CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2012-00906-00(2775-12)-2018

RECURSO EXTRAORIDINARIO DE REVISIÓN – Termino para interponerlo / TERMINO PARA INTERPONER RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – 2 años a partir de la ejecutoria de la sentencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Presentación extemporánea [L]as leyes procesales son de aplicación inmediata, salvo para (i) los recursos interpuestos, (ii) la práctica de pruebas decretadas, (iii) las audiencias convocadas, (iv) las diligencias iniciadas, (v) los términos que hubieren empezado a correr, (vi) los incidentes en curso y (vii) las notificaciones en curso, que se regirán por las normas vigentes cuando empezaron a correr los términos o se realizó la respectiva actuación. Así las cosas, como los términos que hubieren comenzado a correr se regirán por las leyes vigentes cuando empezaron aquellos, para decidir si es oportunamente presentado o no un recurso extraordinario de revisión, se debe verificar en la jurisdicción contencioso-administrativa si es el CCA o el CPACA el que se encuentra en vigor el día siguiente en que alcanza su ejecutoria el fallo objeto de dicho mecanismo, de tal forma que hasta el 1.º de julio de 2012, se tendrán 2 años para incoarlo (CCA) o, de lo contrario, se contará con tan solo 1 año a partir del 2 de los mismos mes y año, ya que a partir de esa fecha entró a regir el CPACA. Visto lo anterior, dado que la sentencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión, alcanzó su ejecutoria el 2 de noviembre de 2010, es decir, en vigor del CCA, que prevé un término de dos (2)

años siguientes a la ejecutoria del respectivo fallo, el término para incoar el referido recurso venció el 2 de noviembre de 2012, sin embargo, como se presentó el 13 de los mismos mes y año (f. 392 vuelto c. ppal.), se colige que lo hizo por fuera del lapso dispuesto para tal efecto. En ese orden de ideas, le asiste razón a la señora Clara Roma Gómez de Suárez al argumentar que el recurso extraordinario de revisión fue impetrado vencido el término legal establecido para ello, motivo por el cual se declarará impróspero el aludido recurso por extemporáneo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 188 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 249 / LEY 1564 DE 2012 – ARTICULO 624

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00906-00(2775-12)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: CLARA ROSA GÓMEZ DE SUÁREZ Acción : Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante : Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

(UGPP)1

Tema : Reliquidación pensión de jubilación con inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados Actuación : Decide recurso extraordinario de revisión Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la entonces Caja Nacional de Previsión Social (ff. 380 a 392 c. ppal.) contra la sentencia de 14 de octubre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander2, mediante la cual revocó el fallo de 15 de enero de ese año del Juzgado Once (11) Administrativo de Bucaramanga, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar acceder a estas.

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN 1.1 La acción (ff. 156 a 164 del expediente ordinario). La señora Clara Rosa Gómez de Suárez, mediante apoderado, ocurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo

(CCA), contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), con el propósito de obtener la anulación del acto administrativo ficto respecto de la petición de reliquidar su pensión con el 100% de la bonificación por servicios prestados que devengó durante el último año laborado. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a Cajanal reliquidar su pensión de jubilación con la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicios, incluida la bonificación por servicios prestados en un 100%, a partir del 11 de enero de 2000, y pagar las diferencias en las mesadas pensionales a

que hubiera lugar. 1.2 Fundamentos fácticos y consideraciones de la parte demandante. Relató la señora Clara Rosa Gómez de Suárez que en atención a que laboró por más de 20 años en la Rama Judicial, mediante Resoluciones 5662 de 17 de marzo y 21365 de 5 de agosto de 1998 y 2759 de 1999, le fue reconocida pensión de jubilación, reliquidada con Resoluciones 16394 de 27 de junio de 2001 y 15706 de 20 de junio de 2002, en cuanto al monto y a la fecha de efectividad, esto es, a partir del 11 de enero de 2000. Que pidió de la extinguida Cajanal la reliquidación de su pensión con inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados devengada durante el último año de servicios, frente a lo cual la Administración guardó silencio.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA

1 Sucesora procesal de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social. 2 Folios 338 a 345 del expediente ordinario. 2 El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 14 de octubre de 2010 (ff. 338 a 345 del expediente ordinario), revocó el fallo de 15 de enero del mismo año del Juzgado Once (11) Administrativo de Bucaramanga3, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar acceder a estas, con base en las consideraciones que al respecto había hecho en providencia emitida por esa Corporación el 26 de agosto de la misma anualidad, consistentes en que «[…] la bonificación por servicios en los términos en que fue creada, se consolida una vez el empleado cumple un año de servicios, de tal manera que

antes de su consolidación, el empleado s[o]lo tiene una expectativa sobre su causación y en el evento en que el empleado se retire del servicio con anterioridad al cumplimiento de dicho requisito, no tiene derecho al pago de suma proporcional alguna, pues […] el derecho no se causa por tiempo proporcional sino por la totalidad del tiempo requerido». Que por lo expuesto, y conforme al pronunciamiento emitido por el Consejo de Estado el 11 de marzo de 20104, «[…] la inclusión de las bonificaciones que se causan de forma periódica y que no son susceptibles de pagarse proporcionalmente al tiempo de servicio, tales como la bonificación especial –quinqueniode la cual gozan los empleados de la Contraloría General de la República, o la bonificación por servicios de que trata el decreto 247 de 1997 prevista para los empleados de la Rama Judicial, como factores de salario para calcular el monto de la pensión debe hacerse en un 100% […]». Por lo anterior, dispuso reajustar «[…] la pensión de jubilación de la actora incluyendo como factor de liquidación el 100% de la bonificación por servicios devengada en el último año de servicio». Aclaró que «La nueva liquidación pensional [es] aplicable a partir del 11 de marzo de 2005 por PRESCRIPCIÓN TRIENAL [y] se reajustará en la forma ordenada en la Ley […]».

III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La entonces Cajanal en Liquidación, mediante apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión, el 13 de noviembre de 2012, contra la anterior providencia (ff. 380 a 392 c. ppal.), con fundamento en la causal prevista en la

letra b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», al estimar que «[l]o que no se comparte y motiva la acción de revisión instaurada, es la decisión de ordenar el cómputo de la bonificación por servicios prestados en un 100%, pues desconoce abiertamente el precedente jurisprudencial 3 Folios 237 a 243 del expediente ordinario. 4

Expediente: 25000-23-25-000-2006-01195-01, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. 3 ampliamente desarrollado por el H. Consejo de Estado, en tanto se ha sostenido en forma reiterada que la misma se debe incluir en forma proporcional para el cálculo de las pensiones, pues se trata de una prestación que se va causando mes a mes durante el año laborado».

Cita apartes de las siguientes sentencias, que constituyen precedente respecto del tema: (i) de 29 de junio de 2006, con ponencia del doctor Tarsicio Cáceres Toro, expediente 15001-23-31-000-2000-02396-01 (7559-05); (ii) de 8 de febrero de 2007, consejero ponente Alberto Arango Mantilla, radicado 2500023-25-000-2003-06486-01 (1306-06); (iii) de 6 de agosto de 2008, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, expediente 25000-23-25-000-2002-1284601 (0640-08); y (iv) de 14 de agosto de 2009, consejero ponente Víctor

Hernando Alvarado Ardila, radicado 25000-23-25-000-2005-03346-01 (150808). Concluye que «[c]onforme con lo expresado en las providencias antes citadas, es claro que para la liquidación de pensiones de la Rama Judicial, debe computarse la bonificación por servicios prestados de manera proporcional, pues en tratándose de una prestación que se causa por año cumplido, su inclusión debe hacerse en una doceava parte»; por lo tanto, «[e]n contravía del antecedente jurisprudencial antes relatado, procedió el Tribunal Administrativo de Santander al emitir la sentencia de 14 de octubre de 2010 […], en tanto ordenó computar la bonificación por servicios prestados en un 100%».

IV. TRÁMITE PROCESAL.

Mediante auto de 14 de febrero de 2014 (ff. 427 y 428 c. ppal.), se admitió el recurso y se ordenó la notificación a la señora Clara Rosa Gómez de Suárez y al señor procurador delegado ante esta Corporación. La señora Clara Rosa Gómez de Suárez (ff. 546 a 555 c. ppal.), a través de apoderado, alega la improcedencia del presente recurso, toda vez que fue presentado de manera extemporánea conforme al Código Contencioso Administrativo, dado que fue formulado «[…] después de más de DOS (02) AÑOS de encontrarse ejecutoriada la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander» y, pese a que se invocó el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo cierto es que «[…] el monto pensional con el cual fue

