CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2013-00511-00(1014-13)-2018

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / SENTENCIA QUE RECONOCE PENSIÓN CONTRARIA A LA LEY / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Lo que respecta a la legitimación en la causa para incoar el recurso extraordinario de revisión, con invocación de las causales aludidas, el inciso 1 del artículo 20 de la ley en comento [ Ley 797 de 2003], en forma restrictiva determinó cuáles eran las autoridades que podían ejercerlo, así: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación; sin embargo, el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 de 2009 atribuyó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / RECONOCIMIENTO DE

PENSIÓN GRACIA CON VULNERACIÓN DEL DEBIDO PROCESO / ACCIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Como el acto administrativo que se acusó en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por la señora Elcida Mojica de Mayorga fue expedido por el líder del grupo de nómina de la Caja Nacional de Previsión Social, era esta la autoridad administrativa que estaba llamada a fungir como demandada en el aludido proceso. Adicionalmente, la competencia para realizar las deducciones de la mesada pensional por concepto de las cotizaciones

obligatorias, entre ellas, el aporte destinado al Sistema de Seguridad Social en Salud, fue encomendada, en su momento, a la Caja Nacional de Previsión Social, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2, numeral 5, del Decreto 65 de 2004. Así las cosas, la Sala no vislumbra la vulneración del derecho al debido proceso que se invoca, pues la Caja Nacional de Previsión Social no carecía de legitimación en la causa para actuar como parte demandada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la que se ha hecho alusión y, por ende, se declarará infundado el recurso en torno a la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA EN CUANTÍA SUPERIOR A LA LEGAL / APORTES A SALUD – Obligatoriedad / DEVOLUCIÓN DE APORTES A SALUDImprocedencia Como la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado han definido que los beneficiarios de la pensión gracia sí se consideran afiliados al Régimen Contributivo de Seguridad Social en Salud y, por ende, sí deben realizar las cotizaciones previstas en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, la Sala concluye que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander sí está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues al ordenar la devolución de las sumas que descontó la Caja Nacional de Previsión Social con destino a tales

cotizaciones y ordenar que no se hicieran descuentos por tal concepto, respecto de la pensión gracia reconocida a favor de la señora Elcida Mojica de Mayorga, se dio lugar a que la referida Caja esté pagando una mesada pensional superior a la determinada por la ley. Bajo las consideraciones anteriores, se deberá declarar fundado el recurso extraordinario de revisión, infirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 10 de marzo de 2011, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001 33 31 006 2007 00351 01 y emitir la sentencia de reemplazo de que trata el siguiente acápite NOTA DE RELATORÍA : Corte Constitucional, Sentencia T-659 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. REINTEGRO DE APORTES A SALUD POR PENSIONADO / PRINCIPIO DE BUENA FEAplicación En el evento de que en cumplimiento de la sentencia antes referenciada y de la proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, que la confirmó, la Caja Nacional de Previsión Social o la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social hubieran realizado la devolución a la señora Mojica de Mayorga de las sumas que por ese concepto se ordenaron en tales decisiones judiciales, no se dispondrá el reintegro de estas por parte de la pensionada, comoquiera que tales sumas fueron recibidas de buena fe, en el entendido que fueron el producto de una condena judicial, razón por la cual se debe aplicar lo dispuesto en la parte final del artículo 164, numeral 1, literal c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo FUENTE FORMAL : LEY 797 DE 2002ARTÍCULO 20 LITERALES A Y B / DECRETO 5021 DE 2009 - ARTÍCULO 6, NUMERAL 6 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 279 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 157/LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00511-00(1014-13)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: ELCIDA MOJICA DE MAYORGA Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, contra la sentencia proferida el 10 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, por la cual se confirmó la sentencia del 2 de junio de 2010, emitida por el Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga 2 mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la señora Elcida Mojica de Mayorga.

1. Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de revisión

1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario de revisión, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por conducto de apoderada, solicitó revocar la sentencia proferida el 10 de marzo de 2011, por el Tribunal Administrativo de Santander, por la cual confirmó la sentencia favorable emitida el 2 de junio de 2010 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 2007-0351. Con fundamento en lo anterior, solicitó declarar que la Caja Nacional de Previsión Social no estaba legitimada en la causa para satisfacer las pretensiones de la demanda, pues no era la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para el Sistema de Seguridad Social en Salud; declarar que se deben realizar los descuentos por concepto de salud, de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1993, respecto de la pensión gracia reconocida a la señora Elcida Mojica de Mayorga y condenarla a reintegrar los valores que se ordenaron pagar en exceso, respecto de los aportes en salud que se debían realizar. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: La Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución 6108 de 19 de marzo de 2003, mediante la cual reconoció una pensión gracia a favor de la señora Elcida Mojica de Mayorga. El 22 de mayo de 2007, la beneficiaria de la pensión solicitó a la caja de previsión,

la devolución de las sumas descontadas de su pensión gracia, por concepto de aportes en salud, pretensión que fue resuelta desfavorablemente a través de 3 Oficio GN-13610 del 31 de agosto de 2007. La señora Mojica de Mayorga instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto anterior, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, el cual profirió sentencia el 2 de junio de 2010, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. Tal decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander a través de la sentencia del 10 de marzo de 2011; en consecuencia, se ordenó la devolución de las sumas descontadas por aportes en salud y se dispuso suspender, hacia el futuro, las deducciones por ese concepto. 1.1.3. La causal de revisión invocada La apoderada de la entidad demandante invocó las causales consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Como fundamento de procedencia de la primera causal invocada, aseguró que la orden judicial de que trata la sentencia recurrida se obtuvo con violación del derecho al debido proceso, por falta de legitimación de la causa de la Caja Nacional de Previsión Social en cuanto no era destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para el Sistema de Seguridad Social en Salud. Al respecto, aclaró que si bien es cierto los descuentos para cotizaciones a ese sistema son efectuados por la referida caja, también lo es que tales recursos se giran al Fondo de Solidaridad y Garantía, que es una cuenta adscrita al Ministerio

de Salud, de manera que si procediera la pretensión de la demanda, Cajanal no era la llamada a responder por ella. En caso de que no proceda la causal anterior, solicitó la prosperidad de la segunda, toda vez que la cuantía decretada por concepto de la condena da lugar a que el monto que se debe reconocer por concepto de mesada pensional exceda a lo debido de acuerdo con la ley, pues al haber ordenado suspender los descuentos realizados a la pensión gracia por concepto de aportes en salud y disponer el reintegro de ellos a la beneficiaria de la prestación, se está incurriendo en vulneración de lo dispuesto en los artículos 157, 202 y 203 de la Ley 100 de 1993 que exigen la afiliación de todos los pensionados en el Sistema de Seguridad Social en Salud y la realización obligatoria de los aportes correspondientes, en el monto previsto en el artículo 204 ibidem. 4 Agregó que los docentes beneficiarios de la pensión gracia no están excluidos de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social, toda vez que no hacen parte de las excepciones contempladas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, pues aunque tal disposición exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el análisis de la norma se debe realizar en forma integral y atender, en particular, a lo dispuesto en el parágrafo 2 ibidem, según el cual la pensión gracia continúa a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y, en ese entendido, al ser una prestación que no se reconoce por el Fondo Prestacional del Magisterio, se excluye de la excepción consagrada por el legislador.

