CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2012-00216-00(0835-12)-2016

CADUCIDAD DE LA ACCI(cid:211)N JUDICIAL - Concepto Tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en afirmar que la caducidad es una instituci(cid:243)n jur(cid:237)dico procesal mediante la cual el legislador limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicci(cid:243)n con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. NOTA DE RELATOR˝A: Corte Constitucional, sentencia C-401 de 2010, M.P., Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. CADUCIDAD DE LA ACCI(cid:211)N DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS - Computo La opci(cid:243)n interpretativa del art(cid:237)culo 136 del CCA, zanjada por la secci(cid:243)n segunda de esta corporaci(cid:243)n en el citado precedente, concluye que solo en los eventos que se indican a continuaci(cid:243)n, que son concurrentes, debe computarse el tØrmino de caducidad de la acci(cid:243)n a partir del acto de ejecuci(cid:243)n de la sanci(cid:243)n disciplinaria: i) Cuando se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) Cuando en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecuci(cid:243)n, segœn lo dispuesto en el art(cid:237)culo 172 de la Ley 734 de 2002; y iii) Cuando dichos actos de ejecuci(cid:243)n materialicen la suspensi(cid:243)n o terminaci(cid:243)n de la relaci(cid:243)n laboral administrativa. El

derrotero expuesto excluye la aplicaci(cid:243)n del precedente a los demÆs eventos que tengan ocurrencia frente a la discusi(cid:243)n generada por la forma de computar el tØrmino de caducidad cuando se controvierte la legalidad de un acto administrativo como el que es materia de estudio, en cuyo caso deberÆ darse aplicaci(cid:243)n a la interpretaci(cid:243)n restrictiva del numeral 2 del art(cid:237)culo 136 del CCA, que limita en el tiempo el tØrmino de caducidad, el cual debe contabilizarse a partir de la ejecutoria del acto definitivo que impone la respectiva sanci(cid:243)n disciplinaria. NOTA DE RELATOR˝A: Consejo de Estado, Sala Plena de la Secci(cid:243)n Segunda, auto de 25 de febrero de 2016, C.P., Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 1493-12.

FUENTE FORMAL: C(cid:211)DIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ART˝CULO 136

NUMERAL 2 / LEY 446 DE 1998 - ART˝CULO 44

DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO - Contenido. Violaci(cid:243)n Los art(cid:237)culos 29 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica y 6 de la Ley 734 de 2002 consagran la garant(cid:237)a del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse; presentar y controvertir pruebas

e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violaci(cid:243)n del debido proceso.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCI(cid:211)N POL˝TICA - ART˝CULO 29 / LEY 734 DE 2002 - ART˝CULO 6

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA - Subjetiva. Responsabilidad objetiva se encuentra proscrita Responsabilidad objetiva en materia disciplinaria. Se encuentra proscrita en el art(cid:237)culo 13 de la Ley 734 de 2002, pues las faltas disciplinarias solo son sancionables a t(cid:237)tulo de dolo o culpa. (…) como supuesto ineludible de la culpabilidad, es decir, para que la accionada declarara disciplinariamente responsable al demandante, se puede apreciar que la actuaci(cid:243)n administrativa estuvo soportada sobre la base del rØgimen de responsabilidad subjetiva, ya que, ademÆs de haberse tramitado, en lo visto, el procedimiento con las garant(cid:237)as propias del derecho disciplinario y, en general, del debido proceso, se pudo constatar que la valoraci(cid:243)n que se hizo de la prueba —y otros elementos— estuvo acorde con los postulados jurisprudenciales de razonabilidad y sentido comœn. NOTA DE RELATOR˝A: Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Primera, sentencia de 3 de abril de 2014, C.P., Marco Antonio Velilla Moreno, Rad. 2010-00295-00.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTICULO 13

