CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2012-00396-00(1507-12)-2018

PROCESO DISCIPLINARIO – Ministro de Agricultura / CONDUCTA - En la ejecución de los convenios con los recursos asignados al programa agro ingreso seguro (AIS) durante la vigencia fiscal 2009 desbordó el porcentaje del 3% establecido en el parágrafo 6º de la ley 1133 de 2007 para los gastos de administración y operación / DEBIDO PROCESO – En el procedimiento disciplinario / CONTROL INTEGRAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Proceso disciplinario / GASTOS DE PROMOCIÓN Y DIVULGACIÓN DEL PROGRAMA AIS – No son constitutivos de gasto público social / DERECHOS DE DEFENSA, DEBIDO PROCESO Y CONTRADICCIÓN DE LAS PRUEBAS – Garantia constitucional [R]eitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de actos sancionatorios de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y/o de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa. De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto

procesal tiene el poder de lacerar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. Observa la Sala que en los actos administrativos cuestionados (páginas 253 a 290 de la decisión sancionatoria de 18 de julio de 2011) se hizo un detallado análisis de las piezas procesales y se explicó y justificó por qué la autoridad disciplinaria decretó unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que el actor esté en desacuerdo con tal apreciación, no implica que se configuren los vicios de falsa motivación, expedición irregular, violación de los derechos de contradicción y debido proceso, o ausencia de apreciación integral de las mismas, o que no existiera prueba suficiente para sancionar, como se explicó en el acápite anterior de esta providencia. (…) Examinada pues la actuación administrativa, no se advierte como abusiva o lesiva de los derechos sustanciales del demandante, ni que se le hayan quebrantado las garantías de defensa, debido proceso y contradicción, se insiste.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00396-00(1507-12)

Actor: ANDRÉS DARÍO FERNÁNDEZ ACOSTA Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Temas: Sanción disciplinaria de suspensión en ejercicio del cargo

por 11 meses Actuación: Sentencia (única instancia) Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES 1.1 La acción El señor Andrés Darío Fernández Acosta, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación, Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad, en lo que al actor concierne, i) del acto administrativo de única instancia de 18 de julio de 2011, expedido por el procurador general de la nación, a través del cual lo sancionó disciplinariamente con suspensión en el ejercicio del cargo por 11 meses; ii) de la decisión de 6 de diciembre de 2011, con la que, al resolver el recurso de reposición, confirmó la anterior; y iii) de la Resolución 20 de 23 de enero de 2012, mediante la cual el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural ejecutó la sanción A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la Procuraduría General de la Nación a que le pague en forma indexada, como reparación e indemnización, todos los perjuicios de orden material y moral que se estiman en la demanda; y se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 177 y 178 del CCA (ff. 125 y 126).

1.3 Hechos Relata el demandante que fue ministro de agricultura. En la investigación disciplinaria se le formuló un único cargo que consistió en que «desconoció la disposición contenida en el parágrafo del artículo 6 de la ley 1133 de 2007, en el que dispuso que los gastos de administración y operación del programa “Agro Ingreso Seguro”, no podía exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007 y el tres por ciento (3%) para el apropiado en la vigencia 2008 y 2009» (f. 127). La falta se le calificó como grave, a título de culpa gravísima. Que tanto los descargos como los alegatos de conclusión que presentó en la actuación administrativa fueron ignorados e interpretados bajo una óptica culpabilista, que viola los derechos del debido proceso y defensa y conlleva aplicación de responsabilidad objetiva por funciones de sus subalternos. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. El procurador general de la nación, en 2011, 2 sancionó en única instancia con suspensión en el ejercicio del cargo por 11 meses al demandante, como ministro de agricultura de 2009, porque en la ejecución de los convenios con los recursos asignados al programa agro ingreso seguro (AIS) durante la vigencia fiscal 2009 desbordó el porcentaje del 3% establecido en el parágrafo 6º de la ley 1133 de 2007 para los gastos de administración y operación del mencionado programa en la suma de $4.286.101.500, del total de los recursos apropiados.

