CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2012-00582-00(2171-12 Y 1501-15)-2019

LEYES MARCO / EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA /

LEYES ORDINARIAS Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA /

COMPETENCIA PARA ESTABLECER EL RÉGIMEN PENSIONAL DE LOS

MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA / PRESCRIPCIÓN / PRESCRIPCIÓN

DEL RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LA FUERZA PÚBLICA / LA

PRESCRIPCIÓN TRIENAL EN EL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA FUERZA PÚBLICA […] A fin de diferenciar entre la facultad reglamentaria derivada del artículo 189 numeral 11 y la especial del artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, es necesario entender que, si bien ambas funciones pertenecen a un mismo género, la de reglamentar la ley, se trata de especies distintas, pues mientras la del artículo 189 numeral 11 se refiere a la potestad reglamentaria de una ley ordinaria, la del artículo 150 numeral 19 hace alusión a la potestad reglamentaria de una ley marco. Esta clasificación tiene incidencia en los límites y libertad de configuración entre una y otra, pues cuando se trata de la potestad reglamentaria de una ley ordinaria, el Ejecutivo no puede exceder los mandatos impuestos por la norma superior, mientras que la potestad reglamentaria de una ley marco está restringida por la materia cuyos principios y directrices generales son impuestos por el legislador, sin que se pueda admitir que aquella sea un parámetro de taxatividad para regular la materia. […] dado que el Ejecutivo es la autoridad que debe fijar el régimen salarial y prestacional de la Fuerza Pública dentro del límite de la ley

marco, en consecuencia, está investido de la potestad de configuración para señalar en detalle todos los elementos propios del régimen, entendido como el conjunto de normas que regulan esta temática específica, dentro de los cuales habrá algunos de contenido material o sustancial, relativos a las prestaciones como tal y otros de carácter adjetivo, necesarios para el cumplimiento de los anteriores, los que se pueden identificar como aquellos que la jurisprudencia ha denominado como accidentales, dados por elementos tales como condiciones, términos y modos. […] es claro que la prescripción de las mesadas de asignación de retiro y pensiones para los miembros de la Fuerza Pública definido por el Decreto 4433 de 2004, se constituye en uno de sus elementos accidentales y no en principio o criterio rector de la materia, motivo por el cual, el que la ley marco se haya abstenido de indicar que dentro del régimen prestacional se debe prever un término prescriptivo, no implica que el Ejecutivo no pueda señalarlo, pues de admitir este criterio, sería necesario aplicarlo igualmente a todas las disposiciones que tengan como referente la Ley 4.ª de 1992 que tampoco lo contempla. […] el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004 no fue expedido con vulneración del numeral 11 del artículo 189, puesto que para su emisión el Ejecutivo se fundamentó en la competencia de que trata el numeral 19, literal e), del artículo 150 de la Constitución Política, esto es, en desarrollo de la función de expedir el régimen prestacional de la Fuerza Pública con arreglo a lo previsto por la Ley Marco 923 de 2004, que admite la regulación de los elementos accidentales del régimen que tal

decreto define, tales como la prescripción; facultad que tiene unos parámetros distintos a la invocada como desconocida, esto es, a la prevista en el numeral 11 del artículo 189 Superior. […] al revisar el término de prescripción trienal señalado en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004 se observa que este cumple con los parámetros de validez normativa en materia procesal, definidos anteriormente, dado que: i) No vulnera los principios, los criterios, los objetivos o los mínimos previstos en la Ley 923 de 2004; ii) atiende los principios y fines esenciales del Estado; iii) permite la realización material de los derechos sustanciales que el régimen pensional y de asignación de retiro consagra; iv) no vulnera derechos fundamentales de los miembros de la Fuerza Pública; v) la medida tiene un fin legítimo y constitucionalmente válido, como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-072 de 1994, vi) no se observa que la misma desborde los principios de razonabilidad y proporcionalidad, máxime si se tiene en cuenta que la prescripción trienal es la regla general en materia laboral y ese término ha sido considerado válido por el máximo Tribunal Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00582-00(2171-12 y 1501-15)

Actor: ANDERSON VELÁSQUEZ SANTOS, SANDRA MERCEDES VARGAS

FLORIÁN Y ÁLVARO RUEDA CELIS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y MINISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Referencia: DEMANDA DE NULIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 43 DEL

DECRETO 4433 DE 2004 SOBRE PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE MESADAS DE ASIGNACIÓN DE RETIRO Y PENSIONES DE MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA. PROCESOS ACUMULADOS 11001-03-25-000-2012-00582-00(217112) Y 11001-03-25-000-2015-00544-00(1501-15).

I. ASUNTO

1. La Sección Segunda del Consejo de Estado profiere la sentencia de única instancia que en derecho corresponda, de conformidad con el auto del 1.º de agosto de 2019, en el que se decidió asumir la competencia porque se dan los presupuestos exigidos en el artículo 271 de la Ley 1437 de 20111, toda vez que el término de prescripción del régimen pensional o de asignación de retiro de la Fuerza Pública resulta de gran importancia jurídica, en atención al extenso campo de aplicación que este regula, el cual incluye a todos los miembros de la Fuerza

Pública.

II. DEMANDA2

2. Los señores Anderson Velásquez Santos y Sandra Mercedes Vargas Florián, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad simple 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Ff. 54 a 61.

consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso, formularon las siguientes pretensiones: En el expediente 2171-2012

3. El demandante deprecó la nulidad del artículo 43 del Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004 «por medio del cual se fija el régimen pensional de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública», en cuanto fija el término de prescripción trienal en los siguientes términos: «Artículo 43. Prescripción. Las mesadas de la asignación de retiro y de las pensiones previstas en el presente decreto prescriben en tres (3) años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles.» En el radicado 1501-2015

4. La demandante solicitó que se declare la nulidad del artículo 43 del Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004, esto es: «ARTÍCULO 43. Prescripción. Las mesadas de la asignación de retiro y de las pensiones previstas en el presente decreto prescriben en tres (3) años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles.

El reclamo escrito recibido por la autoridad competente sobre un derecho, interrumpe la prescripción, por un lapso igual. Los recursos dejados de pagar como consecuencia de la prescripción de que trata el presente artículo, permanecerán en la correspondiente entidad pagadora y se destinarán específicamente al pago de asignaciones de retiro en las Cajas o de pensiones en el Ministerio de Defensa Nacional o en la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso.» Normas violadas y concepto de violación

5. En la demanda del proceso radicado 2171-20123, se invocaron como normas violadas los artículos 150-19 y 189-11 de la Constitución Política.

6. Como concepto de violación, el señor Anderson Velásquez Santos sostuvo que la disposición acusada incurre en la causal de anulación de infracción de las normas en que debió fundarse, por las siguientes razones:

7. En primer término, expuso que el contenido normativo demandado, al modificar la prescripción de los derechos prevista por los artículos 174, 155 y 113 de los Decretos Ley 1211, 1212 y 1213 de 1990, respectivamente, reduciéndola a tres años, incurrió en exceso de ejercicio de la potestad reglamentaria, con lo que desconoció el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

8. En sustento de lo anterior, explicó que esta es una atribución que el Gobierno Nacional ejerce a través de la expedición de decretos, resoluciones y órdenes, necesarias para la cumplida ejecución del enunciado abstracto de la ley, y es esa 3 Folios 56 a 59 del expediente 2171-2012. la razón por la que el Consejo de Estado ha sostenido que cumple una labor de «complementación de la ley». Sin embargo, argumentó que ella está sometida a los límites impuestos por el contenido de la ley que desarrolla, sin que pueda introducir una modificación a su contenido material.

9. En efecto, según el demandante, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el ejercicio de la potestad reglamentaria está sujeta a dos requisitos: i) la existencia previa de un contenido o materia legal que pueda ser

reglamentado, que permite a la administración ejercer funciones propias del legislador y, ii) que la autoridad administrativa debe justarse a la Constitución y demás leyes que regulan la materia a regular.

10. En segundo lugar, sostuvo que la norma demandada desconoció el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, toda vez que los decretos que expide el ejecutivo no tienen jerarquía de ley, sino de decretos ejecutivos y por esa razón, no podía, a través del Decreto 4433 de 2004, modificar la regla de prescripción contenida en normas con rango legal.