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA – Aut(cid:243)noma de la responsabilidad penal o fiscal En lo que ataæe al argumento de que el demandante no incurri(cid:243) en las conductas endilgadas en la actuaci(cid:243)n disciplinaria por cuanto por los mismos hechos fue exonerado de responsabilidad en las investigaciones penal y fiscal, reitera la Sala que el interØs jur(cid:237)dico protegido en cada uno de esos procedimientos es de distinta naturaleza, pues pese a que emanan de la potestad punitiva del Estado, en el disciplinario se juzga el comportamiento de los servidores estatales «frente a normas administrativas de carÆcter Øtico destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administraci(cid:243)n pœblica», mientras que «en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales mÆs amplios» y en el fiscal se castiga, por acci(cid:243)n u omisi(cid:243)n, el daæo al patrimonio pœblico. NOTA DE RELATOR˝A: Corte Constitucional, sentencia C-720 de 2006, M.P., Clara InØs Vargas HernÆndez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCI(cid:211)N SEGUNDA

SUBSECCI(cid:211)N B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CU(cid:201)TER

BogotÆ, D. C., doce (12) de octubre de dos mil diecisØis (2016) Radicaci(cid:243)n nœmero: 11001-03-25-000-2012-00216-00(0835-12)

Actor: ALEJANDRO SALAZAR HERN`NDEZ Demandado: PROCURADUR˝A GENERAL DE LA NACI(cid:211)N Acci(cid:243)n: Nulidad y restablecimiento del derecho Temas: Sanci(cid:243)n disciplinaria de suspensi(cid:243)n Actuaci(cid:243)n: Sentencia (œnica instancia) Agotado el trÆmite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mØrito dentro del proceso del ep(cid:237)grafe.

I. ANTECEDENTES 1.1 La acci(cid:243)n (ff. 45 a 56 y 114 c. ppal.). El seæor Alejandro Salazar HernÆndez, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acci(cid:243)n consagrada en el art(cid:237)culo 85 del C(cid:243)digo Contencioso-Administrativo (CCA), demanda a la Naci(cid:243)n, Procuradur(cid:237)a General de la Naci(cid:243)n, para que se acojan las pretensiones que en apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones (ff. 45, 46 y 114 c. ppal.). Se declare la nulidad de los actos administrativos de 29 de septiembre de 2006 y 29 de marzo de 2007 y la correcci(cid:243)n de este œltimo efectuada el 16 de abril de 2007, mediante los cuales la Procuradur(cid:237)a General de la Naci(cid:243)n, a travØs de la procuradora regional del Tolima y el procurador segundo delegado para la contrataci(cid:243)n estatal, en su orden,

sancion(cid:243) al demandante con suspensi(cid:243)n de dos (2) meses del cargo de gerente de la FÆbrica de Licores del Tolima. Como consecuencia de lo anterior y a t(cid:237)tulo de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada revoque los aludidos actos administrativos y se absuelva al actor de los cargos imputados; pagarle a t(cid:237)tulo de perjuicios morales, el valor correspondiente a cien (100) salarios m(cid:237)nimos legales mensuales vigentes (smlmv); y se dØ cumplimiento a la sentencia en los tØrminos establecidos en el art(cid:237)culo 176 y siguientes del CCA. 1.3 Hechos (ff. 46 a 50 c. ppal.). Relata el demandante que mediante auto de 18 marzo de 2003, la procuradur(cid:237)a regional del Tolima inici(cid:243) investigaci(cid:243)n disciplinaria en su contra, con base en una noticia publicada el 7 de marzo de 2003 por el peri(cid:243)dico El Nuevo D(cid:237)a, que daba cuenta de presuntas irregularidades cometidas por el actor en calidad de gerente de la FÆbrica de Licores del Tolima, relativas a la suscripci(cid:243)n del contrato de 18 de septiembre de 2002, con la abogada Nidia Patricia NarvÆez G(cid:243)mez, para la prestaci(cid:243)n de servicios especializados en materia tributaria. Agrega que como consecuencia de la referida investigaci(cid:243)n disciplinaria, mediante auto de 28 de abril de 2005, la procuradur(cid:237)a regional del Tolima le formul(cid:243) cargos i) por no «haber realizado los correspondientes estudios tØcnicos, financieros y