1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto (ff. 136 a 147). La parte demandante considera que los actos acusados son violatorios de los artículos 1, 6, 13, y 29 de la Constitución Política; y 4, 5, 8, 9, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 40 y 142 de la Ley 734 de 2002. En procura de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, manifiesta que se fundaron en suposiciones, conjeturas y valoración errónea de las pruebas, no ajustada a la realidad; que fueron expedidos irregularmente, con falsa motivación y desviación de poder, lo cual se traduce en vía de hecho y violación de los derechos de contradicción, al haberse desconocido los argumentos de defensa. Que los gastos de administración y operación reprochados estuvieron dentro de los límites fijados en la ley; los que le imputó la Procuraduría para sancionarlo no hacen parte de tales conceptos. Aduce que la entidad ignoró el concepto del excontralor general de la nación, Jairo Alberto Cano Pabón, según el cual las erogaciones del programa agro ingreso seguro (AIS) a que se refiere la Ley 1133 de 2007 tiene elementos conceptuales y técnicos que permiten su clasificación como gasto público social y en ese sentido serían susceptibles de reconocerse y revelarse en las cuentas y subcuentas del grupo 55 «GASTO PÚBLICO SOCIAL», por cuanto dichas erogaciones están orientadas al mejoramiento de las condiciones de vida de la población beneficiaria del programa. Que no es cierto ni está demostrado que se hayan superado los topes fijados en

el parágrafo del artículo 6 de la Ley 1133 de 2007, en el que se dispuso que los gastos de administración y operación del programa «Agro Ingreso Seguro» no podía exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007, ni el tres por ciento (3%) para el apropiado en las vigencias de 2008 y 2009. Manifiesta que el Ministerio de Agricultura está sometido al régimen de contabilidad pública y debe ceñirse a las definiciones y categorías que este implica, independientemente de las consideraciones que se debatieron en las ponencias que darían lugar a la expedición de la Ley 1133, norma que nada dijo sobre cuáles debían tenerse como gastos de administración y de operación; en su criterio, los gastos de promoción y divulgación son constitutivos de gasto público social y no tenían por qué hacer parte para calcular el límite del 3% del total de los recursos apropiados 3 para el programa AIS de 2008. Que por lo anterior, la sanción disciplinaria fue absurda y contraria al artículo 18 de la Ley 734 de 2002; implica una discriminación arbitraria contra el demandante. Según el demandante, la responsabilidad en su contra se fincó en unas actas de debates de comisiones del Senado durante exposición de motivos de la Ley 1133 que no son ley en estricto sentido; una cosa es que se puedan utilizar como herramienta de interpretación y otra que se consideren ley de aplicación directa y que se diga que por esta consideraciones se incurrió en omisión de cuidado al realizar el gasto reprochado, pues con esto se desconocen los

principios de responsabilidad y buena fe apoyada en lo señalado por los funcionarios expertos encargados de las áreas de presupuesto, planeación del gasto y jurídica, que tenía claro cómo se ejecutaban dichos dineros y no podía el actor desconocer sus funciones o desconfiar de ellos. Insiste en que la Procuraduría se apoyó en el texto aprobado en primer debate por la comisión quinta constitucional permanente del Senado de la Republica, por medio del cual se crea e implementa el programa AIS, no por el propio texto de la Ley 1133 de 2007, con lo cual incurrió en vía de hecho, pues a la postre, solamente quedó lo estipulado en el parágrafo del artículo 6 de la norma, en el sentido de que los gastos de administración y operación del programa «Agro Ingreso Seguro» no podía exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para la vigencia 2007 y el tres por ciento (3%) para el apropiado en las vigencias 2008 y 2009 y no está demostrado que se hayan superado estos topes. Por otro lado, considera que se desconocieron los principios del derecho disciplinario previstos en los artículos 1 a 21 (de la ley 734 de 2002), pues si bien en esta materia se admiten tipos en blanco o no autónomos, que implican menor rigurosidad en la tipicidad y legalidad de las conductas sancionables, no quiere decir que el comportamiento cuestionado no deba ser inequívocamente determinado, lo mismo que la sanción, pues no de otra manera se asegura el debido proceso del artículo 29 de la Constitución

