CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2013-00171-00(0415-13)-2018

PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA – Límites / LABOR INTERPRETATIVA

DEL JUEZ / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / DERECHOS FUNDAMENTALES / SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN En diferentes oportunidades el Consejo de Estado ha reafirmado la vigencia y aplicación del principio de justicia rogada, para señalar que no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos. Sin embargo, al estudiar la constitucionalidad del artículo 137.4 del derogado Decreto 01 de 1984, que también exigía la indicación de las normas violadas y la explicación del «concepto de violación», la Corte Constitucional, en la sentencia C-197 de 1999, resaltó la necesidad de no extremar el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta el punto de restar importancia a la labor interpretativa del juez administrativo dentro del proceso, o menoscabar el principio de prevalencia del derecho sustancial, la garantía de los derechos fundamentales o la supremacía de la constitución y del ordenamiento jurídico. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias de 15 de mayo de 2003 rad 7898 y de 12 de junio de 2014, rad 2019832.

PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA / MEDIO DE CONTROL DE SIMPLE

NULIDAD / PROPOSICIÓN JURÍDICA COMPLETA / PRIMA TÉCNICA EN LA

CÁMARA DE REPRESENTANTES

Cuando los apartes demandados de un acto administrativo se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos, puede el juez administrativo extender el control de legalidad a las partes no señaladas por el demandante. (…) la materia objeto de análisis de legalidad es una sola, y versa sobre la eventual vulneración del régimen legal de prima técnica por parte de la mencionada Resolución, básicamente por modificar los requisitos para obtener dicha prestación, y por ampliar el ámbito de sus beneficiarios, contrariando los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, antes mencionados. En consecuencia, para que el juicio de legalidad que a continuación emprende la Sala pueda producirse de manera integral, la Corporación acoge la solicitud formulada por el Ministerio Público en la audiencia inicial, en el sentido de conformar la proposición jurídica completa, por razón de la unidad de materia, ampliando el ámbito del asunto considerado y extendiendo el análisis jurídico, además de la revisión de los artículos 1º, 3º y 7º, al artículo 6º y 11, parágrafo, de la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010, respecto de los cuales el demandante no formuló censura alguna. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda , sentencia de 19 de marzo de 1998, C.P. Silvio Escudero Castro, rad 11955. PRIMA TÉCNICA - Clases Las clases de prima técnica son: (i) Por Formación Avanzada y Experiencia

Altamente Calificada, (ii) Por Evaluación de Desempeño y (iii) Automática.

PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA

ALTAMENTE CALIFICADA – Beneficiarios / PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA – Requisitos adicionales a los requeridos para el cargo / TÍTULO DE ESTUDIOS POR FORMACIÓN AVANZADA – No compensación con experiencia La prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada se otorga, con efectos salariales, a los empleados que desempeñen con carácter permanente, cargos del Nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y los de Asesor adscritos a los despachos de los siguientes servidores: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Subdirector de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes Órganos y Ramas del Poder Público y que acrediten un título de estudios de formación avanzada y 5 años de experiencia altamente calificada, que se evaluarán según el sistema que adopte cada entidad. Los requisitos exigidos para acceder a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada son adicionales a los que el empleado acredita para desempeñar el cargo. El título de estudios de formación avanzada no podrá compensarse por experiencia, y deberá estar relacionado con las funciones del cargo.

PRIMA TÉCNICA POR EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO – Concepto / PRIMA

TÉCNICA POR EVALUACIÓN DE DESEMPEÑORequisitos / PRIMA

TÉCNICA POR EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO – No constituye factor salarial Es la que se otorga a los empleados que desempeñen en propiedad, los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y de Asesor adscritos a los Despachos de los siguientes empleados: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Subdirector de Departamento Administrativo, Superintendente, Director de Establecimiento Público, Director de Agencia Estatal y Director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público, y que obtuvieren un porcentaje correspondiente como mínimo al 90% del total de la última evaluación del desempeño, correspondiente a un periodo no inferior a 3 meses en el ejercicio del cargo en propiedad. La prima técnica por evaluación del desempeño no constituye factor salarial para ningún efecto.

