CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2012-00395-00(1506-12)-2019

PROCESO DISCIPLINARIO - Control de legalidad / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - De la entidad que da cumplimiento a la sanción disciplinaria / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA - Acto de ejecución que materializó la sanción de destitución impuesta - EXCEPCIÓN INNOMINADA O GENÉRICA - Las que resulten probadas en el decurso del proceso El Consejo de Estado se ha pronunciado en repetidas oportunidades sobre el control judicial que ejerce respecto de las decisiones, pruebas y demás actuaciones que se presentan en desarrollo del proceso administrativo sancionatorio. […] [E]l Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no está llamada a responder en razón a que su participación obedeció al cumplimiento de la sanción de destitución impuesta al actor por la Procuraduría General de la Nación, […] […] se declarará probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda al solicitar la nulidad del acto de ejecución que materializó la sanción de destitución impuesta (…) por el procurador General de la Nación en las decisiones acusadas, pues aquél acto no es susceptible de control de legalidad. […] La Procuraduría General de la Nación planteó la excepción innominada o genérica; sin embargo, la Sala al revisar el proceso no advierte la configuración de alguna anomalía sustancial o procesal para decretarla de oficio. NOTA DE RELATORIA: Sobre el control judicial de los actos administrativos sancionatorios ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 20 de marzo de 2014, Exp. 11001-0325-000-2012-00902-00(2746-12). MP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

PRINCIPIO DE ECONOMÍA EN MATERIA CONTRACTUAL - Omisión de los estudios previos / ESTUDIOS PREVIOS - Convenios especiales de cooperación / ESTUDIOS PREVIOS - Requisitos y contenido / TESTIMONIO SOSPECHOSO - Calificación razonada y aplicación de las reglas de la sana crítica / CULPA GRAVISIMA - Vigilancia de las actividades realizadas con ocasión de los actos precontractuales [E]l Estatuto General de Contratación de la Administración Pública prevé el principio de economía en el cual se deben incluir entre otros aspectos, la conveniencia del objeto a contratar y los estudios previos […] Según este principio (…) las entidades estatales que abran procesos licitatorios o inicien la suscripción de contratos deben previamente elaborar los estudios requeridos para la contratación, indistintamente la naturaleza del contrato, pues el legislador no hace ninguna exclusión de la aplicación de este principio […] era indispensable contar con los estudios previos antes de la celebración de los convenios especiales de cooperación, para de esta forma cumplir con los principios contractuales de economía y responsabilidad. […] Los estudios denominados “justificación técnica para los convenios (...) no especificaron las condiciones del contrato a celebrar, el plazo, el valor, la forma de ejecución; en ellos se hace una justificación de la necesidad de celebrar convenios especiales de cooperación para adelantar actividades científicas y tecnológicas (…) en el marco del programa “Agro, Ingreso Seguro -AIS”. […] el hecho que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural hubiese publicitado los documentos denominados “justificación técnica” y “estudio previo para la celebración de contratación directa” en la página web de la entidad,

con el fin de dar transparencia al proceso contractual que terminó con la celebración de los convenios especiales de cooperación reprochados, no subsanan la irregularidad presentada en la etapa precontractual. […] En el sub lite está acreditado que la autoridad disciplinaria expresó suficientemente las razones que la condujeron a calificar de sospechosas las declaraciones de los ex jefes de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (…) el procurador General de la Nación apreció estas declaraciones bajo el marco de las reglas de la sana critica, y junto con las demás pruebas allegadas al proceso disciplinario […] [L]a autoridad disciplinaria apreció las pruebas en su integridad y las analizó de acuerdo con las reglas de la sana crítica teniendo como punto de referencia las normas que regulan la actividad contractual para la celebración de contratos de ciencia y tecnología, y bajo este contexto llegó a la certeza de la responsabilidad disciplinaria […] [L]a autoridad disciplinaria calificó el elemento subjetivo a título de culpa gravísima atendiendo que el ministro como jefe de la entidad debía cerciorarse que el equipo de colaboradores del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural hubiese cumplido correctamente con las tareas concernientes a los actos precontractuales, y “no dejarlos a su suerte…” […] [L]a actuación disciplinaria adelantada contra el demandante no fue arbitraria ni desproporcionada.[…] TÉRMINOS DE REFERENCIA - Factores de evaluación precisos y claros / TIPICIDAD - Desconocimiento de los principios contractuales / ILICITUD SUSTANCIAL - Desconocimiento de los deberes funcionales