Política. En este caso, dice, se crearon sanciones disciplinarias producto de la arbitrariedad, con fundamento en suposiciones y bajo responsabilidad objetiva. Se le endilgó violación y omisión de deberes funcionales de manera genérica y objetiva, pese a que cada funcionario tiene unos específicos, que sólo a él pertenecen en atención al cargo, el nivel jerárquico, la forma de vinculación, etc., en torno a los cuales se debe determina la falta disciplinaria. No se señaló al accionante ni se demostró cuál fue el deber funcional específico incumplido, con lo cual se lo hizo objetivamente responsable; se presumió la responsabilidad y no se aceptó ninguna justificación. Que la adecuación típica fue arbitraria, pues se crearon causales autónomas que 4 vulneran el principio de legalidad. Por último, cuestiona que la culpa gravísima se estructuró sobre una “desatención elemental” que no se demostró ni actualizó, sino que se supuso al amparo de la denegación del argumento y de valoración probatoria seria. Los actos demandados son muestra de discrecionalidad y capricho, no de ponderación y proporcionalidad; solo se pretendió sancionar al ministro por inobservancia de normas por parte de unos funcionarios como si fuera garante de estos, sin tener en cuenta la intencionalidad; no era dolosa. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 203 a 219). El apoderado de la Procuraduría General de la Nación solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. Afirma que los actos administrativos acusados gozan de presunción de legalidad por encontrarse ajustados al ordenamiento jurídico.

En cuanto a los hechos, manifestó que deben ser probados. Que la fijación normativa del artículo 6 de la Ley 1133 de 2007 es clara; la obligación de cumplir los topes allí fijados corresponde a una operación objetiva entre el presupuesto anual asignado al programa AIS y el valor destinado efectivamente a los gastos de administración. Se trata de una ley especial que rige los gastos de dicho programa, por consiguiente, no es dable aducir que como la ley general de presupuesto fijaba topes mayores para los gastos de administración, se puedan cambiar los señalados por la norma especial, pues estos se tenían que respetar y su violación constituyó una desatención que devino en culpa gravísima. Que procedimiento disciplinario se adelantó con sujeción a la ley y se respetó el debido proceso; las súplicas del actor son meramente interpretativas, sin sustento ni demostración; la actuación de la Procuraduría no fue de ninguna manera caprichosa o arbitraria en la valoración probatoria; añade que no es función del juez administrativo justipreciar nuevamente las pruebas para convertirse en una tercera instancia, sino que se debe limitar a examinar las cuestiones de mera forma; por eso, el juez no puede fungir como intérprete de la ley disciplinaria ni examinar de nuevo las pruebas. 1.6 Período probatorio (ff. 221 a 223). Mediante auto de 6 de agosto de 2013, se abrió el proceso a pruebas. Se solicitó de la entidad demandada que allegara los antecedentes administrativos de los actos acusados. Al respecto, el 21 de noviembre del mismo año, la Procuraduría contestó que el expediente

disciplinario se hallaba en calidad de préstamo en el despacho del entonces consejero de Estado Alfonso Vargas Rincón, dentro del proceso 2012-0034000 (1338-2012) [f. 229], razón por la cual, mediante proveído de 15 de enero de 2014, se dispuso que se solicitara de ese despacho judicial copia simple de los antecedentes de los actos aquí cuestionados, empero, respondió que se componen de más de diez mil folios, veinte dvd (s) y otros medios digitales, y 5 que por tal motivo, una vez dictara sentencia los enviaría a este despacho (f. 234), cosa que no ocurrió, por consiguiente el proceso pasó a la etapa procesal siguiente. La entidad demandada no solicitó pruebas. 1.7 Alegatos de conclusión (f. 244). Con proveído de 18 de septiembre de 2016, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y recibir concepto del Ministerio Público, oportunidad que solo fue aprovechada por la entidad demandada. 1.7.1 Parte demandada (ff. 246 a 251). La Procuraduría General de la Nación, a través de apoderado, insiste en la legalidad de los actos acusados. Asegura que fueron el resultado de una juiciosa valoración ajustada a las reglas de la sana crítica en la que se probó la responsabilidad endilgada a la demandante. En lo demás, hace alusión a los mismos argumentos de la contestación de la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva de los numerales 1 y 13 del

artículo 128 del CCA y lo dispuesto por la sección segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 20101 y 18 de mayo de 20112, este último complementario del primero, esta Colegiatura es competente para conocer en única instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales. 2.2 Actos acusados. 2.2.1 Acto administrativo de única instancia de 18 de julio de 2011, expedido por el procurador general de la nación, a través del cual sancionó disciplinariamente al actor con suspensión en el ejercicio del cargo por 11 meses (f. 2, disco compacto). 2.2.2 Decisión de 6 de diciembre de 2011, con la que el mismo funcionario confirmó la anterior al resolver el recurso de reposición (ff. 3 a 117). 2.2.3. Resolución 20 de 23 de enero de 2012, mediante la cual el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural ejecutó la sanción (ff. 118 a 119). 1 Sala plena de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 4 de agosto de 2010, radicación 2010-00163-00 (1203-10), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 2 Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 18 de mayo de 2011, radicación 2010-00020-00 (0145-10), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

