CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2012-00569-00(2137-12)-2019

SUPRESION DEL CARGO DIRECTIVO DE SUPERVISOR DE EDUCACIÓN / FACULTAD REGLAMENTARIA / REGLAMENTACIÓN DE LAS LEYES Las facultades reglamentarias establecidas por el artículo 189 numeral 11 de la Carta, tal como lo ha sostenido esta Corporación en reiteradas oportunidades, fueron instituidas por el Constituyente como un mecanismo tendiente a garantizar la cumplida ejecución de las leyes, siendo ese el único fin autorizado por dicho mandato superior. Así las cosas, al hacerse uso de tales potestades, el ejecutivo debe inspirarse en el único propósito de aclarar y hacer mucho más explícita la norma de carácter legislativo que le sirve de sustento, en orden a facilitar su ejecución y cumplimiento y viabilizar su estricta observancia. […] [L]as funciones del cargo de Supervisores de educación se encontraban soportadas en los artículos 154 y 182 de la Ley 115 de 1994 las cuales fueron derogadas por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001 de tal manera que, de acuerdo al nuevo estatuto de profesionalización docente, los cargos de supervisores, directores de núcleo y vicerrectores desaparecieron con la expedición del Decreto Ley 1278 de 2002 cumpliendo de esta manera, entonces lo exigido en la norma.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00569-00(2137-12)

Actor: IGNACIO ABDÓN MONTENEGRO ALDANA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO –

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Conoce la Sala en única instancia del proceso de simple nulidad instaurado por el ciudadano Ignacio Abdón Montenegro Aldana contra los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional y el Departamento Administrativo de la Función Pública. I.- ANTECEDENTES 1.- La demanda El demandante en nombre propio presentó demanda en ejercicio del medio de control de simple nulidad contra la expresión “y los cargos vacantes de directivos docentes que no estén contemplados en el decreto 1278 de 2002”, contenida en el artículo 5 del Decreto 3020 de 2002 “Por la cual se establecen los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y administrativo del servicio educativo estatal que prestan las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito público, Educación Nacional y Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, con el fin que se accediera a la siguiente, 1.1.- Pretensión, “(…) declarar la nulidad de la expresión “y los cargos vacantes de directivos docentes que no estén contemplados en el decreto 1278 de 2002”, contenida en el artículo 5 del Decreto 3020 de 2002. 1.2.- Fundamentos fácticos Como fundamento de la pretensión anterior, señaló que el Decreto 1278 de 2002

no contempló como directivo docente el cargo de “supervisor de educación”, siendo este cargo reconocido por la ley General de Educación y el Estatuto Docente. Adujo que la Ley 115 de 1994 y el Decreto 2277 de 1979 establecen que los supervisores de educación tienen el carácter de directivos docentes, y si la pretensión era desaparecer el cargo entonces era necesario modificar las dos normas. De otra parte, invoca que la expresión demandada obstruye en la práctica el ejercicio constitucional de inspección y vigilancia del servicio público educativo, como quiera que al eliminar el cargo de supervisor deja a la autoridad nominadora sin la posibilidad de vincular al personal idóneo para el ejercicio de dicha función. Es decir, que la función de inspección y vigilancia tiene una gran importancia, pues se ejerce por las autoridades nacionales sobre las territoriales, de estas sobre las municipales y de aquellas sobre las instituciones educativas. Los estudios técnicos de una entidad territorial pueden requerir cierto número de plazas de supervisores de educación, pero la expresión demandada, en lugar de favorecer la creación de las plazas lo que hace es eliminarlas. Finalmente indicó que debe declararse la nulidad de la expresión demandada por extralimitación temática y contradicción interna de la norma, como quiera que obstruye el ejercicio de la función constitucional de inspección y vigilancia, y desconoce al Supervisor de Educación como directivo docente y el derecho de los educadores a ascender a un cargo directivo. 1.3.- Contestaciones de la Demanda 1.3.1.- El Ministerio de Educación Nacional a través de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que fueran denegadas, señalando que