La autoridad disciplinaria determinó (…) que los términos de referencia de las convocatorias públicas (…) correspondiente al convenio especial de cooperación 055 de 2008, no contaban con factores de evaluación precisos y claros, al no establecer reglas justas y completas para la asignación de los apoyos económicos a las personas (naturales y jurídicas) que presentaron proyectos de construcción, rehabilitación o mejoramiento del sistema de riego y drenaje y, como consecuencia de la omisión referida, se presentaron varios proyectos solicitando el apoyo económico sobre un mismo predio […] [L]a conducta irregular se enmarcó en la circunstancia de no establecer de forma precisa y clara los factores de evaluación en torno a la asignación de los apoyos económicos de las personas que presentaron proyectos de construcción, rehabilitación o mejoramiento del sistema de riego y drenaje, calificando la falta en gravísima de acuerdo con el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 […] la autoridad disciplinaria no ocupó la función del legislativo como equivocadamente lo aduce la demanda, pues no creó ninguna falta, lo que hizo a partir del desconocimiento de los principios contractuales de transparencia, responsabilidad y la regla de la selección objetiva por parte del ministro fue adecuar la conducta en la disposición que recogía el comportamiento endilgado y por el cual se responsabilizó disciplinariamente al actor. En cuanto a la figura de la ilicitud sustancial se encuentra probado en el sub examine que el actor, al aprobar los términos de referencias en las condiciones que lo hizo, afectó los deberes funcionales que le competía, sin justificación

alguna, (…) la falta gravísima reprochada es antijurídica, al quedar probado que el ministro junto con los demás servidores públicos que tenían bajo su responsabilidad la tarea de que se cumplieran los objetivos previstos en la Ley 1133 de 2007 no lo hicieron. CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIÓN DE CIENCIA Y TECNOLOGÍADeben corresponder con actividades de esa índole / CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIÓN DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA - Violación del porcentaje de gastos de administración y operación permitido por el legislador El artículo 71 de la Constitución Política prevé que el Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología. […] [C]onforme los objetos contractuales de los convenios especiales de cooperación que suscribió el ministro de Agricultura y Desarrollo Rural con el Instituto de Cooperación Interamericana para la Agricultura -IICA-, al ser analizados aquéllos de cara a las obligaciones pactadas a cargo del contratista, se determina que la tipología de estos contratos son de apariencia de ciencia y tecnología, en razón a que carecen de los elementos esenciales que caracterizan a estos convenios especiales. […] [L]os convenios especiales de cooperación no fueron estructurados para ejecutar propósitos o actividades de ciencia y tecnología, pues los elementos esenciales que describen éstos hacen alusión directa y concreta a la implementación, desarrollo y ejecución de convocatorias públicas de riego y drenaje para la asignación de recursos del programa “Agro, Ingreso Seguro -AIS-” […] [N]o se incluyeron propósitos ni actividades de ciencia y

tecnología, pues no basta enunciar estas expresiones sino se concretan las labores propias que demuestren los trabajos catalogados realmente con esa naturaleza. […] [S]egún el plan operativo de cada uno de los convenios y según el informe de distribución de los recursos signados por las funcionarias del Ministerio se determina que las referidas erogaciones por los dos primeros conceptos fueron excedidas en la ejecución de los convenios celebrados en la vigencia de 2008, de acuerdo con el límite fijado en el parágrafo del artículo 6 de la Ley 1133 de 2007. […] [E]l Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural superó el porcentaje de gastos de administración y operación permitido por el legislador para estos rubros.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTES

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00395-00(1506-12)

Actor: ANDRES FELIPE ARIAS LEIVA

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION

Referencia: SANCIÓN DE DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL DE 16

AÑOS - LEY 734 DE 2002.

La Sala decide en única instancia1 sobre las pretensiones de la demanda formulada por el señor Andrés Felipe Arias Leiva contra la NaciónProcuraduría General de la Nación.

I. ANTECEDENTES 1 Por auto de 18 de mayo de 2011, N.I. 0145-2010. C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado, la Sección Segunda del Consejo de

Estado, consolidó la línea jurisprudencial sobre competencia en materia disciplinaria, determinando que acorde con las providencias del 12 de octubre de 2006, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, número interno 799-2006; 27 de marzo de 2009, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, número interno 1985-2006; y 4 de agosto de 2010, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, número interno 1203-2010, esta Corporación en única instancia no solo conocía de las sanciones disciplinarias administrativas de destitución, sino también las de suspensión en el ejercicio del cargo, siempre y cuando las sanciones provengan de autoridades del orden nacional.

1. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Andrés Felipe Arias Leiva, por conducto de apoderado, pide las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por el procurador General de la Nación: (i) del 18 de julio de 2011, por medio del cual sancionó al señor Andrés Felipe Arias Leiva con destitución e inhabilidad general por el término de 16 años para ejercer cargos públicos; y ii) del 6 de diciembre de 2011, que en sede de reposición, confirmó la sanción impuesta al actor.

Así mismo, solicitó la nulidad de la Resolución 018 del 23 de enero de 2012, proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por medio de la cual se ejecutó la sanción de destitución. Como consecuencia de la nulidad de los actos referidos, y a título de

restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la NaciónProcuraduría General de la Nación pagar como reparación e indemnización todos los perjuicios materiales por $50.000.000 y morales por 600 salarios mínimos legales mensuales vigentes, equivalentes a $532.040.000, con los respectivos intereses comerciales y moratorios conforme el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, así como la indexación de la condena en la forma prevista en el artículo 178 ibídem, y que se dé cumplimiento a la sentencia dentro de los términos del artículo 176 ídem2. Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: El actor fue designado Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, y en ejercicio de su cargo la Procuraduría General de la Nación le formuló pliego de cargos, por cuatro faltas consistentes i) en la omisión de los estudios previos; ii) los términos de referencia de las convocatorias públicas 01 y 02 correspondientes al convenio 055 de 2008 no contaban con factores de evaluación precisos y claros; iii) los objetos contractuales de los convenios especiales de cooperación 003 de 2007, 005 de 2008, 037 y 052 de 2009 no correspondían actividades de ciencia y 2 Folios 126 y 127 del cuaderno principal. tecnología; y iv) los gastos administrativos y de operación del programa “Agro, Ingreso Seguro -AIS” se excedieron en el porcentaje permitido en la ley en la vigencia de 2008. Las dos primeras conductas fueron calificadas como faltas gravísimas cometidas a título de culpa gravísima, la tercera no fue calificada y la última la calificaron como