PRIMA TÉCNICA AUTOMÁTICA PARA ALTOS FUNCIONARIOS –

Beneficiarios / PRIMA TÉCNICA AUTOMÁTICA PARA ALTOS

FUNCIONARIOS – Porcentaje / GASTOS DE REPRESENTACIÓN PARA ALTOS FUNCIONARIOS - Porcentaje Es otorgada en atención a las calidades excepcionales que se exigen para el ejercicio de las funciones propias de los empleos de altos funcionarios. Se concede durante el tiempo en que permanezcan en el desempeño de sus cargos. Esta prima técnica se estableció inicialmente en el Decreto 1016 de 1991, a favor de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de los Consejeros de Estado y de los Magistrados del Tribunal Disciplinario, equivalente al 60% del sueldo básico y los gastos de representación asignados a dichos funcionarios.

Posteriormente, mediante el Decreto 1624 de 1991, se establece que su monto será el equivalente al 50% del sueldo y los gastos de representación asignados a dichos empleados. Tienen derecho a percibir esta prima: a) Jefes de Departamento Administrativo, Viceministros, Subjefes de Departamento Administrativo, Consejeros del Presidente de la República, Secretarios de la Presidencia de la República, Secretario Privado del Presidente de la República, Subsecretario General de la Presidencia de la República, Secretarios Generales de Ministerios y Departamentos Administrativos, Superintendentes, Superintendentes Delegados, Gerentes, Directores o Presidentes de Establecimientos Públicos, Subgerentes, Vicepresidentes o Subdirectores de Establecimientos Públicos, Rectores de Universidad, Vicerrectores o Directores Administrativos de Universidad, Directores Generales de Ministerios y Departamentos Administrativos;b) Director Nacional de Instrucción Criminal;c) Procurador General de la Nación, Viceprocurador General de la Nación, Procurador Auxiliar, Fiscales del Consejo de Estado, Procuradores Delegados y Secretario General de la Procuraduría;d) Contralor General de la República, Contralor Auxiliar, Asistente del Contralor y Secretario General de la Contraloría; y e) Registrador Nacional del Estado Civil y Secretario General de la Registraduría. También tendrá derecho a percibir esta prima quien desempeñe el empleo de Subdirector de Departamento Administrativo, conforme se establece en el Decreto 2177 de 2006. PRIMA TÉCNICA – Regulación legal / PRIMA TÉCNICA – Finalidad La prima técnica fue creada para atraer o mantener personal altamente calificado

para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica, tomando en cuenta la experiencia, competencia especial o títulos profesionales de quien ejerza o sea llamado a ejercer un empleo

PRIMA TÉCNICA DE FUNCIONARIOS DEL NIVEL PROFESIONAL DE LA

PLANTA ADMINISTRATIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES – Improcedencia Los artículos 1º y 7º de la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010, desconoce el artículo 1º del Decreto Reglamentario 1336 de 2003, puesto que exteniente el beneficio de la prima técnica a quienes desempeñen empleos del nivel Profesional en la planta administrativa de la Cámara de Representantes, contrariando el referido artículo 1º del Decreto Reglamentario 1336 de 2003, que establece que la prima técnica solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y a los de Asesor cuando se encuentren adscritos a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.

PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA

ALTAMENTE CALIFICADA EN LA PLANTA ADMINISTRATIVA DE LA

CÁMARA DE REPRESENTANTES - Reconocimiento / HOMOLOGACIÓN DEL TÍTULO DE FORMACIÓN AVANZADA POR EXPERIENCIA - Prohibición El numeral 1º del artículo 3º de la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010,

demandada, desconoce el artículo 1º del Decreto 2177 de 2006, puesto que este, además de no contemplar la posibilidad de compensar el título de estudios de formación avanzada por experiencia, expresamente lo prohíbe. Así las cosas, en la parte resolutiva de esta providencia, se dispondrá decretar la nulidad parcial del numeral 1º del artículo 3º de la Resolución 1101 del 28 de junio de 2010, proferida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, en cuanto a la expresión «el cual podrá compensarse por 5 años de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo».