11. En relación con este aspecto, indicó que si bien el Consejo de Estado ha admitido, de manera excepcional, que los decretos reglamentarios de ley marco pueden modificar algunas regulaciones de la legislación ordinaria «cuando son cuestiones propias de la reglamentación, siempre y cuando versen sobre la materia delimitada por el Congreso en la ley marco y su contenido sea respetuoso de los principios y reglas allí fijadas»4, ello no sucede en el presente asunto tal y como lo consideró la Sección Segunda, al señalar que la Ley 923 de 2004 no desarrolló el tema de la prescripción, «aparentemente reglamentado por el Decreto 4433 de 2004»5.

12. Por su parte, en el expediente 1501-20156 la señora Sandra Mercedes Vargas Florián citó como normas vulneradas los artículos 217, 218 y 220 de la Constitución Política, la Ley 923 de 2004 y los Decretos 1211, 1212, 1213 y 1214

de 1990.

13. Como concepto de violación de las disposiciones invocadas, indicó que se configura el cargo de nulidad por falta de competencia material para la expedición del aparte acusado, para lo cual argumentó que los artículos 217 y 218 de la Constitución Política son claros al establecer que el régimen prestacional y pensional de los miembros de la Fuerza Pública será determinado por la ley, en consideración a las excepcionales funciones públicas que desarrollan en el cumplimiento de su actividad, en armonía con lo previsto por el artículo 150, numeral 19, literal e) ibidem que define las exigencias para la modificación de dicha normativa, esto es, la expedición de una ley marco para la posterior reglamentación por parte del Gobierno Nacional. 4 Citó: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de mayo de 1994 no indicó radicación y Sección Primera, sentencia del 18 de octubre de 2001, radicación: 6249. 5 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de septiembre de 2008, radicación 0628-2008. 6 Folios 27 a 35 del expediente 1501-2015.

14. De acuerdo con lo anterior, expuso que la Ley 923 de 2004 señaló los objetivos y criterios que debía observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional de los miembros de la Fuerza Pública, pero en ninguno de sus apartes lo autorizó para que regulara la prescripción de los derechos prestacionales de estos servidores, asunto sobre el cual el Consejo de Estado ha efectuado varios pronunciamientos7.

15. Por lo demás, coincidió con el demandante del proceso acumulado (21712012), al señalar que no era viable a través de este decreto modificar lo reglado por los Decretos Ley 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990 que mantuvieron un término de prescripción cuatrienal.

III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

16. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público8 contestó las demandas para indicar que, de conformidad con el artículo 150, numeral 19 de la Constitución Política, las leyes marco son normas generales que expide el Congreso de la República para señalar los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional con el fin de regular determinadas materias, entre ellas, la fijación del régimen salarial y prestacional de algunos empleados públicos. Sobre el tema, puso de presente que la Corte Constitucional, en la sentencia C-140 de 2007, identificó las características de este tipo de leyes.

17. Más adelante, precisó que la Ley 923 de 2004 contiene el marco para que el Gobierno Nacional fije el régimen pensional y de asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. Con base en ella se expidió el Decreto 4433 de 2004, que en el artículo 43 introdujo la regla prescriptiva que es objeto de demanda. Al respecto, explicó que aquella labor de reglamentación implicaba que el ejecutivo dictara un decreto que desarrollara las disposiciones propias del sistema prestacional del personal, cuya naturaleza comprende tanto derechos como mecanismos para hacerlos efectivos.

18. Así las cosas, en su criterio, el Gobierno no podía sustraerse de prever un

contenido normativo relativo a la prescripción, dado que se trata de una institución de derecho laboral que propende por la seguridad jurídica y, que se encuentra contenida en casi todos los regímenes prestacionales, entre otros, en los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 151 del Código Procesal del Trabajo, 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. 7 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de septiembre de 2008 radicación: 0628-2008, actor: Carlos Humberto Ronderos Izquierdo; sentencia del 4 de marzo de 2010, radicación: 0474-2009, actor: Luis Eduardo Bustamante Rondón, sentencia del 3 de junio de 2010, radicación: 25000232500020080787 01, actor: Rafael Samudio Molina, sentencia del 3 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200700419 01 (1634-08), actor: Germán Aragón Bautista, y de la Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2008, radicación 110010325000200500170 01, actor: César Tobías Garcés. 8 Folios 109 a 114 del expediente 2171-2012 C. ppal. y folios 90 a 95 del expediente 1501-2015

19. Por lo anterior, manifestó que no era requerido que el legislador estatuyera una pauta específica en la Ley 923 de 2004, para que el ejecutivo estuviera habilitado para regular tal materia, como tampoco que se mantuviera el término de los 4

años que señalaron los regímenes que le antecedieron, pues precisamente, la ley marco estuvo dirigida a sustituirlos.