grave a modo de dolo. Frente a tales reproches el demandante presentó escrito de descargos y alegatos de conclusión, con argumentos que, además de ser ignorados, se interpretaron erróneamente y con la visión que el actor era culpable3. Normas y concepto de violación La parte actora citó como normas violadas los artículos 1, 6, 11, 13 y 29 de la Constitución Política, 4, 5, 8, 9, 13, 14, 15, 16,17,18, 20, 28, 128, 141 y 142 de la Ley 734 de 2002 y 24 de la Ley 80 de 1993, cuyo concepto de violación desarrolló de forma general con los siguientes argumentos: El demandante sostuvo que los actos administrativos atacados son nulos: (i) porque en su expedición se incurrió en graves violaciones a las normas constitucionales y legales; (ii) porque la valoración probatoria fue errónea, caprichosa y no se ajustó a la realidad; (iii) porque están falsamente motivados; y (iv) porque se incurrió en desviación de poder. Igualmente, adujo que la Procuraduría General de la Nación le vulneró al actor los derechos a la defensa y contradicción al desconocer los argumentos de descargos y las pruebas obrantes a su favor; en tanto, “interpretó de manera culpabilista con la única finalidad de sancionar, citando normatividad y jurisprudencia muy valiosa y cierta, pero acomodándola para hacer ver una realidad distinta, dar apariencia de legalidad como se indicará y es precisamente la Corte Constitucional quien se ha pronunciado respecto de estas providencias”4.

3 Folios 127 al 133 del cuaderno principal. 4 Folio 133 del cuaderno principal. Indicó que en la decisión de única instancia se omitió apreciar en conjunto las pruebas y tener la certeza sobre la existencia de la falta; y, por el contrario, se acudió a criterios culpabilistas lejanos a lo que mostraba el acervo probatorio, lo que generó una vía de hecho en la valoración de ésta. También se desconoció la prueba científica y técnica al no valorar los estudios y dictámenes de expertos, cuando las reglas de la experiencia y la lógica indican que al existir conceptos de especialistas o asesores sobre la legalidad de un procedimiento el servidor público no puede desconocerlos, salvo que obren otras pruebas que los desvirtúen. Agregó que en la valoración de los testimonios se extractó lo desfavorable para el actor, “pues cuando los testigos declaran y puede deducirse o conjeturarse algo desfavorable son de recibo, pero cuando resulta su dicho favorable entonces el mismo testigo resulta sospechoso, por el contrario muchos testimonios se valoraron de manera errónea pues los mismos que los rinden son investigados y tratan de justificar sus actuaciones y que más fácil que endilgar o interpretar que el Ministro es el que responde por todo”5. Además de estas explicaciones generales, la parte actora se refirió a cada uno de los cargos formulados por la Procuraduría General de la Nación, así: Primer cargo imputado El actor recibió del equipo jurídico y técnico del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asesoría en la contratación directa, y bajo esta modalidad celebró los convenios cuestionados 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 y 052 de 2009, ya que

al ser contratos de ciencia y tecnología se regían por la Ley 29 de 1991, reglamentada por los Decretos leyes 393 y 591 de 1991, por lo que el proyecto de inversión de “Agro, Ingreso Seguro -AIS” se enmarcó en esta normativa. Expresó que aunque la ley de ciencia y tecnología no exigía la elaboración de estudios previos, técnicos, financieros, económicos, ni jurídicos; el Ministerio de 5 Folio136 del cuaderno principal. Agricultura estimó pertinente efectuarlos previamente a la celebración de los convenios de cooperación para la implementación, desarrollo y ejecución de la convocatoria pública de riego y drenaje del proyecto “Agro, Ingreso SeguroAIS”. Que para los convenios 037 y 052 de 2009 se aplicó el Decreto 2474 de 2008. Que los días 13 y 16 de enero de 2009 las Direcciones de Comercio y Financiamiento y Desarrollo Rural realizaron, respectivamente, los estudios previos de necesidad y conveniencia, los cuales fueron publicados en la página web de la entidad, al igual que los documentos previos a la suscripción de los convenios. Indicó que la Procuraduría General de la Nación cuestionó que los estudios previos no tuvieron fechas, cuando se había aclarado que cada estudio correspondía a un convenio, y la omisión de la fecha no afectaba la validez del estudio, olvidando aquélla que el principio de buena fe se presume en todas las actuaciones de los servidores públicos. Señaló que los testimonios de los doctores Oskcar Schroeder y Tulia Eugenia Méndez fueron calificados de sospechosos por “suspicaces y dudosos”, aunque a