Asimismo, señaló que para resolver el problema jurídico planteado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no se debe acudir a lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, según el cual se exceptúa de la aplicación de la Ley 100 de 1993 a los docentes oficiales vinculados con anterioridad a la vigencia de esa normativa, pues, insistió que la previsión allí contenida, igualmente, se refiere al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no cobija a los docentes beneficiarios de la pensión gracia a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social. Además, la sentencia recurrida desconoce que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, los pensionados de Cajanal contribuían con un 5% de su mesada pensional, para financiar los servicios de salud, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 4 de 1966. Para abundar en razones, expuso que, incluso, el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 concedió un reajuste pensional para quienes estaban pensionados al momento de su entrada en vigencia, de modo que se elevara el monto de la mesada, con el objeto de que esta no se viera afectada por la elevación de la cotización en salud. 1.2. Contestación del recurso extraordinario La señora Elcida Mojica de Mayorga allegó el escrito que obra en folios 191 y 192; no obstante, este no se tendrá en cuenta comoquiera que la demandada actuó en nombre propio y no acreditó la calidad de abogada, es decir, que carece de capacidad para comparecer al proceso, en el entendido que para acudir a él debió

hacerlo por conducto de apoderado, en ejercicio del derecho de postulación al 5 tenor de lo dispuesto en el artículo 1591 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En torno a la capacidad de comparecer al proceso, esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos: No basta con acudir al proceso como actor o ser sujeto pasivo de demanda para concurrir a un juicio, dado que es imperioso estar debidamente legitimado para ello. (…) Por su parte, la capacidad para comparecer al proceso es entendida como el derecho que la persona tiene para acudir por sí misma o por intermedio de abogado. En este sentido, no siempre se puede concurrir al proceso de manera personal, directa e independientemente, por cuanto, por regla general, se requiere actuar a través de los representantes o apoderados debidamente constituidos. Al respecto, el artículo 229 de la Constitución Política establece que se debe garantizar el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia, y dejó en manos del legislador la facultad de señalar en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. (…) En suma, quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de uno de los medios de control establecidos en el ordenamiento jurídico, deberá hacerlo por conducto de apoderado judicial salvo que la misma norma lo habilite para intervenir directamente2. Así las cosas, como la ley no prevé la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como parte pasiva del recurso extraordinario de revisión, sin la comparecencia de apoderado, no es viable tener en cuenta el

escrito que allegó la demandada en nombre propio. 1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 10 de marzo de 20113, confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Elcida Mojica de Mayorga. 1 «Artículo 159. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados». (Resalta la Sala). 2 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de octubre de 2017, radicación: 19001-2333-002-2016-00315-01, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 3 Folios 234 a 239 vto. del expediente principal de nulidad y restablecimiento del derecho. 6 La sentencia que se confirmó, resolvió lo siguiente:  Declaró la nulidad del Oficio GN-13610 del 31 de agosto de 2007, por el cual la Caja Nacional de Previsión Social se negó a devolver el 7% de la mesada de pensión gracia que se estaba descontando a la señora Mojica de Mayorga, con destino a aporte en el Sistema de Seguridad Social en Salud.  Ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social abstenerse de realizar descuentos a la mesada de la pensión gracia, superiores al 5%, con destino

a aportes en salud.  Condenó a la aludida caja a devolver a la señora Elcida Mojica de Mayorga las sumas que hubiera descontado de su mesada pensional de gracia que excedieran al 5%, desde la fecha en que iniciaron tales descuentos, hasta la ejecutoria de la sentencia. La Sala decide, previas las siguientes

2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda en ejercicio del recurso de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta el 22 de marzo de 2013, es decir, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual esta Corporación es competente para conocerlo, en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibidem4. Atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 20035. 4 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 5 «Artículo 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58

de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. 7 Así las cosas, y pese a que en el libelo se aludió al artículo 186 del Código Contencioso Administrativo6, el recurso extraordinario de revisión se analizará en el marco de lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, comoquiera que la demanda se presentó en vigencia de dicha norma. 2.2. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la sentencia proferida el 10 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander está inmersa de las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.2. Marco normativo 2.2.1. Acerca del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales se deben interpretar de manera restrictiva. Asimismo, se ha sostenido que más que un recurso, se trata de una verdadera acción cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en sentencia C-450 de 20157, en la cual se hizo un

detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el recurso que ocupa la atención de la Sala. Para tal efecto se transcriben los apartes pertinentes de la sentencia aludida, así: Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)

Sección Segunda: (…) 3-. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 6 Folio 158.