jur(cid:237)dicos previos que ayudar(cid:237)an a determinar sobre la viabilidad, oportunidad, necesidad, conveniencia del contrato, as(cid:237) como su cuant(cid:237)a, las condiciones del objeto, plazo valor, su soporte tØcnico y el anÆlisis de riesgo del mismo, obviando as(cid:237) la fase de preparaci(cid:243)n y planeaci(cid:243)n consagrada en los Numerales 7 y 12 [del art(cid:237)culo 25] de la Ley 80[…] lo que hubiera evitado[…] la inclusi(cid:243)n de la clÆusula de Comisi(cid:243)n de (cid:201)xito»; y ii) por no haber «expedido el Certificado de Disponibilidad Presupuestal para ello, pues si se observa [… fue emitido] el d(cid:237)a 27 de Septiembre de 2002, d(cid:237)as despuØs en que fue firmado el contrato en menci(cid:243)n [18 de septiembre de 2002], obviando con ello lo estipulado en el Numeral 6 [del art(cid:237)culo 25] de la Ley 80 de 1993 en concordancia con el art(cid:237)culo 71 del Decreto 111 de 1996»1. Indica que una vez refutados los cargos y concluidas las etapas siguientes, la procuradur(cid:237)a regional del Tolima, mediante providencia de 29 de septiembre de 2006, lo sancion(cid:243) con suspensi(cid:243)n de funciones por el tØrmino de tres (3) meses, de conformidad con lo preceptuado en el numeral 2 del art(cid:237)culo 44 de la Ley 734

de 2002 (CDU). Sostiene que una vez tuvo conocimiento de la sanci(cid:243)n, la impugn(cid:243) dentro del tØrmino legal y que con prove(cid:237)do de 29 de marzo de 2007, la procuradur(cid:237)a segunda delegada para la contrataci(cid:243)n estatal, al desatar la alzada lo encontr(cid:243) responsable del primer cargo formulado y parcialmente por el segundo, raz(cid:243)n por la cual resolvi(cid:243) reducir la suspensi(cid:243)n de funciones al lapso de dos (2) meses. Manifiesta que en atenci(cid:243)n a que se present(cid:243) un error en la parte resolutiva de la providencia de 29 de marzo de 2007, la procuradur(cid:237)a segunda delegada para la contrataci(cid:243)n estatal, a travØs de auto de 16 de abril de 2007, corrigi(cid:243) el ordinal primero de la decisi(cid:243)n, en el entendido que el empleo que ocupaba el demandante era el de gerente de la FÆbrica de Licores del Tolima. Refiere que al expediente disciplinario se traslad(cid:243) prueba de las investigaciones de (cid:237)ndole penal y fiscal, adelantadas por los (cid:243)rganos competentes con base en los mismos hechos, donde se le exculp(cid:243) de cualquier responsabilidad. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante considera que los actos acusados son violatorios de los art(cid:237)culos 2, 13 y 29 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica; 24 (numeral 1) de la Ley 80 de 1993; y 13, 28

(numerales 2, 4 y 6) y 48 (numerales 30 y 31) de la Ley 734 de 2002. En procura de desvirtuar la presunci(cid:243)n de legalidad que ampara los actos acusados, ademÆs el actor aduce: 1.4.1 Violaci(cid:243)n de norma superior. Arguye que los actos acusados quebrantan las disposiciones enunciadas dado que no se tuvieron en cuenta las razones que lo motivaron para suscribir el contrato de 18 de septiembre de 2002, con la abogada Nidia Patricia NarvÆez G(cid:243)mez, las cuales, segœn su parecer, estaban encaminadas a salvar la FÆbrica de Licores del Tolima. De igual forma, estima que no era responsable de la expedici(cid:243)n del certificado de disponibilidad presupuestal, ya que el contrato suscrito con la abogada NarvÆez era intuito personae, y «la urgencia y premura del tiempo [no] permit(cid:237)a solicitar cotizaciones y evaluarlas ya que si se hubiese hecho ello, hab(cid:237)an quedado en firme los mandamientos de pago por $3.500 millones de pesos que pesaban contra la FÆbrica de Licores, lo cual hab(cid:237)a llevado al cierre de la misma y en la expedici(cid:243)n del certificado de Disponibilidad Presupuestal estÆ claro en el proceso 1 La cita referente a los cargos fue tomada del proveído de 28 de abril de 2005 (ff. 254 a 258 c. 2). que no se exped(cid:237)a pero que se solicitaba en forma verbal y que la secci(cid:243)n de presupuesto llevaba algœn control para hacer luego el Registro Presupuestal, y