PRIMA TÉCNICA DEL NIVEL ASESOR DE LA PLANTA ADMINISTRATIVA DE

LA CÁMARA DE REPRESENTANTES– Improcedencia / EQUIVALENCIA DE

CARGOS DEL NIVEL ASESOR EN LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

CON ASESORES DE ALTA DIRECCIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA – Inexistencia De acuerdo con el parágrafo del artículo 4º del Decreto 770 de 2005, los cargos de Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa Especial, a los cuales deben estar adscritos los funcionarios del nivel Asesor para que puedan acceder a la prima técnica, hacen parte de una categoría de empleados denominados «empleos de alta dirección de la rama ejecutiva», respecto de los cuales, revisado el manual de funciones de la Cámara de Representantes, contenido en la Resolución MD 1095 de 2010, no

existen cargos equivalentes en dicha entidad. (…) Por lo tanto, en la parte resolutiva de la presente providencia se ordenará decretar la nulidad del artículo 6º de la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010, pues, asigna prima técnica a funcionarios que ocupan cargos del nivel Asesor, diferentes a los señalados en el artículo 1º del Decreto Reglamentario 1336 de 2003 PRIMA TÉCNICA DE SERVIDORES EN ENCARGO DE LA PLANTA ADMINISTRATIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES – Improcedencia Según el parágrafo 1º del artículo 11 de la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010, demandada, los funcionarios de la planta administrativa de la Cámara de Representantes designados en encargo, también tienen derecho a la prima técnica señalada para el empleo que desempeñan temporalmente en calidad de encargados, mientras su titular no la esté devengando. De acuerdo con el marco normativo fijado por el Gobierno Nacional para regular lo relacionado con el régimen de prima técnica en todas las entidades públicas del orden nacional, dicha prestación sólo se otorgará a los servidores (…), siempre que estén designados con carácter permanente o en propiedad, lo cual excluye, en virtud del principio de identidad, a quienes estén designados en calidad de provisionales o en encargo. Por lo tanto, en la parte resolutiva de la presente providencia, se dispondrá decretar la nulidad del parágrafo 1º del artículo 11 de la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010.

FUENTE FORMAL : LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 /

DECRETO 2285 DE 1968 / DECRETO 1912 DE 1973 Y DECRETO 2554 DE 1973 / DECRETO 602 DE 1977 / DECRETO 1042 DE 1978 / DECRETO 656 DE 1980 DECRETO 656 DE 1989 / DECRETO 37 DE 1989 DECRETO 63 DE 1990 / LEY 60 DE 1990 / 1016 DE 1991 / 1661 DE 1991 / 1624 DE 1991 / DECRETO REGLAMENTARIO 2164 DE 1991 / LEY 4 DE 1992 / DECRETO REGLAMENTARIO 1724 DE 1997 / DECRETO REGLAMENTARIO 1335 DE 1999 / DECRETO REGLAMENTARIO 1336 DE 2003 / DECRETO REGLAMENTARIO 2177 DE 2006 / DECRETO REGLAMENTARIO 1164 DE 2012 / DECRETO 2177 DE 2006

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN MD 1101 DE 2010 (28 de junio) –

ARTÍCULO 1. MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES

(Nulo) / RESOLUCIÓN MD 1101 DE 2010 (28 de junio) – ARTÍCULO 3. MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES (Nulo) / RESOLUCIÓN MD 1101 DE 2010 (28 de junio) – ARTÍCULO 6. MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES (Nulo) / RESOLUCIÓN MD 1101 DE 2010 (28 de junio) – ARTÍCULO 7 MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES (Nulo) / RESOLUCIÓN MD 1101 DE 2010 (28 de junio) – ARTÍCULO 11 MESA

DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES (Nulo)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., ocho (08) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00171-00(0415-13)

Actor: CÁMARA DE REPRESENTANTES, EN LESIVIDAD

Demandado: CÁMARA DE REPRESENTANTES Tema: Prima Técnica Decisión: Se declara la nulidad de varias disposiciones contenidas en la Resolución MD 1101 de 2010, «Por la cual se modifica la Resolución MD 2051 de 2004, y se establecen los lineamientos para la asignación y reajuste de la prima técnica en la H. Cámara de Representantes»

La Sala conoce el proceso de la referencia con informe de la Secretaría1 para proferir fallo de única instancia.