7 Corte Constitucional, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 8 Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente8 ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, "y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico".9 Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas,10 por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es

materialmente injusta11. (…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado. Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. (…) Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada12. (…) Por su parte, el Consejo de Estado, como cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa13, también se ha pronunciado en diversas oportunidades respecto de la 8 Cita propia del texto transcrito: «Ver entre muchas otras, las sentencias C-372 de 1997, C-090 de 1998, MP: Jorge Arango Mejía; C-269 de 1998, MP (e): Carmenza Isaza de Gómez; C-680 de 1998 y C-252 de 2001, MP: Carlos Gaviria Díaz; SU-858 de 2001 y C-207 de 2003, MP: Rodrigo Escobar Gil; T-1013 de 2001, MP: Alfredo Beltrán Sierra; T-1031 de 2001, MP: Eduardo

Montealegre Lynett; T-086 de 2007 y T-825 de 2007, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, y T-584 de 2008, MP: Humberto Antonio Sierra Porto; C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa». 9 Cita propia del texto transcrito: «C-520-09, MP: María Victoria Calle Correa». 10 Cita propia del texto transcrito: «Así se indica en sentencia C-520-09, que: “la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados en: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)”. Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa, se encuentran consagradas de manera taxativa en el artículo 250 del CPACA». 11 Cita propia del texto transcrito: «Ibíd». 12 Cita y cursiva propias del texto transcrito: «En Sentencia C-871 de 2003, la Corte puntualizó lo siguiente sobre la acción de revisión: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta

es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”». 13 Cita y cursiva propias del texto transcrito: «En cuanto a la jurisdicción ordinaria la sentencia C520 de 2009 destaca que: “En la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, también se ha 9 naturaleza y características del recurso excepcional de revisión, ya en materia administrativa propiamente dicha. Conforme a lo anterior, en vigencia del antiguo Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado reconocía que el recurso extraordinario de revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así señalaba que80: "Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la

Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna. Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto14. (…) Finalmente, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que el recurso extraordinario de revisión, se entiende como una actuación completamente ajena al proceso de origen, constituyendo un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control. De esta manera, en sentencia del 3 de febrero de 2015 se afirma que: "Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso. Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original.

Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa. Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, perfilado la fisonomía propia del recurso extraordinario de revisión, como excepción a la cosa juzgada, a través del cual es posible volver sobre asuntos respecto de los cuales existe sentencia ejecutoriada, cuando ésta ha sido proferida con violación del derecho de defensa, o con respaldo en medios probatorios luego descalificados por la justicia penal. “Base fundamental del orden jurídico y garantía de los derechos ciudadanos es la inmutabilidad de la sentencia ejecutoriada, que los legisladores han reconocido y aceptado mediante la consagración positiva del principio de cosa juzgada. Fundado en la presunción de legalidad y acierto que ampara al fallo definitivo, el anterior postulado no es sin embargo, absoluto: razones de equidad impulsan a exceptuar de él las sentencias proferidas en procesos en los cuales faltaron los elementos esenciales para la garantía de la justicia. Con este fundamento aparece, consagrado por el derecho positivo como remedio que se endereza a quebrantar la fuerza de la cosa juzgada, el recurso de revisión, cuya finalidad es

pues invalidar por injusta una sentencia firme, para que por consiguiente la jurisdicción pueda considerar nuevamente el litigio planteado en proceso anterior y fallarlo con arreglo a derecho” (Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, 31 de enero de 1974, MP: Humberto Murcia Ballén (GJ. T. CXLVIII, págs. 18 y 19)». 14 Cita y negrilla propias del texto transcrito «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, CP: María Elena Giraldo Gómez, Sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00173-00 (REV–173). Actor: Sociedad Urbanización Las Sierras del Chicó Limitada». 10 señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control. En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso"15. (Negrilla y cursiva propia del texto transcrito). 2.2.2. Alcance de las causales de revisión La entidad demandante invocó como soporte de la acción de revisión, las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2002 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», que son del siguiente tenor literal: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro

público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo16 hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud de