CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2011-00597-00(2276-11)-2018

JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ – Estructura orgánica materia reservada a la Ley / JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ – Aspectos relacionados con su funcionamiento son tópicos reservados al reglamento “[…] [L]as juntas de calificación de invalidez (son) órganos pertenecientes al sistema general de seguridad social del orden nacional, que desempeñan funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios de tal sistema. […] [S]e advirtió que la regulación de la estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez es materia reservada a la ley, pues, se reitera, se trata de entidades del orden nacional que se incorporan a la estructura de la administración pública (artículo 150-7 constitucional). […] La estructura orgánica de las entidades públicas comprende los siguientes elementos: (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. A juicio de la Sala, los incisos 5o y 6o del artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 contienen aspectos relacionados con el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez y con la ejecución de tal función pública, tópicos propiamente reservados al reglamento (…) [A] partir de una lectura integral de la norma objeto de

acusación, se evidencia que la ejecución del tratamiento y la rehabilitación integral del paciente por parte de las entidades del sistema de seguridad social integral, el Fondo de Solidaridad y Garantía, los regímenes de excepción o el empleador, según el caso, constituyen unos presupuestos o requisitos que deben cumplirse previo al trámite de la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral. […] Si bien el contenido del artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 se relaciona con el derecho fundamental a la seguridad social en salud establecido en el inciso 1º del artículo 49 Constitucional, que incluye entre otras las actividades de promoción, protección y recuperación de la misma, no es posible afirmar que para los aspectos allí regulados exista reserva de ley, por cuanto se trata de elementos de tipo asistencial que no tocan la estructura ni los principios básicos propios del derecho a la salud, ni consagran límites, restricciones, excepciones o prohibiciones que afecten su núcleo esencial. La regulación efectuada por la norma acusada tampoco guarda relación con elementos estructurales o sustanciales propios de los sistemas de seguridad social en salud ni en pensiones, siendo esta una razón adicional para la no prosperidad del cargo”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00597-00(2276-11)

Actor: FERNANDO CASTILLO CADENA

Demandado: MINISTERIOS DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEL

TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL AUTORIDADES NACIONALES-DECRETO 01 DE 1984 l ANTECEDENTES La Sala conoce en única instancia la acción pública de nulidad instaurada por el señor FERNANDO CASTILLO CADENA contra la NACION - MINISTERIOS DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. 1. -PRETENSIONES El ciudadano Fernando Castillo Cadena en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, deprecó la declaratoria de nulidad de algunos apartes de los incisos 5o y 6o del artículo 23 del Decreto No. 2463 de 20 de noviembre de 20011, por medio del cual el Presidente de la República reglamentó la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez. A continuación se presenta para un mayor entendimiento el texto de la norma demandada. 2. - TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA DECRETO 2463 DE 2001 (Noviembre 20) ”Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez". EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 139 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993,

DECRETA: (...) ARTÍCULO 23.-Rehabilitación previa para solicitar el trámite ante la junta de calificación de

invalidez. La solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades del sistema de seguridad social integral, el Fondo de Solidaridad y Garantía, los regímenes de excepción o el empleador, según sea el caso, hayan adelantado el tratamiento y 1 El Decreto Reglamentario demandado fue suscrito, entre otros, por el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con las normas vigentes para aquella época. Sin embargo, con la Ley 790 de 2002 se fusionaron las dos carteras en el Ministerio de la Protección Social. Posteriormente con la Ley 1444 de 2011 se escindió el Ministerio de la Protección Social y se crearon los Ministerios del Trabajo y el de Salud y Protección Social. rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad para su realización. Cuando se requiera la calificación de pérdida de la capacidad laboral para acceder a los beneficios otorgados por las cajas de compensación familiar, entidades promotoras de salud, administradoras del régimen subsidiado o para acceder al subsidio del Fondo de Solidaridad Pensional y a los beneficios a que se refiere la Ley 361 de 1997, no será necesaria la terminación previa de los procesos de tratamiento y rehabilitación para la formulación de la solicitud ante las juntas de calificación de invalidez. Las administradoras de fondos de pensiones y administradoras de riesgos profesionales deberán remitir los casos a las juntas de calificación de invalidez antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150) de incapacidad temporal, previo concepto del servicio de rehabilitación integral emitido por la entidad promotora de salud. Expirado el tiempo de incapacidad temporal establecido por el Decreto-Ley 1295 de 1994, las