reliquidad[a] […], es un monto racional, toda vez, que en ningún momento excede la cuantía legal ni genera un detrimento en el erario público [sic] ya que el valor de la reliquidación no supera los cinco salarios mínimos legales vigentes para el año 2000 fecha de efectividad de [su] pensión […]». Que «[…] el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia objeto del presente recurso, dio plena aplicación al lineamiento 4 jurisprudencial vigente al momento de emitir el fallo [5], puesto que mantuvo la posición incluyendo el 100% de la Bonificación por Servicios, de conformidad con la posición que se manejaba en casos con similitudes fácticas […]». Además, «[…] téngase en cuenta que el Honorable Consejo de Estado como máxime [sic] autoridad contenciosa administrativa había planteado respecto a la Bonificación especial o quinquenio en la Contraloría, por tanto, en ningún momento se desconoció la ley, pacto o convención colectiva que le era legalmente aplicables». Asimismo, que existe falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que Cajanal en Liquidación «[…] se constituye en la parte accionante en este proceso, […] [pero] no es competente para presentar la […] acción, en atención a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que establece claramente que la acción de revisión debe ser ejercida a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación». Que «[…] de llegar a prosperar la presente acción, ante lo cual reitero no es

procedente por ser presentada de manera extemporánea, estaríamos frente [a] una inseguridad desbordante, respecto de los pronunciamientos que en materia prestacional ha emitido el Honorable Consejo de Estado, así como los diferentes Tribunales Administrativos, razón por la cual no es admisible lo manifestado por la parte accionante […]». Reitera que «[…] existen precedentes jurisprudenciales sentando por las Altas Cortes, en relación con los factores de salario que se causan por año cumplido y que no son susceptibles de pago proporcional o mes a mes, como ocurre con la Bonificación especial o quinquenio que se le pagan a los funcionarios de la Contraloría General de la República y que tiene la misma razón de ser con la “Bonificación por servicios” que se le paga anualmente a los funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Publico». Período probatorio. A través de proveído de 22 de septiembre de 2014 (ff. 570 y 571 c. ppal.), no se decreta la prueba solicitada por la parte demandante, encaminada a obtener «[…] el expediente correspondiente al iniciado por CAJANAL en Liquidación contra la señora Clara Rosa Gómez de Suárez, en el que se discutió la legalidad de los actos mediante los cuales se le otorgó la pensión de jubilación, toda vez, que este Despacho mediante auto de 14 de febrero de 2013 […] lo solicitó, el cual ya obra […]» dentro de las presentes diligencias.

V. CONSIDERACIONES

5 Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 11 de marzo de 2010, consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, radicado interno 0091-09.

5 5.1 Cuestión previa. Antes de decidir si en el presente asunto se configura la causal de revisión invocada, resulta menester precisar el régimen jurídico aplicable, toda vez que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 13 de noviembre de 2012 (f. 392 vuelto c. ppal.) contra la sentencia de segunda instancia proferida el 14 de octubre de 2010 (ff. 338 a 345 del expediente ordinario), notificada por edicto fijado del 25 al 27 de los mismos mes y año (f. 355 del expediente ordinario). Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación6 que no comporta una tercera instancia, sino una «[…] nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo, independiente con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. Al respecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) se aplica «[…] a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia»7 (2 de julio de 2012). Así las cosas, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión no

comporta una tercera instancia u otra adicional, sino un nuevo proceso o mecanismo de control, este se rige bajo la norma que esté en vigor al momento de su presentación. En similares términos lo estimó esta subsección, en proveído de 28 de septiembre de 20168, al precisar que «[…] el recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas que se profirieron en procesos que ya están culminados. En este mismo sentido como la revisión no es una tercera instancia, sino un procedimiento nuevo9, al citado recurso se aplica, en principio, la normatividad vigente al momento de su interposición». 6 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez, auto de 12 de agosto de 2014, exp.110010315000201302110 00; actor: Jairo Luis Polanía Carrizosa, recurso extraordinario de revisión-impedimento. 7 Artículo 308 del CPACA. 8 Sección segunda, subsección B, C. P. César Palomino Cortés, providencia de 28 de septiembre de 2016, expediente 11001-03-25-000-2013-00023-00 (0068-2013). 9 “(…) El Recurso Extraordinario de Revisión no constituye una instancia adicional (…) con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada (…)”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Auto de 12 de agosto de 2014. Expediente. No. 110010315000201302110-00. Actor. Jairo