6 2.3 Asunto preliminar. El acto de ejecución no es demandable. La Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la Resolución 20 de 12 de enero de 2012, a través de la cual el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural dio cumplimiento a la sanción de suspensión del actor (ff. 118 y 119), en tanto se trata de un acto de mero trámite o de ejecución, cuyo contenido no decidió directa o indirectamente el fondo de la actuación administrativa, por consiguiente, no es enjuiciable ante esta jurisdicción, según lo disponía el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, hoy los 43 y 166 (numeral 1) de la Ley 1437 de 2011. Tampoco determinó en este caso la caducidad de la acción, en razón a que para la fecha de ejecución de la sanción el accionante ya se hallaba retirado del servicio, lo cual motivó que la suspensión se convirtiera el multa de $53.574.948 (f. 119). Esta Corporación al respecto ha considerado: Esta categoría de actos, esto es, los que impulsan el desarrollo de la actuación administrativa han sido denominados al unísono por la ley y la jurisprudencia como actos de trámite los cuales, al no contener una manifestación de la voluntad de la administración, que ponga fin a la actuación escapan, por expresa disposición del legislador, al control judicial de esta Jurisdicción. En efecto, se observa que en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, ya se erigía la distinción entre actos administrativos definitivos, entendidos éstos como los que ponen fin a la

actuación administrativa y, por oposición, los de trámite cuyo contenido no decide directa o indirectamente el fondo de la cuestión administrativa. No obstante, lo anterior, precisa la norma en cita, salvo que el acto de trámite haga imposible continuar con el desarrollo de la actuación administrativa gozará del carácter de acto administrativo definitivo. La anterior disposición, estima la Sala, debe interpretarse conjuntamente con lo dispuesto en el artículo 135 ibídem en la medida en que, ésta última norma de manera clara señala sobre qué clase de actos recae el control judicial ejercido por esta Jurisdicción, a saber, los que “ponga término a un proceso administrativo.”. Sobre este particular la Sala estima conveniente precisar que, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, en su artículo 433, retoma parcialmente la fórmula consignada en el Decreto 01 de 1984, para definir los actos administrativos de carácter definitivo como aquellos “que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto” y, en forma genérica, todos aquellos que “hagan imposible continuar la actuación” sin que se le atribuya a estos últimos el calificativo de actos de trámite como lo hacía la codificación anterior4. 2.4 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas citadas en la 3 «ARTÍCULO 43. ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».

4 Sentencia de 14 de noviembre de 2013, sección segunda, subsección B, C. P., Gerardo Arenas Monsalve, radicado 05001-23-31-000-2003-00490-01(2277-12). 7 demanda, con violación del debido proceso (expedición irregular) y falsa motivación, de conformidad con lo indicado en los hechos y en los cargos planteados en los antecedentes de esta providencia. 2.5 Pruebas relevantes. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en la demanda: i) Según el acto demandado de 18 de julio de 2022, el demandante, Andrés Darío Fernández Acosta, desempeñó el cargo de ministro de agricultura y desarrollo rural, código 5, desde el 7 de febrero de 2009, nombrado por el presidente de la República, mediante Decreto 529 de 4 de febrero de 2009; tomó posesión del cargo el 2 de marzo de 2009, de acuerdo con el acta 2095 de la misma fecha. Así lo certificó el 4 de enero de 2010, la coordinadora del grupo de administración del recurso humano del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (cd. f. 2, página 4) ii) El procurador general de la nación sancionó disciplinariamente al actor con suspensión en el ejercicio del cargo por 11 meses a través de los actos demandados (ff. 3 a 117) iii) El ministerio de agricultura y desarrollo rural ejecutó la sanción por medio de la Resolución 20 de 23 de enero de 2012, pero la convirtió en multa de

$53.574.948 en razón a que el sancionado se hallaba retirado del servicio (ff. 186 y 187). A las demás pruebas hará referencia la Sala al momento de resolver cada uno de los cargos planteados en la demanda contra los actos acusados. 2.6 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. La Corte Constitucional5 al respecto ha sostenido: «Las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal, son las siguientes: “(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con 5