de acuerdo al nuevo estatuto de profesionalización docente los cargos de supervisores, directores de núcleo y vicerrectores desaparecieron hacia futuro luego de la expedición del Decreto 1278 de 2002. No obstante, destacó que con el fin de respetar la estabilidad laboral y los derechos de carrera de los educadores que desempeñaban cargos de supervisor y director de núcleo, continuarían existiendo en el marco del estatuto docente 2277 de 1979, pero de ninguna manera podrían continuar disponiendo los cargos denominados supervisor o director de núcleo ante su desaparición. En cuanto, a la obstrucción al ejercicio constitucional de la función de inspección y vigilancia, señaló que el artículo 113 de la Ley 715 de 2001, derogó el artículo 172 de la Ley 115 de 1994, el cual contemplaba la inspección y vigilancia del cuerpo técnico de los supervisores, sin embargo con el fin de respetar la estabilidad de los educadores que para dicha fecha se desempeñaban en estos empleos, se dispuso que las autoridades departamentales, distritales y municipales podrían asignar funciones administrativas, académicas o pedagógicas a los actuales docentes directivos que se encontraren desempeñando como supervisores o directivos de núcleo educativo. 1.3.2. El Departamento Administrativo de la Función Pública: A través de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que fueran rechazadas, toda vez, que el Decreto 3020 de 2002 en ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley 715 de 2001, permitió establecer criterios y parámetros para

organizar las plantas de personal del servicio educativo estatal en el orden territorial, razón por la cual el decreto al desarrollar las derogatorias contenidas en la Ley 715 de 2001, ordenó la supresión de los cargos vacantes de directivos docentes que no fueron contemplados en el Decreto 1278 de 2002. En lo referente, al ejercicio de la inspección y vigilancia, sostuvo que la ley contempló que los gobernadores y los alcaldes podrían ejercer dichas funciones, a través de las respectivas secretarás de educación o de los organismos que hagan sus veces, resaltando que en aquellos municipios donde no exista Secretaría de Educación, el alcalde podrá delegar la función de inspección y vigilancia a los docentes directivos. 1.3.4.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones, señalando que la afirmación efectuada por el actor, obedece a una interpretación subjetiva del Decreto 3020 de 2002, como quiera que de acuerdo al nuevo estatuto de profesionalización docente, los cargos de directivos docentes que no estén contemplados en el Decreto 1278 de 2002, como el de supervisor de educación, desaparecerían, sin embargo aquellos cargo que a la fecha de expedición de la norma, estuvieren provistos continuaran, toda vez, que se debe preservar los derechos laborales de las personas que estuvieren ocupando dicho cargo. 4.- Audiencia Inicial1 La audiencia inicial fue realizada el día 20 de febrero de 2017, y en la mencionada diligencia se saneó el proceso, se resolvieron excepciones y se fijó el litigio en los

siguientes términos: Según se desprende del libelo de la demanda, corresponde a la Sala determinar si la expresión “y los cargos vacantes de directivos docentes que no estén contemplados en el Decreto 1278 de 2002” contenida en el artículo 5º del Decreto 3020 de 2002, “por la cual se establecen los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y administrativo del servicio educativo estatal que prestan las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” quebranta el parágrafo 5º del del artículo 67 de la Constitución Política de Colombia, los artículos 32, 126, 127 y 128 del Decreto 2277 de 1979 y de la Ley 115 de 1994 en los artículos 168 a 171. 1 Folios 80 a 67 de este cuaderno. En el mismo sentido se deberá establecer si debe anularse dicha expresión. “por extralimitación temática y contradicción interna en la norma, porque obstruye el ejercicio de la función constitucional de inspección y vigilancia al desconocer al supervisor de Educación como directivo docente”. 5.- Alegatos de conclusión Las partes reiteraron lo expuesto en la demanda y en sus respectivas contestaciones. 6.- Concepto del Agente del Ministerio Público Guardó silencio. No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes, II.- CONSIDERACIONES De conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 149 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente medio de control de nulidad en única instancia.

1.- Problema jurídico. De acuerdo a la fijación del litigio señalada en la audiencia inicial, le corresponde a la Sala determinar si la expresión “y los cargos vacantes de directivos docentes que no estén contemplados en el Decreto 1278 de 2002” contenida en el artículo 5º del Decreto 3020 de 20022,” quebranta las normas referenciadas, así como establecer si debe anularse dicha expresión “por extralimitación temática y contradicción interna en la norma, porque obstruye el ejercicio de la función constitucional de inspección y vigilancia al desconocer al supervisor de Educación como directivo docente”. 2.- El acto acusado. Los apartes cuya declaratoria de nulidad se pretende, son los que se subrayan a continuación: 2 “por la cual se establecen los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y administrativo del servicio educativo estatal que prestan las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.” DECRETO 3020 10/12/2002 Por el cual se establecen los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y administrativo del servicio educativo estatal que prestan las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 5° numerales 5.16 y 5.18, 37 y 40 numeral 40.1 de la Ley 715 de 2001,