segœn declaraciones no se exped(cid:237)a el certificado de Disponibilidad presupuestal porque el software no lo permit(cid:237)a». 1.4.2 Desconocimiento del debido proceso por aplicaci(cid:243)n del rØgimen de responsabilidad objetiva. Sostiene que la violaci(cid:243)n de este derecho constitucional se configur(cid:243) porque para la imposici(cid:243)n de la sanci(cid:243)n se dio aplicaci(cid:243)n al rØgimen de responsabilidad objetiva, el cual se encuentra proscrito al tenor del art(cid:237)culo 13 de la Ley 734 de 2002. As(cid:237), hizo referencia a las sentencias C-626 de 1996, C-155 de 2002 y C-948 de 2002, para significar que la culpabilidad es «Supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposici(cid:243)n de la pena lo que significa que la actividad punitiva del Estado tiene lugar tan s(cid:243)lo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga». Precisa que si la raz(cid:243)n de ser de la falta disciplinaria es la infracci(cid:243)n de unos deberes, para que se configure su incumplimiento, «el servidor pœblico infractor s(cid:243)lo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene aplicaci(cid:243)n no s(cid:243)lo para las conductas de carÆcter delictivo sino tambiØn en las demÆs expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores pœblicos».

Explica que, en principio, «a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderÆ una de carÆcter culposo, salvo que sea imposible admitir que el hecho se cometi(cid:243) culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones tales como ‘a sabiendas’ ‘de mala fe’, ‘con la intención de’ etc. Por tal razón, el sistema de numerus apertus supone igualmente que el fallador es quien debe establecer cuÆles tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibici(cid:243)n». Por œltimo, sostiene que al analizar las pruebas aportadas al proceso disciplinario se concluye que «al suscribir el contrato ten(cid:237)a el convencimiento de que era un contrato de Prestaci(cid:243)n de servicios de apoyo para la gesti(cid:243)n que requer(cid:237)a personal especializado, personal que no exist(cid:237)a en la planta ni en el grupo de asesores, y que era con el fin de evitar un perjuicio grave para la fÆbrica, y que por lo tanto no era necesario para el proceso de selecci(cid:243)n [que] se llamara a concurso y se efectuara mediante invitaci(cid:243)n pœblica; y que la disponibilidad presupuestal la solicit(cid:243) conforme al procedimiento establecido en la fÆbrica por parte del Ærea contable y que suscribi(cid:243) el contrato tan pronto tuvo la certeza de que exist(cid:237)a presupuesto (disponibilidad)». 1.5 Contestaci(cid:243)n de la demanda (ff. 237 a 257 c. ppal.). El apoderado de la Procuradur(cid:237)a General de la Naci(cid:243)n solicita se nieguen las pretensiones de la

demanda, pues segœn su criterio los actos administrativos acusados «fueron expedidos con acatamiento de las disposiciones constitucionales y legales que rigen el procedimiento disciplinario adelantado contra el actor[…] con absoluta observaci(cid:243)n del respeto del debido proceso, los derechos del investigado, la garant(cid:237)a efectiva de los derechos procesales, defensa y contradicci(cid:243)n». Manifest(cid:243) en lo ataæedero a los hechos que unos eran ciertos, otros deb(cid:237)an probarse y algunos hacen referencia a consideraciones subjetivas o apreciaciones personales de la parte actora. Dice que lo que persigue el actor con la demanda es que en una tercera instancia se vuelvan a valorar las pruebas y determinar una sanci(cid:243)n distinta a la que se le impuso, sin tener en cuenta que la Procuradur(cid:237)a General de la Naci(cid:243)n cumpli(cid:243) a cabalidad con las garant(cid:237)as sustanciales y procesales propias del debido proceso y del principio de legalidad. Agrega que el fundamento de los actos administrativos enjuiciados se estructura en el hecho de que el demandante omiti(cid:243) «el cuidado que demanda un servidor pœblico en el manejo de la actividad contractual como director de la misma entidad que dirig(cid:237)a[…] y en consecuencia permiti(cid:243) que no se diera cumplimiento a las disposiciones que en materia de contrataci(cid:243)n estatal establecen que se deben realizar estudios de conveniencia y expedir con antelaci(cid:243)n el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal». Sostiene que el actor desconoci(cid:243) el principio de transparencia y el deber de

