cid:243) la afiliaci(cid:243)n de trabajadores independientes al sistema a travØs de asociaciones y agremiaciones, sin embargo, dicha posibilidad, se limit(cid:243) con la expedici(cid:243)n del decreto acusado, el cual s(cid:243)lo permiti(cid:243) la vinculaci(cid:243)n por medio de agremiaciones. Agreg(cid:243) que actualmente, mÆs de treinta mil trabajadores independientes vinculados a la seguridad social en los sistemas de Salud y Pensi(cid:243)n a travØs de asociaciones, no pueden acceder al Sistema General de Riesgos Profesionales por cuenta del acto acusado. MINISTERIO P(cid:218)BLICO El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporaci(cid:243)n solicit(cid:243) que se nieguen las sœplicas de la demanda, al considerar en s(cid:237)ntesis, que el acto acusado se profiri(cid:243)

8 Actualmente ARL. en atenci(cid:243)n a la especificidad ocupacional que caracteriza a las agremiaciones respecto de las asociaciones y al riesgo profesional que deben cubrir las Administradoras de Riesgos Profesionales.

CONSIDERACIONES

1. Cuesti(cid:243)n previa Previo a abordar el estudio sobre el fondo del asunto, la Secci(cid:243)n Segunda considera necesario precisar la vigencia de la disposici(cid:243)n demandada (art(cid:237)culo 2” del Decreto 2313 de 2006), as(cid:237) como la posibilidad de que el juez de lo contencioso administrativo emita un pronunciamiento de fondo respecto de su legalidad, en los siguientes tØrminos: El art(cid:237)culo 66 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo dispone que los actos administrativos son obligatorios siempre que no se hubieren anulado o suspendido por la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo. La aludida norma tambiØn indica los eventos en los cuales pierden su fuerza ejecutoria9, dentro de los cuales se incluye "[…] Cuando desaparezcan los fundamentos de hecho o de derecho

[…]”. Esta norma fue objeto de anÆlisis por la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del referido art(cid:237)culo 66 y particularmente, respecto de la causal que se acaba de mencionar, precis(cid:243)10 que un acto administrativo decae cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento desaparecen. As(cid:237), cuando se declara la inexequibilidad o la nulidad de la norma en la cual se funda el acto administrativo este pierde fuerza ejecutoria, pues ello hace que no

pueda seguir produciendo efectos hacia el futuro, en raz(cid:243)n a que desapareci(cid:243) su fundamento legal o su objeto. Ahora bien, cuando opera el decaimiento de los actos administrativos por la causal en menci(cid:243)n, el Consejo de Estado ha sostenido11 que aquella situaci(cid:243)n no vicia de 9 Sobre el carÆcter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, el art(cid:237)culo 64 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, prevé: “Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serÆn suficientes, por s(cid:237) mismos, para que la administraci(cid:243)n pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados.” 10 Corte Constitucional Sentencia C-069 de 1995. 11 Sobre el particular ver las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Primera, Sentencia de 1 de agosto de 1991, Rad. 949, C.P. Miguel GonzÆlez Rodr(cid:237)guez, y de la nulidad el acto, ni impide que sea demandado ante la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo, pues sigue amparado por la presunci(cid:243)n de legalidad, “[…] su enjuiciamiento debe efectuarse con base en los fundamentos de hecho y de derecho existentes en el momento de su expedici(cid:243)n; mÆxime si se considera que s(cid:243)lo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tunc, desvirtœa la presunci(cid:243)n de

legalidad que los acompañó mientras produjeron efectos. […]”12 1.1. Vigencia del acto demandado En virtud de la facultad contenida en el art(cid:237)culo 139 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional expidi(cid:243) el Decreto Ley 1295 de 22 de junio de 1994, por el cual determin(cid:243) la organizaci(cid:243)n y administraci(cid:243)n del Sistema General de Riesgos Profesionales. En el art(cid:237)culo 13 defini(cid:243) quiØnes son afiliados al Sistema General de Riesgos Profesionales y los clasific(cid:243) en (i) forma obligatoria y (ii) forma voluntaria, as(cid:237): “Art(cid:237)culo 13. Afiliados. Son afiliados al Sistema General de Riesgos

Profesionales: a) En forma obligatoria: […] b) En forma voluntaria: Los trabajadores independientes, de conformidad con la reglamentaci(cid:243)n que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.” En desarrollo parcial del literal b) del art(cid:237)culo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994, se expidi(cid:243) el Decreto 3615 de 10 de octubre de 200513 que reglament(cid:243) la afiliaci(cid:243)n de los trabajadores independientes de manera colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral, que mÆs tarde fue modificado por el Decreto 2313 de 12 de julio de 200614, que es objeto de la presente sentencia, en lo que respecta a la nulidad de su art(cid:237)culo 2”.