20. Seguidamente, se refirió al término trienal de prescripción para sostener que es casi uniforme para todos los destinatarios de las normas laborales en Colombia, además de que no vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo y resulta conveniente para lograr la seguridad jurídica.

21. En relación con los cargos formulados en la demanda, indicó que el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004 no es producto del ejercicio de la cláusula general de competencia para reglamentar la ley, de que trata el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política, sino de la facultad concurrente con el legislativo, señalada en el artículo 150, numeral 19, ibidem, regulación que implica la posibilidad de incorporar los instrumentos necesarios para hacerla efectiva, por lo cual no se constituye en exceso en el ejercicio de la potestad de reglamentación del

Gobierno.

22. El Ministerio de Defensa Nacional9 intervino en esta oportunidad procesal para defender la legalidad de la norma acusada. Para el efecto, recalcó que aquella es producto del ejercicio de la facultad prevista en el artículo 150, numeral 19 de la Carta Política y aplica para situaciones ocurridas desde el año 2004 en adelante, tal y como lo ha admitido la jurisprudencia del Consejo de Estado, sin que con su expedición se hubiera desbordado el ejercicio de la facultad reglamentaria.

IV. MEDIDA CAUTELAR

23. En el expediente 2171-2012 se solicitó, junto con la demanda, el decreto de la

suspensión provisional del acto parcialmente demandado, la que se denegó mediante providencia del 27 de julio de 2017, la cual se notificó en estado del 11 de agosto de 2017, según se verifica en el folio 53 vuelto10.

24. En el expediente 1501-2015 no se solicitó medida cautelar alguna.

V. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL

25. En el juicio por audiencias, regulado en la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de determinar el objeto del proceso y de la 9 En los folios 115 a 125 del expediente 2171-2012. En el radicado 1501-2015 no contestó la demanda según se verifica con el informe secretarial que obra en el folio 96 de dicho expediente. 10 Del cuaderno de medida cautelar. prueba. Por tanto, al fijarse el litigio ello permite orientar las alegaciones y la sentencia. Veamos el resumen de lo ocurrido en dicha audiencia, la cual se llevó a cabo el 21 de junio de 2019.

Excepciones previas (art. 180-6 CPACA)

26. Bien podría decirse que esta figura, en la audiencia inicial, es también una faceta de saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo11.

27. En el presente caso, se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas12: «Ni el Ministerio de Defensa ni el de Hacienda y Crédito Público formularon excepciones previas o mixtas, en ninguno de los dos procesos.

El despacho no encuentra probada ninguna otra excepción de las enlistadas en el artículo 100 del CGP ni de las enunciadas en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA. Se notifica en estrados»13 Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA)

28. La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia debe ser como la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última14.

29. En el sub lite, en la audiencia inicial se fijó el litigio respecto a las pretensiones de la demanda15, así: «De conformidad con la demanda y las contestaciones, se presentó el

siguiente resumen de las pretensiones: Pretensiones: En las demandas se solicitó que se declare la nulidad parcial del Decreto 4433 de 2004 «Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública», artículo 43, en cuanto dispone: «Las mesadas de la asignación de retiro 11 Ramírez Ramírez Jorge Octavio, Consejero de Estado, Sección Cuarta. Módulo El juicio por audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. EJRLB. 12 Tomado del acta de la audiencia inicial que obra en los folios 79 a 87 del C. ppal. 13

Tomado del acta de la audiencia inicial que obra en los folios 181 a 186. 14 Hernández Gómez William, Consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas (2015). EJRLB. 15 Tomado del acta de la audiencia inicial que obra en el folio 184 del C. ppal. y de las pensiones previstas en el presente decreto prescriben en tres (3) años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles.» (este aparte corresponde al primer inciso de la norma). Hechos relevantes Comoquiera que en asunto bajo estudio se trata del medio de control de nulidad simple, no se considera necesario hacer la relación de hechos relevantes, toda vez que coinciden con la expedición del acto demandado, por tanto, se pasará directamente a indicar los problemas jurídicos. Problema jurídico provisional Como problema jurídico se formuló el siguiente, a manera de guía metodológica, sin perjuicio de que en la sentencia se haga referencia a otros o se ajuste la formulación del aquí indicado: ¿El primer inciso del artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, que previó un término de prescripción trienal para las asignaciones y pensiones previstas en dicha norma, fue expedido con vulneración del numeral 11 del artículo 189 y del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, por haber incurrido en exceso del ejercicio de la potestad reglamentaria al desarrollar la Ley 923 de 2004? Interrogados el coadyuvante, los apoderados de las entidades demandadas y el Ministerio Público frente al problema jurídico planteado, manifestaron estar conformes con la fijación del litigio.