otros testigos, en las mismas condiciones, la Procuraduría General de la Nación no les hizo ningún reparo. Expresó que el órgano de control aplicó indebidamente la Ley 80 de 1993 al considerar necesaria la licitación pública cuando las normas relativas a contratos de ciencia y tecnología no se rigen por el estatuto de contratación estatal, y por lo tanto, no debe hacerse proceso licitatorio. Señaló que el proceder de la Procuraduría General de la Nación se basó en interpretaciones rigurosas lejanas a todo principio de proporcionalidad y razonabilidad; anteponiendo de manera arbitraria su interpretación y voluntad a aquella que deriva de manera razonable del ordenamiento jurídico, incurriendo en una vía de hecho prospectiva y en falsa y errónea motivación. Segundo cargo Se le reprochó al actor, que los términos de referencia de las convocatorias públicas 01 y 02 correspondientes al convenio 055 de 2008 no contaron con factores de evaluación precisos y claros. La parte demandante sostuvo que la Procuraduría General de la Nación desconoció el principio de legalidad, al reprocharle al ministro faltas disciplinarias con fundamento en funciones que no le correspondían, pues si bien, en materia disciplinaria la gran mayoría de faltas se encuentran en normas que contienen tipos en blanco, las cuales se complementan con otro ordenamiento (disposiciones en materia penal, Ley 80 de 1993), la interpretación no puede ser arbitraria para adecuar típicamente la conducta endilgada. Adujo que la Procuraduría General de la Nación no demostró la antijuridicidad de

la falta en el entendido que no se estableció afectación alguna al Estado y a la comunidad, “pues una cosa son los deberes funcionales generales de todo servidor público y otra los propios del deber funcional del empleo que es lo que se sanciona disciplinariamente (…), donde se exige un resultado, no solo la violación del deber por el deber, o la simple vulneración de la norma, lo grave es que aquí se presume la culpabilidad y solo se centra el operador en estructurar faltas y omisiones a como dé lugar y así no se defiende nadie.”6. Manifestó que la presunción de culpabilidad se evidencia al responsabilizar al actor por omisiones, obligaciones y deberes de otros funcionarios, es así, que no se valoró la carta que le remitió el representante de la firma ECONOMETRÍA al viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, con la cual se demostraba que el ministro no tuvo conocimiento de las recomendaciones sugeridas por la referida firma para las futuras contrataciones para llevar acabó el programa “Agro, Ingreso Seguro -AIS”7. Agregó que con base en los términos de referencia elaborados por el Ministerio los cuales contenían profusamente los requisitos y condiciones que debía cumplir cada proyecto, los funcionarios del Instituto Interamericano de Cooperación para la 6 Folio 150 del cuaderno principal. 7 Folio 151 del cuaderno principal. Agricultura -IICAelaboraron unos protocolos para evaluar los proyectos, y por la falta de verificación de los mismos fue sancionado el actor, pese a que dicha función no le correspondía al Ministerio. Indicó que si algunos particulares accedieron a los recursos del programa “Agro,

Ingreso seguro-AIS” fue por las maniobras desplegadas por los beneficiarios “como lo ha reconocido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en las decisiones que aprueban las conciliaciones que se celebraron entre algunos beneficiarios y el Ministerio de Agricultura”, por ende no es válido sostener que las defraudaciones se presentaron porque los términos de referencia no eran claros, además éstos no fueron elaborados por el demandante. Expresó que AIS debía llegar a todos los productores del sector agropecuario, fueran pequeños o empresarios, siendo estos últimos los que generan el empleo rural, además de producir alimentos de exportación de manera eficiente y económica, es decir, que los términos de referencia permitían conceder el incentivo al empresario o productor grande, siempre que se ajustara a la ley, motivo por el cual se contaba con factores de evaluación claros y precisos para la asignación de los apoyos económicos, de ahí que “el derecho a la defensa se ve seriamente afectado con estos procederes y motivaciones tendenciosas y caprichosas que solo buscan encontrar la responsabilidad y no la justicia y verdad, con lo cual los Artículos 17 y 18 de la Ley 734 son vulnerados casi de manera permanente en los actos administrativos acusados.”8. Tercer cargo Este reproche se efectuó, porque los objetos contractuales de los convenios especiales de cooperación 003 de 2007, 005 de 2008, 037 y 052 de 2009 no correspondían a actividades de ciencia y tecnología. Afirmó que la Procuraduría General de la Nación se equivocó al analizar el informe de evaluación del impacto del programa AIS realizado por la firma ECONOMETRÍA del 14 de junio de 2007.