I. LA DEMANDA Se trata del medio de control de Nulidad, promovido en lesividad por la Cámara de Representantes, con el propósito de obtener la anulación de su propio acto, que para el caso en concreto, es el siguiente: Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010, proferida por la Mesa Directiva de dicha Corporación, «Por la cual se modifica la Resolución MD 2051 de 2004, y se establecen los lineamientos para la asignación y reajuste de la prima técnica en la H. Cámara de Representantes».

Pese a que en el capítulo de pretensiones de la demanda se solicita la nulidad

total del referido acto administrativo, estudiado de manera integral y detallada el texto del libelo demandatorio, observa la Sala que la entidad accionante solo formula censuras, reparos o cargos contra algunos apartes de los artículos 1º, 3º y 7º de la Resolución en comento, los cuales se trascriben a continuación en su tenor literal, subrayándose las expresiones impugnadas: «Artículo 1°. De los empleos susceptibles de asignación de prima técnica. Tendrán derecho a la asignación de prima técnica los funcionarios que desempeñen cargos y funciones de nivel Directivo, Asesor y 1 De 16 de agosto de 2017, visible a fl. 204 del exp. Profesional dentro de la planta administrativa de la entidad, siempre que reúnan los requisitos exigidos por la presente resolución y no hayan sido sancionados con suspensión en el ejercicio del cargo conforme a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 734 de 2002.». «Artículo 3º. Criterios mínimos para la asignación de la Prima Técnica. De conformidad con el artículo 3 del Decreto Reglamentario 2164 de 1991, modificado por el artículo 10 del Decreto 1335 de 1999, la prima técnica podrá otorgarse alternativamente por:

1. Título de formación avanzada y 5 años de experiencia altamente calificada, el cual podrá compensarse por 5 años de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, o

2. Por evaluación del desempeño a los funcionarios que hayan sido evaluados de acuerdo a la Ley.».

«Artículo 7º. Asignación a nivel profesional. La asignación de prima técnica para funcionarios que ejercen funciones de asesoría y desempeñen los siguientes cargos: Profesional Universitario, Periodista, Médico, Almacenista, Asistentes Administrativos de: Presupuesto, Protocolo, Archivo Legislativo, Control de Cuentas, Gaceta del Congreso, Leyes, Fondo de Publicaciones, Contabilidad, Revisor de documentos, y demás Despachos adscritos a la mesa directiva, Dirección Administrativa y Secretaría General, se reconocerá de acuerdo a los criterios de ponderación establecidos por esta Resolución.». Contra los apartes normativos señalados, la Cámara de Representantes formuló el siguiente cargo, censura o reparo: 1.1. DESCONOCIMIENTO DE LOS DECRETOS 1724 DE 1997,2 1335 DE 1999,3 1336 DE 20034 y 2177 DE 20065 En sustento de este reparo, la accionante señala que la resolución demandada desconoció los referidos decretos, pues, extendió el beneficio de prima técnica a los funcionarios del Nivel Profesional de la planta administrativa de la Cámara de Representantes, mientras que, según afirma, en los mencionados decretos, se establece que sólo los empleados de los niveles Directivo, Asesor y Ejecutivo, tendrán derecho a esta prestación. Así mismo, expone que la resolución demandada también quebranta los decretos señalados al permitir que para obtener el reconocimiento de la prima técnica «por formación avanzada y experiencia altamente calificada», el título de formación profesional avanzada sea homologado por 5 años de experiencia, ya que, según

asegura, los anotados decretos, expresamente prohíben esta clase de homologaciones o equivalencias.

II. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA 2 Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado. 3 Por el cual se modifican los artículos 3 y 4 del Decreto 2164 de 1991. 4 Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado. 5 por el cual se establecen modificaciones a los criterios de asignación de prima técnica y se dictan otras disposiciones sobre prima técnica.

En atención a que el medio de control de la referencia fue promovido en lesividad, es decir, contra un acto administrativo expedido por la misma entidad demandante, no hubo contestación a la demanda.

III. AUDIENCIA INICIAL La audiencia inicial, celebrada el 13 de abril de 2016, se adelantó con el rigor procesal establecido en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011,6 y con aplicación de los principios de inmediatez y concentración, entre otros.