selecci(cid:243)n objetiva, al contratar sin el lleno de los requisitos legales, pues con ello pretermiti(cid:243) realizar estudios de conveniencia y oportunidad y solicitar de manera oportuna la expedici(cid:243)n del certificado de disponibilidad presupuestal, lo cual le hubiera permitido establecer la existencia de apropiaci(cid:243)n suficiente para atender el respectivo gasto. Infiere que la observancia de la normativa contenida en el Estatuto OrgÆnico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) es aplicable a todas las entidades del Estado, sea del orden nacional o territorial, en particular lo referente a las apropiaciones presupuestales (art(cid:237)culos 71 y 109 ibidem). Justifica la sanci(cid:243)n impuesta por el hecho de que las pruebas allegadas al procedimiento disciplinario determinaron que el implicado particip(cid:243) de forma directa en la actividad contractual que gener(cid:243) el acuerdo celebrado con la abogada NarvÆez G(cid:243)mez, cuyas condiciones permitieron establecer el alcance de la conducta desplegada por el disciplinado, la cual fue calificada por la procuradur(cid:237)a regional del Tolima a t(cid:237)tulo de «dolo». Propuso como excepciones las que denomin(cid:243) «innominada o genØrica», «falta de causa», «caducidad de la acci(cid:243)n», «sobre la presunta violaci(cid:243)n del art. 29 de la Constituci(cid:243)n» y «legalidad de los actos administrativos demandados», las cuales sustent(cid:243) dentro del mismo escrito. 1.6 Per(cid:237)odo probatorio. Mediante auto de 25 de enero de 2013 (ff. 259 a 264

c. ppal.), se abri(cid:243) el proceso a pruebas, se tuvieron en cuenta los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestaci(cid:243)n, igualmente se decretaron las pedidas por estas. 1.7 Alegatos de conclusi(cid:243)n. Con prove(cid:237)do de 8 de mayo de 2014 (f. 437 c. ppal.), se corri(cid:243) traslado a las partes para alegar de conclusi(cid:243)n y recibir concepto del ministerio pœblico, oportunidad en que el procurador delegado ante esta corporaci(cid:243)n guard(cid:243) silencio. 1.7.1 Parte demandante (ff. 438 a 445 c. ppal.). El actor, por conducto de su apoderado, luego de hacer una s(cid:237)ntesis de los hechos materia de controversia y reiterar algunos argumentos de la demanda, arguye que de no haber celebrado el contrato por el cual fue investigado y sancionado por la Procuradur(cid:237)a General de la Naci(cid:243)n, la FÆbrica de Licores del Tolima hubiera tenido que soportar una pØrdida aproximada de tres mil quinientos millones de pesos ($3.500.000.000), pues por la existencia de un mandamiento ejecutivo librado por el departamento del Tolima, solo contaba con dos (2) o tres (3) d(cid:237)as para ejercer la defensa y al no existir abogados especialistas en derecho tributario, tuvo que suscribir el aludido contrato con la profesional NarvÆez G(cid:243)mez, sin elaborar los estudios que le imputan en el primer cargo, circunstancia que fue corroborada por testimonios rendidos, tanto en

la actuaci(cid:243)n disciplinaria como en la judicial. Concluye que no se elaboraron los estudios exigidos por el organismo de control externo para celebrar el mencionado acto, ya que se trataba de una vinculaci(cid:243)n intuito personae y porque la urgencia de la defensa de los intereses de la FÆbrica de Licores del Tolima no daba tiempo para iniciar un concurso de mØritos para la selecci(cid:243)n de un profesional del derecho. En relaci(cid:243)n con el segundo de los cargos imputados, referente a la exigencia de disponibilidad presupuestal para la suscripci(cid:243)n del contrato, indic(cid:243) que no se le puede inculpar disciplinariamente en raz(cid:243)n a que dicho negocio jur(cid:237)dico lo suscribi(cid:243) convencido de que el procedimiento establecido en el Ærea financiera de la FÆbrica de Licores del Tolima, «de hacer la disponibilidad en un solo acto con el registro presupuestal, era el correcto y que estaba conforme a las leyes que reg(cid:237)an la materia, y es as(cid:237) como se cancelaron los 10 millones de pesos sin ningœn inconveniente presupuestal una vez presentada la cuenta por parte de la contratista». 1.7.2 Parte demandada (ff. 446 a 465 c. ppal.). La apoderada de la Procuradur(cid:237)a General de la Naci(cid:243)n hizo referencia a la autonom(cid:237)a del rØgimen disciplinario, para desligarlo del penal y el fiscal, lo que en ningœn evento impone que la exoneraci(cid:243)n de cargos en estos conlleve a la absoluci(cid:243)n en el primero. Para el