Esta decisión se notificó en estrados.»

30. Las partes no presentaron recurso contra la anterior decisión.

VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

31. La parte demandante no presentó escrito de alegatos de conclusión, según se constata en el informe secretarial que obra en el folio 246 del cuaderno principal del expediente 2171-2012.

32. El coadyuvante16 insistió en que el régimen de salarios y prestaciones de los miembros de la Fuerza Pública es una materia sometida a reserva legal, en los términos de los artículos 217 y 218 de la Constitución Política. Seguidamente señaló que los decretos que el ejecutivo expide en desarrollo de una ley marco, están sometidos a las pautas y criterios que el legislador fijó en la Ley 923 de 2004, lo cual no fue tenido en cuenta para la expedición del Decreto 4433 de 2004, pues desatendió el hecho de que aquella no se refirió a la variación del 16 Folios 231 a 238 expediente 2171-2012 C. ppal. En la audiencia inicial se reconoció como coadyuvante de la parte actora al abogado Álvaro Rueda Celis, que intervino por sustitución efectuada por la señora Sandra Mercedes Vargas Florián, quien, a su vez, presentó «renuncia al poder que le fue conferido», la cual no se aceptó por el consejero ponente en la audiencia inicial, en razón a que ella acudió al proceso como ciudadana y no como apoderada de un tercero. término de prescripción y recalcó que el Consejo de Estado ha considerado que la

disposición acusada desbordó el contenido de la norma que desarrolla17.

33. Así mismo, se refirió a las consideraciones que expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-432 de 2004, en relación con las características de las leyes marco y su alcance, para insistir en que el tema objeto de regulación del ejecutivo debe estar previsto en aquella.

34. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público18 indicó que como la demandante no asistió a la audiencia inicial, no cumplió con la carga procesal de desvirtuar la legalidad del acto parcialmente demandado, pues en esa oportunidad ha debido ampliar el fundamento jurídico expuesto en el libelo introductor, pues en su criterio, el concepto de violación inicial no es suficiente para lograr la prosperidad de la pretensión de nulidad.

35. El Ministerio de Defensa19 manifestó que el ejecutivo no incurrió en el exceso que se le atribuye al regular la prescripción trienal, en razón a que el Decreto 4433 de 2004 fue expedido, precisamente, para reformar el régimen pensional y de asignaciones de retiro de la Fuerza Pública, con efectos hacia el futuro, además de que tal regulación se ajustó a los principios previstos por la Ley 923 de 2004, con sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal, para el cumplimiento de nuevas obligaciones que se incorporaron a esta normativa.

VII. MINISTERIO PÚBLICO

36. El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado presentó concepto20 en el que solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda, por estimar

que dentro de los principios que señala la Ley 923 de 2004 se encuentran los de eficiencia, universalidad, igualdad y responsabilidad financiera, los cuales corresponden a los definidos por la Ley 100 de 1993 y por la Ley 1437 de 2011 y, bajo los cuales se busca que las situaciones que produzcan efectos jurídicos se definan a la mayor brevedad posible, en aras de la seguridad jurídica y con la finalidad de adecuarse a los objetivos fiscales, que garanticen la sostenibilidad del sistema prestacional en beneficio de todos los servidores públicos. Por lo anterior, encontró conveniente equiparar el término al previsto para los demás regímenes.

VIII. CONSIDERACIONES 17 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de septiembre de 2008, radicación: 2007-00107, actor: Carlos Humberto Ronderos Izquierdo y la sentencia de unificación del 4 del 25 de agosto de 2016, que aplica el término de prescripción cuatrienal de que trata el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990. 18 Folios 226 a 228 expediente 2171-2012 C. ppal. 19 Folios 247 a 255 del radicado 2171-2012 C. ppal. 20 Folios 239 a 245 del radicado 2171-2012 C. ppal.