En dicha diligencia, el Ministerio Público solicitó que no sólo se estudie la legalidad de los artículos 1º, 3º y 7º de la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010, sino que se integre la proposición jurídica demandada de manera completa, con el artículo 6º de dicho acto administrativo, que según afirma, también extienden el beneficio de la prima técnica a funcionarios de niveles no contemplados en los Decretos 1724 de 1997,7 1335 de 1999,8 1336 de 20039 y 2177 de 2006.10

El Ministerio Público también solicitó que se estudie la legalidad del parágrafo contenido en el artículo 11 de la Resolución demandada, pues, en su criterio, dicho aparte, al permitir que los funcionarios designados en encargo devenguen la prima técnica, contraría los Decretos 1724 de 1997,11 1335 de 1999,12 1336 de 200313 y 2177 de 2006,14 que según su dicho, exigen como requisito para el disfrute de la referida prestación, que el servidor público que la reclama este designado en propiedad. Sobre el particular, el Despacho sustanciador que dirigió la audiencia señaló que sería en la sentencia, al resolver de fondo, que la Sala se pronunciaría respecto de la petición del Ministerio Público de integrar a la proposición jurídica demandada otros segmentos del acto administrativo demandado.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto dentro del presente proceso.

V. CONSIDERACIONES Una vez estudiado el concepto de violación expuesto por la entidad demandante, así como la intervención del Ministerio Público en la audiencia inicial, concluye esta Corporación, que previo a resolver de fondo la controversia suscitada en el proceso de la referencia, corresponde analizar la siguiente cuestión previa: 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7 Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado. 8 Por el cual se modifican los artículos 3 y 4 del Decreto 2164 de 1991. 9 Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado.

10 por el cual se establecen modificaciones a los criterios de asignación de prima técnica y se dictan otras disposiciones sobre prima técnica. 11 Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado. 12 Por el cual se modifican los artículos 3 y 4 del Decreto 2164 de 1991. 13 Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado. 14 por el cual se establecen modificaciones a los criterios de asignación de prima técnica y se dictan otras disposiciones sobre prima técnica.

5.1. FACULTAD DEL JUEZ CONTENCIOSO PARA EXTENDER EL CONTROL

DE LEGALIDAD A APARTADOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ENJUICIADO QUE NO FUERON EXPRESAMENTE DEMANDADOS Uno de los pilares de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es el principio de la justicia rogada que limita al juez a resolver solamente respecto de lo pedido en la demanda sin ir más allá, lo que a su vez implica una carga procesal para quien pretenda demandar un acto administrativo, en el sentido de tener que indicar, según lo regulado por el artículo 162.4 de la Ley 1437 de 2011,15 «las normas violadas y explicar el concepto de su violación». En diferentes oportunidades el Consejo de Estado ha reafirmado la vigencia y aplicación del principio de justicia rogada, para señalar que no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos.16 Sin embargo, al estudiar la constitucionalidad del artículo 137.4 del derogado

Decreto 01 de 1984, que también exigía la indicación de las normas violadas y la explicación del «concepto de violación», la Corte Constitucional, en la sentencia C197 de 1999,17 resaltó la necesidad de no extremar el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta el punto de restar importancia a la labor interpretativa del juez administrativo dentro del proceso, o menoscabar el principio de prevalencia del derecho sustancial, la garantía de los derechos fundamentales o la supremacía de la constitución y del ordenamiento jurídico. En ese mismo sentido, el Consejo de Estado también ha sostenido, que sin desconocer el carácter rogado de esta jurisdicción, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.).18 Ahora bien, frente al contencioso de simple nulidad, esta Corporación ha sido enfática en señalar, que «es permitido al fallador entrar a cuestionar el texto completo de una norma, cuando involucre un quebrantamiento persistente e incesante de la legalidad objetiva que aflija a la colectividad, aún cuando solo haya sido demandado un segmento de la misma, toda vez que la finalidad de la referida acción es la de redimir el orden normativo para consolidar de esa manera la