Luis Polanía Carrizosa. 6 Por lo tanto, como este recurso extraordinario de revisión se presentó el 13 de noviembre de 2012 (f. 392 vuelto c. ppal.), el régimen jurídico aplicable es el contenido en el CPACA, en armonía con el artículo 20 (inciso 3°) de la Ley 797 de 2003, según el cual «La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código […]». 5.2 Competencia. En relación con la competencia de esta Colegiatura para conocer del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta dispone que «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» (inciso 1°). Por su parte, el artículo 249 del CPACA prevé: De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión10. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. De la precitada norma se colige que la competencia para decidir el recurso

extraordinario de revisión interpuesto contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo, corresponde a las secciones y subsecciones de esta Corporación, según la materia. Analizado el asunto sometido a consideración, a la luz de las precitadas disposiciones, se observa que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión fue dictada, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander, el 14 de octubre de 2010, y el tema abordado fue la reliquidación de una pensión de jubilación con inclusión en el 100% de lo devengado por concepto de la bonificación por servicios prestados. Dichos presupuestos permiten concluir que la competencia para conocer del presente recurso es de esta sección, no solo por cuanto fue interpuesto contra 10 El aparte «sin exclusión de la sección que profirió la decisión» fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 7 una providencia dictada por un tribunal administrativo, sino además porque su materia es de carácter laboral. Así las cosas, en este caso resulta procedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la extinguida Cajanal en Liquidación contra la sentencia de 14 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual revocó el fallo de 15 de enero de 2010 del Juzgado Once (11) Administrativo de Bucaramanga, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar acceder a estas. 5.3 Término para su interposición. La Corte Constitucional, en sentencia C835 de 2003, magistrado Jaime Araújo Rentería, declaró inexequible la expresión «en cualquier tiempo», contenida en los incisos 1.° y 3.° del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que aclaró que mientras el legislador establece un nuevo plazo para incoar el recurso extraordinario de revisión, «[…] se tendrá como tal el que el legislador contempla actualmente para el recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, según sea el órgano competente en cada caso». Así las cosas, se tiene que el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo (CCA) establecía como término para interponer el recurso extraordinario de revisión dos (2) años contados a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, mientras que el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) contempla el plazo máximo de un año siguiente a la ejecutoria de aquella. Por su parte, el artículo 624 del Código General del Proceso (CGP), que modificó el 40 de la Ley 153 de 188711, dispone: Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se

promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad. 11

Que prescribía: «Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación».

8 En este orden de ideas, las leyes procesales son de aplicación inmediata, salvo para (i) los recursos interpuestos, (ii) la práctica de pruebas decretadas, (iii) las audiencias convocadas, (iv) las diligencias iniciadas, (v) los términos que hubieren empezado a correr, (vi) los incidentes en curso y (vii) las notificaciones en curso, que se regirán por las normas vigentes cuando empezaron a correr los términos o se realizó la respectiva actuación. Así las cosas, como los términos que hubieren comenzado a correr se regirán por las leyes vigentes cuando empezaron aquellos, para decidir si es oportunamente presentado o no un recurso extraordinario de revisión, se debe verificar en la jurisdicción contencioso-administrativa si es el CCA o el CPACA el que se encuentra en vigor el día siguiente en que alcanza su ejecutoria el fallo objeto de dicho mecanismo, de tal forma que hasta el 1.º de julio de 2012, se tendrán 2 años para incoarlo (CCA) o, de lo contrario, se

contará con tan solo 1 año a partir del 2 de los mismos mes y año, ya que a partir de esa fecha entró a regir el CPACA. Visto lo anterior, dado que la sentencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión, alcanzó su ejecutoria el 2 de noviembre de 2010, es decir, en vigor del CCA, que prevé un término de dos (2) años siguientes a la ejecutoria del respectivo fallo, el término para incoar el referido recurso venció el 2 de noviembre de 2012, sin embargo, como se presentó el 13 de los mismos mes y año (f. 392 vuelto c. ppal.), se colige que lo hizo por fuera del lapso dispuesto para tal efecto. En ese orden de ideas, le asiste razón a la señora Clara Roma Gómez de Suárez al argumentar que el recurso extraordinario de revisión fue impetrado vencido el término legal establecido para ello, motivo por el cual se declarará impróspero el aludido recurso por extemporáneo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Declárase impróspero, por extemporáneo, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la entonces Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación contra la sentencia de 14 de octubre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Clara Rosa Gómez de Suárez, conforme a la parte motiva.

2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente ordinario al juzgado de origen y archívense las presentes diligencias, previas las 9 anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Relatoria JORM 10