DECRETA

CAPITULO I (…) Artículo 5°. Supresión de cargos. Las entidades territoriales suprimirán los cargos

vacantes que no se requieran para la prestación del servicio educativo estatal; así como los cargos vacantes cuando su provisión supere el monto de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones de la entidad territorial, y los cargos vacantes de directivos docentes que no estén contemplados en e l Decreto 1278 de 2002. 3.- Cargos planteados por el demandante Según lo expresa el actor en su demanda, la disposición que se acaba de transcribir es contraria al ordenamiento jurídico, por lo siguiente: Primer cargo: Desconocimiento del Supervisor de Educación como cargo de directivo docente: indicó que se desconoció el cargo de Supervisor de Educación como cargo de directivo docente, toda vez, que el Decreto 1278 de 2002, no lo contempló, razón por la cual dicha expresión desconoce y elimina el cargo de manera implícita.

Segundo cargo: Obstrucción al ejercicio constitucional de la función de inspección y vigilancia: aduce que la expresión obstruye en la práctica el ejercicio de inspección y vigilancia del servicio público educativo, toda vez que al eliminar el cargo de supervisor deja a la autoridad nominadora sin la posibilidad de vincular al personal idóneo para el ejercicio de dicha función.

Tercer cargo: Extralimitación temática y contradicción interna de la norma: al considerar que el artículo 5 del Decreto 3020 de 2002, habla de suprimir los cargos, pero la expresión demandada obliga a eliminar cargos necesarios, como el de supervisor de educación. 4.- Análisis de los cargos. 4.1.- Previo a abordar el examen de los cargos que se plantean en el proceso de

la referencia, es preciso señalar, que el presidente de la República tiene asignada de manera expresa la facultad de reglamentar las leyes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11° de la Constitución Política de 1991, en los siguientes términos: ARTICULO 189. Corresponde al presidente de la República como Jefe de Estado, jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

Las facultades reglamentarias establecidas por el artículo 189 numeral 11 de la Carta, tal como lo ha sostenido esta Corporación en reiteradas oportunidades, fueron instituidas por el Constituyente como un mecanismo tendiente a garantizar la cumplida ejecución de las leyes, siendo ese el único fin autorizado por dicho mandato superior. Así las cosas, al hacerse uso de tales potestades, el ejecutivo debe inspirarse en el único propósito de aclarar y hacer mucho más explícita la norma de carácter legislativo que le sirve de sustento, en orden a facilitar su ejecución y cumplimiento y viabilizar su estricta observancia3. 4.2.- Para resolver el primer cargo, es necesario tener en cuenta que el presidente de la República en uso de sus facultades extraordinarias, expidió el 19 de junio de 2002 el Decreto 1278, Estatuto de Profesionalización Docente y dispuso en el artículo 6, 3 Sección Primera del Consejo de Estado. Rad. 2004-00115. “Artículo 6º. Directivos docentes. Quienes desempeñan las

actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en las instituciones educativas se denominan directivos docentes, y son responsables del funcionamiento de la organización escolar. Los cargos de directivos docentes estatales serán: director rural de preescolar y básica primaria; rector de institución educativa en educación preescolar y básica completa y/o educación media; y coordinador. El rector y el director rural tienen la responsabilidad de dirigir técnica, pedagógica y administrativamente la labor de un establecimiento educativo. Es una función de carácter profesional que, sobre la base de una formación y experiencia específica, se ocupa de lo atinente a la planeación, dirección, orientación, programación, administración y supervisión de la educación dentro de una institución, de sus relaciones con el entorno y los padres de familia, y que conlleva responsabilidad directa sobre el personal docente, directivo docente a su cargo, administrativo y respecto de los alumnos. El coordinador auxilia y colabora con el rector en las labores propias de su cargo y en las funciones de disciplina de los alumnos o en funciones académicas o curriculares no lectivas. De la lectura de la norma anterior, se observa que dentro de los cargos de directivos docentes no se encuentra el cargo de supervisor de educación, no obstante, la Sala considera, que para entender cuáles fueron las razones por las cuales se suprimió ese cargo dentro del catálogo de directivos docentes, el actor debió solicitar el estudio de legalidad del artículo 6 del Decreto 1278 de 2002, como quiera que fue este y no el aquí demando el que eliminó dicho cargo.