Secci(cid:243)n Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, Radicaci(cid:243)n nœmero: 25000-23-26-000-1999-0048201(21051), Actor: Municipio de Puerto BoyacÆ, C.P.: Ruth Stella Correa Palacio; sentencias del 10 de marzo de 2011, exp. 13857 C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Secci(cid:243)n Tercera; 10 de mayo de 2012 exp. 00353-01 C.P. Mar(cid:237)a Claudia Rojas Lasso, Secci(cid:243)n Primera; 12 de octubre de 2006, exp. 14438 C.P Juan `ngel Palacio HincapiØ, Secci(cid:243)n Cuarta; 3 de agosto de 2000, exp. 5722, C.P. Olga InØs Navarrete, Secci(cid:243)n Primera y del 3 de febrero de 2010, exp. 19526, C.P. Ruth Stella Correa, Secci(cid:243)n Tercera. 12 Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Primera, sentencia del 10 de marzo de 2011, Radicaci(cid:243)n nœmero: 11001-0324-000-2004-00380-01, Actor: `lvaro Restrepo Valencia, C.P.: Maria Claudia Rojas Lasso. 13 “Por el cual se reglamenta la afiliaci(cid:243)n de los trabajadores independientes de manera colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral.” 14 “Por el cual se modifica el Decreto 3615 de 2005. Posteriormente, la Corte Constitucional mediante sentencia C-858 de 18 de octubre de 200615 declar(cid:243) inexequibles los art(cid:237)culos 916, 1017 y 13 literal b) en la expresi(cid:243)n "En forma voluntaria" del Decreto Ley 1295 de 1994. En s(cid:237)ntesis, consider(cid:243) aquella Corporaci(cid:243)n que la definici(cid:243)n de accidentes de trabajo y de las

formas de afiliaci(cid:243)n de los trabajadores al Sistema General de Riesgos Profesionales es un aspecto sustancial y de suma relevancia para el ejercicio de los derechos, cuya facultad de regulaci(cid:243)n normativa no fue concedida al Presidente por la Ley 100 de 1993, sin embargo, difiri(cid:243) los efectos de su decisi(cid:243)n hasta el 20 de junio de 2007, con el fin de que el Congreso de la Repœblica expidiera una ley que se ocupara de regular los apartes declarados inexequibles en el art(cid:237)culo primero de esa decisi(cid:243)n. Solo hasta el aæo 2012, el Congreso de la Repœblica por medio de la Ley 1562 del 11 de julio de esa anualidad, modific(cid:243) el Decreto Ley 1295 de 1994 en materia de Sistema de Riesgos Laborales y en el art(cid:237)culo 2” defini(cid:243) quiØnes son afiliados obligatorios y en forma voluntaria. La aludida ley se reglament(cid:243) parcialmente por el Decreto 723 de 15 de abril de 201318, en lo relativo a las personas vinculadas a travØs de un contrato formal de prestaci(cid:243)n de servicios y de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo, con lo cual derog(cid:243) el Decreto 2800 de 2003, pero no en lo que respecta a la afiliaci(cid:243)n al Sistema de Riesgos Profesionales de los trabajadores independientes de manera colectiva. Se observa entonces que se cumpli(cid:243) el tØrmino fijado por la Corte Constitucional en la sentencia C-858 de 2006, sin que el Legislador hubiera expedido la ley en la

que definiera, entre otros aspectos, las clases de afiliaci(cid:243)n al Sistema de Riesgos 15 Corregida por Auto 051 del 21 de febrero de 2007. 16 Art(cid:237)culo 9o. Accidente de Trabajo. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasi(cid:243)n del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesi(cid:243)n orgÆnica, una perturbaci(cid:243)n funcional, una invalidez o la muerte. Es tambiØn accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecuci(cid:243)n de (cid:243)rdenes del empleador, o durante la ejecuci(cid:243)n de una labor bajo su autoridad, aœn fuera del lugar y horas de trabajo. Igualmente se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores desd