efecto cit(cid:243) apartes de las sentencias C-244 de 1996 y C-427 de 1997; y de la providencia del Consejo de Estado de 26 de septiembre de 2012, expediente 97710. Dice que del anÆlisis de los actos administrativos cuestionados, en lo que respecta al grado de culpabilidad frente a los cargos imputados, se tiene que el demandante actu(cid:243) a t(cid:237)tulo de «culpa grave», dado que «su actuaci(cid:243)n fue descuidada y negligente al confiar en sus abogados asesores, en la medida en que no adelant(cid:243) ninguna acci(cid:243)n que le permitiera establecer cuÆles ser(cid:237)an las circunstancias en las que se deb(cid:237)a desarrollar el contrato, limitÆndose solamente a justificar la necesidad del mismo». Y porque en su actuar descuidado no previ(cid:243) el arreglo del software para la expedici(cid:243)n del certificado de disponibilidad presupuestal. De igual forma, en lo atinente a que los estudios previos para la suscripci(cid:243)n del contrato no fueron elaborados de tal forma que permitiera determinar las condiciones de ejecuci(cid:243)n del contrato, precis(cid:243) que el hecho de la urgencia de la medida no implicaba que el demandante, en calidad de gerente de la FÆbrica de Licores del Tolima, pretermitiera los requisitos que disponen las normas para la celebraci(cid:243)n de ese negocio jur(cid:237)dico, «so pena que hubiera demostrado que incurri(cid:243) en la situaci(cid:243)n vulneradora en contra de su querer o intenci(cid:243)n, lo cual, sin

embargo, no fue acreditado».

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva de los numerales 1 y 13 del art(cid:237)culo 128 del CCA y lo dispuesto por la secci(cid:243)n segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 20102 y 18 de mayo de 20113, este œltimo complementario del primero, esta colegiatura es competente para conocer en œnica instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuant(cid:237)a, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales. 2.2 Actos acusados. 2.2.1 Acto administrativo de 29 de septiembre de 2006, dictado por la procuradora regional del Tolima, mediante el cual sancion(cid:243) al demandante, en condici(cid:243)n de gerente de la FÆbrica de Licores del Tolima, con suspensi(cid:243)n de funciones por el tØrmino de tres (3) meses (ff. 552 a 569 c. 3). 2.2.2 Acto administrativo de 29 de marzo de 2007, proferido por el procurador segundo delegado para la contrataci(cid:243)n estatal, a travØs del cual declar(cid:243) responsable al demandante, en calidad de gerente de la FÆbrica de Licores del Tolima, «por el primer cargo, y el segundo que prosper(cid:243) parcialmente», y en consecuencia, redujo la sanci(cid:243)n impuesta a dos (2) meses (ff. 600 a 621 c. 3).

2.2.3 Prove(cid:237)do de 16 de abril de 2007, por el cual se corrige la parte resolutiva del acto de 29 de marzo de 2007, respecto de la denominaci(cid:243)n del cargo que ocupaba el demandante (ff. 623 c. 3). 2.3 Excepciones. Se impone el estudio del medio exceptivo de «caducidad de la acci(cid:243)n», el cual podr(cid:237)a tener la virtualidad jur(cid:237)dica de comprometer la 2 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sección segunda, auto de 4 de agosto de 2010, radicación 2010-00163-00 (1203-10), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 3 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, auto de 18 de mayo de 2011, radicación 2010-00020-00 (0145-10), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. procedibilidad de la acci(cid:243)n. En cuanto a las demÆs excepciones, esto es, «innominada o genØrica», «falta de causa», «sobre la presunta violaci(cid:243)n del art. 29 de la Constituci(cid:243)n» y «legalidad de los actos administrativos demandados», remiten al fondo del asunto objeto de controversia, raz(cid:243)n por la cual, de ser menester, se estudiarÆn al abordar este aspecto. 2.3.1 La caducidad de la acci(cid:243)n. En tØrminos generales, tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en afirmar que la caducidad es una instituci(cid:243)n jur(cid:237)dico procesal mediante la cual el legislador limita en el tiempo el derecho que tiene