Tesis sobre el término de prescripción sostenida desde 2008 por la Sección Segunda.

37. Como antecedente se observa que la Subsección A, en sentencia del 4 de septiembre de 200821, controvirtió la aplicación del término previsto en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, frente al señalado por el artículo 155 del Decreto

Ley 1212 de 1990.

38. A partir de esta sentencia, en numerosos pronunciamientos22 de las subsecciones se ha considerado que se debe dar aplicación a la prescripción de 4 años, contenida en los Decretos Ley 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990. Los principales argumentos son los siguientes: «Mediante el decreto 1212 del 8 de junio de 1990, por el cual se reforma el estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional, el Presidente de la República de Colombia en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 66 de 1989, para reformar los estatutos y el régimen prestacional del personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes y Civiles del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en el artículo 155 se establece que los derechos prestacionales allí consagrados, prescriben en cuatro (4) años que se contarán desde la fecha en que se hicieron exigibles. Según términos de la citada norma “el reclamó escrito recibido por autoridad competente sobre un derecho interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” Como es sabido, los Decretos Extraordinarios, también denominados Decretos-Leyes, eran emitidos por el Presidente de la República, requiriendo de una ley de “facultades extraordinarias” y precisas, que dictaba el Congreso, cuando la necesidad lo exigía o las conveniencias públicas lo aconsejaban, de conformidad con el numeral 12 del artículo 76 Constitucional.

Es claro entonces, que los Decretos Legislativos, los Decretos - Leyes o

Extraordinarios, los Decretos Constitucionales y los Decretos de Planificación, constituyen actos administrativos de naturaleza legislativa, es decir, que gozan de fuerza igual a la de las leyes, mientras que los Decretos Especiales, los Reglamentarios y los Ejecutivos, constituyen actos de naturaleza administrativa. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de septiembre de 2008, radicación: 250002325000200700107 01 (0628-2008). 22 En este sentido, se pueden ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de abril de 2018, radicación: 810012333000201400012 01 (1321-2015) CE-SUJ-SII-010-2018, actor: Pastora Ochoa Osorio. Subsección B, sentencia del 31 de enero de 2019, radicación: 0500123-33-000-2013-02070-01(0790-2017, actor: Carmen Rosa Agudelo de Rodríguez y José Aníbal Rodríguez Henao. Subsección A, sentencia del 4 de septiembre de 2008, radicación: 25000 23 25 000 2007 00107 01(0628-08), actor: Carlos Humberto Ronderos Izquierdo, reiterada por la misma Subsección, sentencias del 27 de octubre de 2011, radicación: 2500002325000200800927 01 (0015-2011), actor: Beatriz Pinto de Martínez; del 7 de febrero de 2013, radicación: 250002325000201100371 01 (1074-2012), Actor: Rigoberto Pérez Álvarez; y del 17 de mayo de

2012, radicación: 250002325000201001078 01 (1686-2011), actor: Tiberio Rengifo Mercado. Ahora bien, en desarrollo de la Ley 923 del 30 de diciembre de 2004, el Presidente de la República de Colombia, expidió el Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004, mediante el cual fijó el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública y en su artículo 43 dispuso: “Prescripción. Las mesadas de la asignación de retiro y de las pensiones revistas en el presente decreto prescriben en tres (3) años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles.” Negrillas de la Sala. De la lectura atenta de la Ley 923 de 2004, se tiene que si bien es cierto por medio de ésta, se señalaron las normas, objetivos y criterios que debería observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política, también lo es que en ningún aparte de la misma se desarrolló el tema de la prescripción, aparentemente reglamentado por el Decreto 4433 de 2004, en mención. De conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política actual, el Presidente de la República, tiene asignada la potestad reglamentaria exclusiva, que lo faculta para reglamentar las leyes, con sujeción a la Constitución y al contenido mismo de la ley que se va a reglamentar. Ese poder de reglamentación se reconoce en orden a

desarrollar la ley para su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento, facilitando su inteligencia, debiendo para ello obrar dentro de los límites de su competencia, sin sobrepasar, ni limitar, ni modificar los parámetros establecidos en aquella, pues lo contrario, implicaría extralimitación de funciones y se constituiría en una invasión al campo propio del Legislador. De modo que el Presidente de la República, al encontrarse ante un