entidades administradoras de riesgos profesionales podrán postergar el trámite ante las juntas de calificación de invalidez y hasta por trescientos sesenta (360) días calendario adicionales, siempre que otorguen una prestación económica equivalente a la incapacidad que venía disfrutando y exista concepto médico favorable de rehabilitación. Para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación, la administradora de fondos de pensiones con la autorización de la aseguradora que hubiere expedido el seguro previsional de invalidez y sobrevivencia o entidad de previsión social correspondiente, podrá postergar el trámite de calificación ante las juntas de calificación de invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal otorgada por la entidad promotora de salud, siempre y cuando se otorgue un subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador. Cuando el trabajador no se encuentre afiliado a una entidad promotora de salud o se encuentre desvinculado laboralmente, el concepto de rehabilitación lo otorgará la administradora de fondos de pensiones o administradora de riesgos profesionales que tenga a cargo el trámite de calificación correspondiente. En dichos casos, cuando se trate de una contingencia de origen profesional, el tratamiento y la rehabilitación integral estará a cargo de la administradora de riesgos profesionales, con personal especializado propio o contratado para tales fines. Cuando la junta de calificación de invalidez encuentre incompleto el proceso de tratamiento y rehabilitación, existiendo una administradora de riesgos profesionales o empresa promotora de salud obligada a continuar dicho tratamiento, se abstendrá de calificar y devolverá el caso a la

entidad respectiva. De conformidad con lo señalado en la ley, la administradora del sistema de segundad social integral o la entidad de previsión social correspondiente que incumpla con el pago de los subsidios por incapacidad temporal, será sancionada por la autoridad competente. (...) Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D.C., a 20 de noviembre de 2001.

ANDRES PASTRANA ARANGO

El Ministro Hacienda y Crédito Público, Juan Manuel Santos C. El Ministro de Trabajo y Segundad Social, Angelino Garzón” (Los apartes cuya nulidad se demanda aparecen subrayados y en negrilla. 3. - NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN El demandante considera que los apartes de la norma acusada contravienen lo dispuesto en los artículos 7, 8, 10, 20, 43, 59, 60 a 112, 152, 153, 156, 159, 162,201 y 206 de la Ley 100 de 1993; 1 y 14 a 24 del Decreto Ley 656 de 1994. Los cargos de nulidad se contraen a lo siguiente: 3.1.- Exceso de la facultad reglamentaria del Presidente de la República. Señaló que al expedir el artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 el Gobierno Nacional excedió la facultad reglamentaria otorgada por el artículo 43 de la Ley 100 de 1993 por las siguientes razones: Impuso a las administradoras de Fondos de Pensiones, sin tener facultad legal para ello, el pago de un subsidio por incapacidad laboral a favor del afiliado,

cuando haya concepto favorable de rehabilitación y la incapacidad haya excedido los 180 días. Es decir, creó una prestación económica que no está contemplada en el Sistema General de Pensiones2. Radicó en cabeza de las Administradoras de Fondos de Pensiones, sin tener facultad para ello, la obligación de otorgar el concepto de rehabilitación del paciente, cuando el mismo no se encuentre afiliado a una EPS o esté desvinculado laboralmente; sin tener en cuenta que se trata de una competencia técnica, de carácter asistencial, que corresponde al Sistema General de Seguridad Social en Salud3 y, por lo tanto, desborda el objeto legal único y exclusivo de las AFP. AI crear estas obligaciones económicas y asistenciales a cargo de las AFP, el 3. Gobierno Nacional fue más allá de la simple regulación de aspectos procedimentales de las juntas de calificación de invalidez y violó criterios de igualdad frente a las entidades del régimen de prima media con prestación definida, generando expectativas de derechos a los afiliados. 2 El artículo 2 del Decreto 692 de 1994, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993", establece las siguientes prestaciones económicas a cargo del Sistema General de Pensiones: (i) pensión de vejez, (ii) pensión de invalidez, (iii) pensión de sobrevivientes y (iv) auxilio funerario. 3 El artículo 162 de la Ley 100 de 1993 señala: "ARTÍCULO 162. PLAN DE SALUD OBLIGATORIO. El Sistema General de Seguridad Social de Salud crea las condiciones de acceso a un Plan Obligatorio de Salud para todos los habitantes del territorio nacional antes del año 2001. Este Plan permitirá la protección integral de las familias a la