estabilidad y uniformidad jurídica de la actividad administrativa.».19 Por lo tanto, cuando los apartes demandados de un acto administrativo se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad 15 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 16 Sobre el particular se pueden consultar las siguientes sentencias de 15 de mayo de 2003, proferida por la Sección Primera en el expediente 7898 y 12 de junio de 2014, proferida en el expediente 2019832. 17 Con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell. 18 Sobre el particular se pueden consultar las sentencias de 27 de enero de 2000, proferida en el expediente 10867; de 20 de enero de 2006, proferida por la Sección Quinta, en el expediente 3836; de 23 de febrero de 2010, proferida en el expediente 2066; de 11 de septiembre de 2013, proferida en el expediente 20601. 19 Sentencia de 19 de marzo de 1998, proferida por la Sección Segunda, con ponencia del Consejero Silvio Escudero Castro, en el expediente 11955. produce unos determinados efectos, puede el juez administrativo extender el control de legalidad a las partes no señaladas por el demandante. En el presente caso, si bien la Cámara de Representantes al explicar el «concepto de violación» de su demanda, sólo formuló censuras y reparos contra los artículos 1º, 3º y 7º de la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010, no se puede perder

de vista que en el capítulo de pretensiones solicitó como pretensión única, la nulidad de todos los apartados del referido acto administrativo por contrariar, en su sentir, el régimen legal de prima técnica contenido en los Decretos 1724 de 1997,20 1335 de 1999,21 1336 de 2003 y 2177 de 2006.22 Así las cosas, la materia objeto de análisis de legalidad es una sola, y versa sobre la eventual vulneración del régimen legal de prima técnica por parte de la mencionada Resolución, básicamente por modificar los requisitos para obtener dicha prestación, y por ampliar el ámbito de sus beneficiarios, contrariando los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992,23 antes mencionados. En consecuencia, para que el juicio de legalidad que a continuación emprende la Sala pueda producirse de manera integral, la Corporación acoge la solicitud formulada por el Ministerio Público en la audiencia inicial, en el sentido de conformar la proposición jurídica completa, por razón de la unidad de materia, ampliando el ámbito del asunto considerado y extendiendo el análisis jurídico, además de la revisión de los artículos 1º, 3º y 7º, al artículo 6º y 11, parágrafo, de la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010, respecto de los cuales el demandante no formuló censura alguna. Definido lo anterior procede la Sala a formular los siguientes 5.2. PROBLEMAS JURÍDICOS 1) Determinar, si la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010 demandada, transgredió los Decretos 1724 de 1997,24 1335 de 1999,25 1336 de 200326 y

2177 de 2006,27 al establecer como beneficiaros de la prima técnica a funcionarios de la planta administrativa de la Cámara de Representantes, pertenecientes a niveles diferentes a los señalados en los referidos decretos. 2) Establecer, si la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010 demandada, al permitir que para efectos del reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, el requisito de título de formación 20 Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado. 21 Por el cual se modifican los artículos 3 y 4 del Decreto 2164 de 1991. 22 Por el cual se establecen modificaciones a los criterios de asignación de prima técnica y se dictan otras disposiciones sobre prima técnica. 23 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 24 Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado. 25 Por el cual se modifican los artículos 3 y 4 del Decreto 2164 de 1991. 26 Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado. 27 por el cual se establecen modificaciones a los criterios de asignación de prima técnica y se dictan otras

disposiciones sobre prima técnica. avanzada fuese homologado por 5 años de experiencia, trasgredió los Decretos 1724 de 1997,28 1335 de 1999,29 1336 de 200330 y 2177 de 2006.31 3) Definir, si la Resolución MD 1101 de 28 de junio de 2010 demandada, al permitir que los funcionarios designados «en encargo» devenguen la prima técnica, contraría los Decretos 1724 de 1997,32 1335 de 1999,33 1336 de 200334 y 2177 de 2006.35 A efectos de resolver los problemas jurídicos propuestos, se procederá a realizar una revisión sucinta de los antecedentes normativos, es decir, de las disposiciones legales que han regulado la prima técnica desde su creación en 1968.

5.3. ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LA PRIMA TÉCNICA

5.3.1. PRIMERA ETAPA: ANTES DE LA LEY 60 DE 1990

Decreto 2285 de 196836 La prima técnica fue creada por el Decreto 2285 de 1968, «Por el cual se fija el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias», cuyo artículo 7º ordenó crear «una Prima Técnica destinada a atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica.». Por considerarlo especialmente ilustrativo, a continuación se trascribe en su totalidad e