8 Folio 154 del cuaderno principal. Precisó que la autoridad disciplinaria dejó de valorar múltiples testimonios calificados, los cuales señalaban que sí existía componente de ciencia y tecnología en los distintos convenios, verbi gracia, el de Luis Fernando Restrepo y Jairo Alberto Cano Pabón. Igualmente, anotó que la Procuraduría General de la Nación ignoró el estudio jurídico realizado por el doctor Carlos Gustavo Arrieta respecto a la modalidad aplicable en la selección de un contratista para la ejecución de los convenios de cooperación científica y tecnológica números 003 de 2007, 055 de 2008, 037 y 052 de 2009, entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el IICA9. Cuarto cargo La falta se originó porque los gastos administrativos y de operación del programa “Agro, Ingreso Seguro -AIS” se excedieron en el porcentaje previsto por la ley en la vigencia de 2008. Alegó que la Procuraduría General de la Nación no se apoyó en el texto definitivo del parágrafo del artículo 6 de la Ley 1133 de 2007, para formular el cargo, incurriendo en una vía de hecho, pues esta disposición establece que los gastos de implementación para el primer año de “Agro, Ingreso seguro-AIS” no podían exceder el 5% del total de los recursos apropiados para esa vigencia de 2007, y a partir del segundo año los gastos de administración y operación no podían superar el 3% del total de los recursos apropiados para cada año, y este porcentaje para gastos de administración y operación no fue superado.

Agregó que se desconoció la declaración del señor Jairo Alberto Cano Pabón ex contador General de la Nación, “quien da claridad de la legalidad del gasto de estos recursos, pero la Procuraduría pensaba diferente y ello es suficiente para sancionar y el operador disciplinario (sic), y los gastos de promoción y divulgación resulta ser que son constitutivos de gasto público y social y en consecuencia no tenían por qué hacer parte de aquellos tenidos en cuenta para calcular el límite del 9 Folios 154 al 159 del cuaderno principal. 3% del total de los recursos apropiados del Programa Agro Ingreso Seguro para el 2008; De lo anterior se generan unas consecuencias no solo absurdas sino contrarias al artículo 18 de la Ley 734 de 2002, en cuanto la sanción resulta irrazonable y arbitraria.”10. Aseveró que la motivación y proporcionalidad son elementos sustanciales del acto administrativo, y su insuficiencia, error o falsedad conducen a la nulidad de éste. Señaló que la autoridad disciplinaria parte de la responsabilidad del actor, razón por la cual se desconoció el principio de la presunción de inocencia, ya que tiene que demostrar la existencia de la falta. Violaciones comunes a los cargos reprochados y a la culpabilidad La parte actora alegó que las decisiones demandadas desconocieron el derecho al debido proceso porque: (i) reiterando que si bien los tipos disciplinarios son en blanco, el comportamiento endilgado debió determinarse inequívocamente; (ii) se crearon faltas disciplinarias fundamentadas en suposiciones; y, (iii) la sanción impuesta fue producto de la arbitrariedad, abusando de las facultades