maternidad v enfermedad general, en las fases de promoción y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación para todas las patologías, según la intensidad de uso y los niveles de atención y complejidad que se definan. (...)". (Subraya la Sala). Los artículos 41, 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, marco legal de funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, no establecen a cargo de las AFP subsidios por incapacidad laboral, ni facultan al Gobierno Nacional para crearlos, ni les asignan competencia para emitir conceptos favorables de recuperación de los pacientes. Con las normas acusadas el Gobierno Nacional desconoció la configuración del Sistema General de Seguridad Social Integral, establecida bajo el principio de especialización, que hace que el Sistema de Pensiones responda por el pago de las prestaciones económicas establecidas en el Libro I de la Ley 100 de 1993, mientras que el Sistema de Salud asume las consignadas en el Libro ll del referido cuerpo normativo. 3.2Violación directa del artículo 206 de la Ley 100 de 1993 Según la norma en mención, corresponde al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocer las incapacidades generadas por enfermedad general, de conformidad con las disposiciones legales vigentes a la expedición de la Ley 100 de 1993. Por tanto, son las Empresas Promotoras de Salud - EPS las que deben asumir el pago total de las incapacidades generales sin ninguna restricción de tiempo, pues la ley en caso alguno limitó el pago de tales beneficios a cargo del Sistema de Salud a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad.

A la vigencia de la Ley 100 de 1993 el seguro de enfermedad general y maternidad - EGM se encontraba regulado por el Acuerdo 536 del 20 de mayo de 1974, adoptado por el Consejo Directivo del instituto de los Seguros Sociales y aprobado mediante Decreto 770 de 30 de abril de 1975, a cuyo cargo estaba el reconocimiento y pago de las incapacidades laborales. En suma, la prestación - tanto asistencial como económica - por incapacidad laboral de índole temporal, se encuentra a cargo del Sistema de Seguridad Social en Salud, tal y como lo establece el artículo 206 de la Ley 100 de 1993. 3.3.- Violación directa a lo establecido en el título III del libro primero de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto Ley 656 de 1994. Las normas enunciadas no establecieron a cargo del Régimen de Ahorro Individual el pago de subsidios por incapacidad laboral, ni mucho menos obligaciones de carácter médico como el otorgamiento de un concepto favorable de recuperación. El artículo 59 de la Ley 100 de 1993 dispone que corresponde al Régimen de Ahorro Individual, administrado por las AFP, pagar las pensiones y prestaciones establecidas en el título lll del Libro I, mas no otorgar subsidios por incapacidad laboral ni emitir conceptos médicos de rehabilitación, obligaciones que tampoco les impuso el artículo 14 del Decreto Ley 656 de 1994. Además, las aseguradoras con las cuales se contrata el seguro previsional, solo tienen como obligación pagar la suma adicional que haga falta para completar el capital necesario para financiar la pensión de invalidez. 3.4.- Transgresión manifiesta al numeral 3 del artículo 153 y al primer inciso

del artículo 162 de la Ley 100 de 1993. Los apartes demandados imponen a las Administradoras de Fondos de Pensiones - AFP obligaciones que desbordan su objeto único y exclusivo4 y las facultades legales a ellas otorgadas, pues se trata de sociedades de servicios financieros que no son especializadas en temas de salud. Mal puede un decreto reglamentario radicar en cabeza de una sociedad de servicios financieros una responsabilidad propia del sistema de salud, cual es, con base en la evolución del cuadro médico, establecer si una persona incapacitada para trabajar puede recuperar su fuerza de trabajo. 4. - CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4.1. - La apoderada del Ministerio del Trabajo solicitó mantener la legalidad de la norma acusada, argumentando que: (i) Si bien es cierto los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 no otorgaron facultad reglamentaria expresa respecto de los temas a que alude el artículo 23 del Decreto 2463 de 2001, lo cierto es que la potestad reglamentaria establecida a favor del Presidente de la República por el artículo 189-11 Superior es permanente; (ii) las obligaciones impuestas en la 4 Que a tenor de lo dispuesto en el artículo 1o del Decreto Ley 656 de 1994 se contrae a “/a administración y manejo de fondos y planes de pensiones del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, según lo que al efecto dispongan las normas pertinentes”. norma demandada a las Administradoras de Fondos de Pensiones fueron replicadas en normas posteriores (incisos 3o y 4o del artículo 3o de la Ley 776 de 2002, artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012 y parágrafo 4o del artículo 5o de la