Sentencia T-051 de 2016. 8 la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y

con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso». 2.7 Control integral de actos administrativos de carácter disciplinario. La Procuraduría General de la Nación insiste en que la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo no puede convertirse en una tercera instancia para examinar de nuevo hechos y pruebas que fueron «juzgados» en el procedimiento disciplinario. Al respecto, recuerda la Sala que la Corte Constitucional ha sostenido que las decisiones que profieren los titulares de la acción disciplinaria, tanto en el orden interno de las entidades públicas, o en el externo, cuando asume la competencia la Procuraduría General de la Nación, tienen naturaleza administrativa, en el cabal desarrollo de la función pública6. Por su parte, esta Corporación también ha expresado7 que las sanciones disciplinarias impuestas por la Administración Pública y por la Procuraduría General de la Nación no pueden ser asimiladas, en modo alguno, a fallos judiciales. Aquellas, como actos administrativos que son, están sometidas al eventual control de legalidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa, a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. No se trata de actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una función sui generis o nueva del Estado, sino de típicos actos administrativos

que tienen, por definición, control judicial. La anterior postura fue asumida luego por esta Colegiatura en la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016 de la Sala Plena8 en la sostuvo que «No es comparable, ni de lejos, el titular de la acción disciplinaria de naturaleza administrativa con el rango y la investidura de un juez de la República», y se reiteró que el control ejercido por la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria es de carácter integral, el cual comporta una revisión legal y constitucional, sin que alguna limitante restrinja la competencia del juez, entre otras razones, porque la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la 6

Sentencia C-948 de 2002.

7 Sentencia de 20 de marzo de 2014, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado 11001-03-25-0002012-00902-00(2746-12). 8 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicación 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011), M.P. William Hernández Gómez (E). 9 de cualquier acto administrativo y porque la interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. El control integral a que alude el citado fallo se enuncia así: […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la

acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […]. 2.8 Solución a los problemas jurídicos. La Sala negará a las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 2.8.1 La conducta por la cual fue sancionado el actor es típica. La Ley 1133 de 9 de abril de 2007, «Por medio de la cual se crea e implementa el programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS», dispuso: ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente Ley tiene como objeto la creación e implementación del programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS”, destinado a proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la

internacionalización de la economía. ARTÍCULO 2o. MARCO GENERAL. El programa “Agro, Ingreso Seguro” de que trata la presente ley se enmarca dentro de las acciones previstas por el Gobierno Nacional para promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalización de la economía. En tal sentido, se propenderá por el ordenamiento productivo del territorio y la empresarización del campo, en concordancia con la agenda interna de productividad y competitividad, la apuesta exportadora del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), y en coordinación con las instituciones del orden territorial. ARTÍCULO 3o. COMPONENTES DEL PROGRAMA. El programa “Agro, Ingreso Seguro” tendrá dos componentes, el de apoyos económicos directos que busca proteger los ingresos de los productores durante un periodo de transición, en el cual se espera mejorar en competitividad y adelantar procesos de reconversión. Por su parte el componente de apoyos a la competitividad busca preparar el sector agropecuario ante la internalización de la economía, mejorar la 10 productividad y adelantar procesos de reconversión, en todo el sector Agropecuario. PARÁGRAFO 1o. Para todos los efectos, se debe entender que los apoyos económicos directos o incentivos son una ayuda que ofrece el Estado sin contraprestación económica alguna a cambio, por parte del particular. Se entregan de manera selectiva y temporal, dentro del ejercicio de una política pública, siendo potestad del Gobierno Nacional, seleccionar de una manera objetiva, el sector que se beneficiará con el apoyo económico directo o incentivo y el valor de los mismos, así como

determinar dentro de estos, los requisitos y condiciones que debe cumplir quien aspire a convertirse en beneficiario. Los apoyos económicos directos o incentivos no son derechos, ni contratos y serán siempre una mera expectativa hasta que haya decisión definitiva de la autoridad competente, o de quien esta haya designado para hacer la selección, que señale al particular como beneficiario; por tanto, hasta ese momento, los apoyos económicos directos o incentivos no generan obligaciones, contraprestaciones o derechos adquiridos. PARÁGRAFO 2o. El Comité Intersectorial creado en esta ley, asesorará al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) en la distribución de los recursos aprobados para cada vigencia entre los componentes del programa. Los recursos destinados a los apoyos a la competitividad, no podrán ser inferiores al cuarenta por ciento (40%) del valor total del programa en cada