disciplinarias por tratarse de una responsabilidad objetiva. Expresó que la Procuraduría General de la Nación invocó al actor, en los actos disciplinarios, la violación de deberes funcionales de manera general y, de forma facilista presumió la responsabilidad del ministro, sin demostrar la afectación al deber funcional “con lo cual se defendió de generalidades y apreciaciones que el operador disciplinario trasformó en cuatro cargos, bien rebuscados para dar solidez a lo que no lo tiene y en su potestad señala y dice el operador lo que quiera y que puede hacer el disciplinado, en síntesis la adecuación típica verificada resulta arbitraria y producto de suposición y conjetura y so pretexto de interpretar crea causales autónomas que vulneran todo principio de legalidad y de ahí en adelante las normas legales y constitucionales enunciadas y en cuanto al análisis de la ilicitud sustancial se define y menciona pero no se analiza lo cual vicia el acto administrativo”11. 10 Folio 161 del cuaderno principal. 11 Folios 165 y 166 del cuaderno principal. Manifestó que en los actos administrativos acusados se sancionó por la inobservancia de normas generales, sin tener en cuenta la intencionalidad, el error y el grado de culpabilidad12.

2. Adición de la demanda El apoderado de la parte actora adicionó la demanda argumentando que la Procuraduría General de la Nación incurrió en una interpretación errónea de la ley contractual, pues los convenios de cooperación científica y tecnológica números 003 de 2007, 055 de 2008, 037 y 052 de 2009 celebrados entre el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura -IICAno son contratos estatales corrientes de la administración, sino convenios de asociación con un socio idóneo como el IICA para la ejecución de una política pública, consistente en la transferencia, propagación y divulgación de tecnologías de riego y drenaje en el campo colombiano. Indicó que en los convenios celebrados entre el Ministerio y el IICA, las partes aportaron recursos para el logro de un objetivo común, consistente en el diseño y puesta en marcha de la política pública referida, mediante el instrumento denominado fondos concursales. Expresó que el diseño y ejecución de políticas públicas orientadas a la transferencia de tecnologías de riego y drenaje en el campo colombiano no es un servicio cualquiera, por lo cual no se podía licitar bajo las reglas de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007; además, que no existen empresas que ofertaran, pues la “entidad o empresa ganadora (idónea sobre el papel y probablemente perteneciente a algún carrusel de la contratación) hubiera terminado subcontratando y pagándole al mismo IICA para poder cumplir con lo que dictan los verbos rectores de los Decretos 393 y 591 de 1991, los cuales marcaron el objeto de los convenios de cooperación en ciencia y tecnología reprochados (estos es, difundir, divulgar, asimilar, apropiar y adaptar tecnologías de riego).”13. 12 Folios 133 y 167 del cuaderno principal 13 Folio 212 del cuaderno principal. Argumentó que la licitación no garantizaba la selección objetiva de un organismo

capaz de cooperar con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el diseño y ejecución de la política pública de propagación, difusión y transferencia de tecnologías de riego y drenaje en el campo colombiano, mediante fondos concursales, ya que solamente lo podía hacer el IICA, por ello se acudió directamente a los convenios de cooperación en ciencia y tecnología. Insistió que la Procuraduría General de la Nación no valoró las pruebas obrantes en el proceso disciplinario, sino que fue selectiva en la apreciación, desconociendo los testimonios de los señores Tulia Eugenia Méndez, Oskcar Schroeder, Julián Alfredo Gómez y Luis Fernando Restrepo Toro y el concepto de Carlos Gustavo Arrieta, el manual de contratación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el manual de Oslo. Relacionó las pruebas que arbitrariamente no fueron admitidas por la autoridad disciplinaria, y que obran en el expediente de la Corte Suprema de Justicia, por lo que solicitó el traslado de aquéllas al sub lite14.

3. Trámite procesal En el mismo escrito de demanda, el apoderado de la parte actora pidió la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, al estimar que: (i) la autoridad disciplinaria no analizó correctamente las pruebas allegadas al proceso, dado que la