Ley 1562 de 2012), razón por la que la declaratoria de nulidad parcial de aquella necesariamente afectará la vigencia de éstas. 4.2. A su turno, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones, por las siguientes razones: En primer lugar señaló que con posterioridad al día 180 de incapacidad no existe obligación para la EPS o para el empleador de reconocer el pago de la misma. Seguidamente advirtió que constituye justa causa para dar por terminado unilateralmente el contrato de trabajo, la incapacidad ininterrumpida superior a 180 días, originada en enfermedad o accidente de origen común, previo aviso al trabajador con una anticipación no menor a quince días calendario. Con el objeto de evitar la terminación de los contratos de trabajo el Gobierno ideó una fórmula para lograr la protección económica de las personas incapacitadas física o mentalmente, para lo cual estableció que sea la Administradora de Pensiones la que, con autorización de la aseguradora previsional, pueda realizar el pago de las incapacidades posteriores a los primeros 180 días. Tal medida pretende dar cumplimiento a los objetivos del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de diciembre de 1966, relacionados con la garantía de existencia, adecuado funcionamiento y articulación del sistema de seguridad social. 5. - ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. - El actor reiteró los principales argumentos esbozados en el concepto de violación de la norma acusada, al tiempo que replicó las razones de defensa de los demandados. 5.2. - Por su parte, el nuevo apoderado del Ministerio del Trabajo reiteró

íntegramente los argumentos del escrito de contestación. 5.3. - La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto, solicitando negar la pretensión de nulidad de los apartes de la norma acusada, por las razones que a continuación se transcriben: "Lo primero que hay por decir, es que las previsiones del artículo 23 del Decreto 2463, parcialmente demandado, no impone (sic) obligación alguna a las administradoras de fondos de pensiones, pues del simple texto de la norma queda claro, que al contrario, ese ordenamiento hizo una extensión de generosidad considerable con esas instituciones, pues la opción de extender el periodo de rehabilitación por 360 días más, no significa nada diferente a que con la autorización de la aseguradora que libró la póliza de previsionalidad, puede la entidad a la que le corresponderá pagar la pensión de invalidez, dilatar la situación, hasta que se verifique si el concepto favorable de mejoramiento de la salud del trabajador tenía razón o no, que en el mejor de los casos para el fondo de pensiones, será que el enfermo recobrare su salud, porque así no habrá lugar al pago de una potencial pensión de invalidez. No es una obligación, pues la administradora de fondos de pensiones, “podrá" postergar el trámite para obtener la calificación de invalidez hasta por 360 días, pero de no hacerlo afrontará esa calificación sin haber explorado la posibilidad de la rehabilitación del accidentado o enfermo. Entonces, la institución jurídica prevista en el Decreto acusado parcialmente no está desconectada o hace parte de otro régimen, simplemente es la posibilidad que se le dio a

los fondos de pensiones para librarse eventualmente del pago de una pensión por invalidez, por lo que es una materia directamente relacionada con el giro normal de actividades y competencias de esas entidades, pues de manera preventiva podrán contribuir solidariamente a la rehabilitación de un trabajador y de paso pueden precaver un pago que les podría resultar más significativo; así es que no solo se trata de asumir temas de salud, sino de atender preventivamente temas que le afectan directamente. (...) Conforme lo expresado, no le acude la razón a la parte demandante, pues no hay imposición alguna, las circunstancias se presentan al filo del término de las competencias del sistema de seguridad social en salud y en el tránsito hacia los terrenos del sistema de seguridad social en pensiones, que de manera preventiva permiten a las administradoras de los fondos de pensiones evaluar los casos y asumir la conducta que estimen mejor a sus intereses, es decir, lo que la ley les da es una posibilidad de explorar un camino que les podría beneficiar, según sus propias evaluaciones y las de las aseguradoras. Conforme lo anterior, se estima que los apartes demandados no atentan contra las disposiciones de la ley 100 señaladas como infringidas, por el contrario se encuentran adecuados a los principios básicos de la ley 100, como la universalidad y solidaridad”.

II. CONSIDERACIONES Tema preliminar Previamente a decidir el asunto objeto de la litis, la Sala considera pertinente aclarar que el Decreto 2463 de 2001 fue derogado, casi en su totalidad, por el artículo 61 del Decreto 1352 de 26 de junio de 20135.

Sin embargo, tal circunstancia no es óbice para emitir un pronunciamiento de mérito respecto de los apartes acusados del artículo 23 del Decreto No. 2463 de 5 Decreto 1352 de 26 de junio de 2013, "Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones". "ARTÍCULO 61. Derogatorias. El presente decreto deroga las disposiciones que le sean contrarías, especialmente el Decreto 2463 de 2001 a excepción de los incisos 1 y 2 de su artículo 5 e inciso 2 y parágrafos 2 y 4 de su artículo 6”. 20 de noviembre de 2001, porque, pese a su derogatoria expresa, pudo haber producido efectos jurídicos durante su vigencia. En tales condiciones, se reitera la tesis que sobre sustracción de materia en asuntos similares al aquí debatido fue expuesta por la Sala Plena de esta Corporación en providencia de 14 de enero de 19916. "Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pues no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfino pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así éste sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino

apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho, ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad. Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos particulares, por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podía controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo". 2.- Problema jurídico El presente asunto se circunscribe en determinar si los apartes acusados del

artículo 23 del Decreto No. 2463 de 20 de noviembre de 2001, por medio del cual el Presidente de la República reglamentó la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, transgreden los artículos 153 numeral 3, 162 inciso 1o y 206 de la Ley 100 de 1993, el título III del libro primero del mismo cuerpo normativo, así como el artículo 14 del Decreto Ley 656 de 1994, por el vicio formal de infracción de las normas en las que el acto acusado debe fundarse y por exceder la potestad reglamentaria. 3.- Análisis de los cargos de nulidad propuestos. 3.1. - Exceso de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. 66 Expediente No. S-157, C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla. El accionante aduce que al expedir el artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 el Presidente de la República excedió la facultad reglamentaria otorgada por el artículo 43 de la Ley 100 de 1993, por las siguientes razones: (i) Creó una prestación económica que no está contemplada en el Sistema General de Pensiones (subsidio por incapacidad laboral a favor del afiliado, cuando haya concepto favorable de rehabilitación y la incapacidad haya excedido los 180 días), imponiendo su pago a las Administradoras de Fondos de Pensiones, sin tener facultad legal para tal efecto; (ii) radicó en cabeza de las AFP, sin tener facultad para ello, la obligación de otorgar el concepto de rehabilitación del paciente, cuando el mismo no se encuentre afiliado a una EPS o esté desvinculado

laboralmente; sin tener en cuenta que se trata de una competencia técnica, de carácter asistencial, que corresponde al Sistema General de Seguridad Social en Salud y, por lo tanto, desborda el objeto legal único y exclusivo de las AFP. Sobre la base de lo anterior sostuvo que al crear estas obligaciones económicas y asistenciales a cargo de las AFP, el Gobierno Nacional fue más allá de la simple regulación de aspectos procedimentales de las juntas de calificación de invalidez y violó criterios de igualdad frente a las entidades del régimen de prima media con prestación definida, generando expectativas de derechos a los afiliados; al tiempo que desconoció la configuración del Sistema General de Seguridad Social Integral, establecida bajo el principio de especialización. La Corte Constitucional ha definido la potestad reglamentaria como ‘‘una facultad constitucional propia del Presidente de la República (art. 189-11 C.P.) que lo autoriza para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley"7. En igual sentido ha advertido que dicha potestad “...no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador. Por lo tanto, si un reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de existencia, deberá ser declarado inconstitucional por la autoridad competente (El Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 237-2 de la Constitución)”.7

El alto tribunal constitucional también ha señalado las características de la potestad reglamentaria, así: “La potestad reglamentaria tiene fundamento en lo previsto por el artículo 189-11 C.P., según el cual el Ejecutivo está revestido de la facultad para expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la 7 Sentencia C-028 de 1997, reiterada en la C-302 de 1999. cumplida ejecución de las leyes. Esta competencia, por ende, está dirigida a determinar reglas específicas para que los distintos organismos del Estado cumplan adecuadamente con las disposiciones legislativas. La potestad reglamentaria, en consecuencia, tiene naturaleza ordinaria, derivada, limitada y permanente. Es ordinaria debido a que se trata de una competencia adscrita por la Constitución dentro de las funciones propias de la Rama Ejecutiva, sin que para su ejercicio requiera de habilitación distinta de la norma constitucional que la confiere. Tiene carácter derivado, puesto que requiere de la preexistencia de material legislativo para su ejercicio. Del mismo modo es limitada porque “encuentra su límite y radio de acción en la constitución y en la ley; es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador”. Por último, la potestad reglamentaria es permanente, habida cuenta que el Gobierno puede hacer uso de la misma tantas veces como lo considere oportuno para la cumplida ejecución de la ley de que se trate y hasta tanto ésta conserve su vigencia”. 8

El texto original del artículo 43 de la Ley 100 de 1993, norma reglamentada, disponía lo siguiente: "ARTÍCULO 43. JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Créase la Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez con sede en la capital de la República, integrada por un número impar de miembros designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Esta Junta, que será interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas. Los honorarios de los miembros de la Junta serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad social correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará la integración, financiación y funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de su secretaría técnica v de las Juntas regionales o seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único para la calificación de la invalidez y demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento. PARÁGRAFO. Los miembros de la Junta Nacional y los de las Juntas Regional