toda persona de acceder a la jurisdicci(cid:243)n con el fin de obtener pronta y cumplida justicia4. Para el caso particular de las acciones contencioso-administrativas, dicho fen(cid:243)meno surge por causa de la inactividad de los interesados para obtener, por los medios judiciales requeridos, la defensa y el reconocimiento de los daæos antijur(cid:237)dicos imputables al Estado. En esa medida, «la caducidad representa el l(cid:237)mite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protecci(cid:243)n, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verÆ expuesto a perderlos por la ocurrencia del fen(cid:243)meno indicado»5. 2.3.2 Argumentos que sustentan la excepci(cid:243)n de caducidad. Aduce la demandada que de conformidad con el numeral 2 del art(cid:237)culo 136 del CCA, el tØrmino de caducidad de la acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro (4) meses, «contados a partir del d(cid:237)a siguiente al de la publicaci(cid:243)n, notificaci(cid:243)n, comunicaci(cid:243)n o ejecuci(cid:243)n del acto, segœn el caso». De igual manera, sostiene que como los hechos a que se contrae esta actuaci(cid:243)n «tuvieron ocurrencia [… dentro de las] modificaciones introducidas por la Ley 446 de 1998, que para entonces, establec(cid:237)a [… que la] de restablecimiento del

derecho caducarÆ al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del d(cid:237)a de la publicaci(cid:243)n, notificaci(cid:243)n o ejecuci(cid:243)n del acto, segœn el caso», y que para efectos de la caducidad «no se toma en consideraci(cid:243)n la ejecutoria del acto, pues se trata de una instituci(cid:243)n diferente que no incide en este caso, por lo que el tØrmino previsto en aquella disposici(cid:243)n, comienza a correr desde el mismo d(cid:237)a en que el acto es notificado, lo que significa que no excluye para efectos del c(cid:243)mputo, el d(cid:237)a en que el acto es notificado, comunicado o ejecutado, como lo expresa claramente la norma en comento, la que de otra parte, no requer(cid:237)a interpretaci(cid:243)n de ninguna naturaleza para determinar ese momento». 2.3.3 Problemas jur(cid:237)dicos derivados de la excepci(cid:243)n de caducidad. Para efectos de resolver la excepci(cid:243)n de carÆcter procedimental, planteada por la Procuradur(cid:237)a General de Naci(cid:243)n en la contestaci(cid:243)n de la demanda, corresponde a la Sala, inicialmente, determinar a partir de quØ momento se debe computar el 4 Corte Constitucional, sentencia C-401 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 5 Sentencia C-115 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara. tØrmino de caducidad de la acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho,

previsto en el numeral 2 del art(cid:237)culo 136 del CCA, cuando se cuestiona la legalidad de actos administrativos de naturaleza disciplinaria. Y en lo concreto, cuando se trate de sanci(cid:243)n consistente en la suspensi(cid:243)n temporal en el ejercicio del cargo, en caso de que el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del acto administrativo definitivo o durante su ejecuci(cid:243)n, y como consecuencia no fuere posible ejecutar la sanci(cid:243)n, precisar si en estos eventos el tØrmino de caducidad de la acci(cid:243)n debe computarse a partir de la notificaci(cid:243)n del acto sancionatorio definitivo. Finalmente, tambiØn frente al caso particular de la caducidad, se abordarÆ el estudio de ejecutoria de los actos administrativos de carÆcter sancionatorio, para establecer el momento exacto en que se debe iniciar el c(cid:243)mputo del tØrmino de caducidad de cuatro (4) meses preceptuado en el numeral 2 del art(cid:237)culo 136 del CCA. 2.3.4 Caducidad de la acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho en materia disciplinar