De otra parte, se pone de presente que las funciones del cargo de Supervisores de educación se encontraban soportadas en los artículos 1544 y 1825 de la Ley 115 de 19946, las cuales fueron derogadas por el artículo 1137 de la Ley 715 de 4 ARTICULO 154. Núcleo de desarrollo educativo. El Núcleo de Desarrollo Educativo es la unidad operativa del servicio educativo y está integrado por las instituciones y programas de educación formal, no formal e informal, en todo lo relacionado con la planificación y administración del proceso, de la investigación, de la integración comunitaria, de la identidad cultural y del desarrollo pedagógico. Los núcleos de desarrollo educativo de distintos municipios podrán integrarse para una mejor coordinación y racionalización de procesos y recursos. 5 ARTICULO 182. Fondo de servicios docentes. En los establecimientos educativos estatales habrá un Fondo de Servicios Docentes para atender los gastos distintos a salarios y prestaciones. El Consejo Directivo del establecimiento educativo administrará los recursos de estos fondos. El rector o director será el ordenador del gasto que apruebe el Consejo Directivo y responderá fiscalmente por el adecuado uso de los fondos. 6 Por la cual se expide la ley general de educación. 20018, de tal manera que de acuerdo al nuevo estatuto de profesionalización docente, los cargos de supervisores, directores de núcleo y vicerrectores desaparecieron con la expedición del Decreto Ley 1278 de 20029, cumpliendo de esta manera, entonces lo exigido en la norma. 4.3.- En lo referente al segundo cargo, esto es que la expresión demandada obstruye en la práctica el ejercicio de inspección y vigilancia del servicio público

educativo, al eliminar el cargo de Supervisor, no está llamado a prosperar, como quiera que la norma que disponía que las respectivas funciones fueran desarrolladas por un cuerpo Técnico de supervisores, en los niveles, nacional, departamental y distrital, se encuentra derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001, en tal sentido, mal podría el Decreto 3020 de 2002, aplicarla. En efecto, el artículo 39 de la Ley 715 de 2001 concedió la facultad de inspección y vigilancia para que cada autoridad departamental, distrital y municipal, otorgará en aquellas instituciones educativas certificadas, la potestad para que los actuales docentes directivos, ejercieran dicha función. Así las cosas, el ejercicio de la inspección y vigilancia quedó totalmente amparada. 4.4.- Finalmente en lo referente al tercer cargo de extralimitación temática y contradicción interna de la norma, tampoco prospera, pues se repite, que la norma de creación de los supervisores de educación fue expresamente derogada por norma especial y posterior, sin que se hayan creados nuevamente dichos cargos. Así las cosas y por las razones expuestas, no se accederá a las pretensiones de la demanda, como quiera, que no se logró demostrar, que la expresión contenida en el artículo 5 del Decreto 3020 de 2002, vulnerará las normas invocadas en la demanda. 7 Artículo 113. Vigencia y derogatorias. La presente Ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82, 102, 103, tercer inciso y parágrafo

primero del artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124, 134, el literal d) del numeral 1 del artículo 148, el artículo 154, el literal g) del artículo 158, el literal e) del artículo 161 y el artículo 172 de la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4 del Capítulo III del Decreto 2277 de 1979, el último inciso del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, los incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344 de 1996 y las demás normas que le sean contrarias. 8 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 9 Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente. 5.- Se acepta la renuncia del abogado LUÍS GABRIEL ARBELAEZ, como apoderado del Ministerio de Educación obrante a folio 127 de este cuaderno. 6.- Se reconoce como apoderada del Ministerio de Educación a la doctora SONIA GUZMAN MUÑOZ, de conformidad con el poder y anexo obrante a folio 132 de este cuaderno. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad contra el la expresión “y los cargos vacantes de directivos docentes que no estén contemplados en el decreto 1278 de 2002”, contenida en el artículo 5 del Decreto 3020 de 2002 “Por la cual se establecen los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y administrativo del servicio educativo estatal que prestan las entidades territoriales y se dictan otras disposicionespor las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ACEPTAR LA RENUNCIA del abogado LUÍS GABRIEL ARBELAEZ, como apoderado del Ministerio de Educación obrante a folio 127 de este cuaderno.

TERCERO: RECONOCER PERSONERIA JURÍDICA a la doctora SONIA GUZMAN MUÑOZ, como apoderada del Ministerio de Educación de conformidad con el poder y anexo obrante a folio 132 de este cuaderno.

CUARTO: En firme esta decisión, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

COMISIÓN