CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2013-00521-00(1026-13)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN POR PROFERIRSE ACTO

ADMINISTRATIVO VICIADO POR HABERSE FUNDAMENTADO EN

DOCUMENTOS FALSOS O FRAUDULENTOS – No configuración / CARGA DE

LA PRUEBA – No cumplida [E]n el recurso extraordinario de revisión solo es procedente ventilar los hechos constitutivos de falsedad que sean conocidos con posterioridad a la sentencia que se revisa, pues no existiría otro medio o mecanismo procesal para cuestionar la autenticidad del documento y obtener la justicia material de la providencia proferida con base en él. (…) [E]s pertinente aclarar que la connotación de falso o fraude que describe la causal contenida en el numeral segundo del artículo 250 del CPACA, recae sobre una prueba documental y no en otro elemento probatorio. En este sentido, el concepto de falsedad se refiere a la falta de verdad o autenticidad del documento en el que se fundamentó la autoridad judicial para proferir sentencia. [L]os argumentos plantados por el recurrente para cuestionar actuación de la administración al momento de expedir los actos administrativos que lo retiraron del servicio activo de la Policía Nacional, no permiten desvirtuar la autenticidad del Acta N° 11 de 29 de diciembre de 2005, en la medida en que no se ataca la veracidad de la información contenida en el acto, sino que se cuestiona la oportunidad para la suscripción del documento por parte del Ministro de Defensa como integrante y participe de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional. En efecto, se tiene que el razonamiento propuesto por el accionante se limita a poner en duda la presencia del Ministro de Defensa

Nacional de la época en las instalaciones de la Dirección General de la Policía Nacional al momento en que se dio inicio a la reunión de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, pero omite desplegar una carga argumentativa y probatoria tendiente a demostrar la alteración de la información contenida en el Acta N° 11 de 2005, o acreditar falta de autenticidad de la firma de los autores del acto administrativo; razón por la cual no se puede concluir que se trate de un documento falso o adulterado. Cabe mencionar que en el expediente del recurso extraordinario de revisión no obran más elementos probatorios que permitan cotejar los hechos para inferir algún comportamiento o actuación fraudulenta, por parte del Ministro de Defensa y la Policía Nacional. NOTA DE RELATORIA: En relación a los conceptos de falsedad ideológica y falsedad material de la ciencia penal, ver: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sentencia de 5 de marzo de 2014, Exp. 36337 (SP2649-2014), M.P. Eugenio Fernández Carlier. Frente a la no configuración de la prejudicialidad penal en el recurso extraordinario de revisión al no exigirse un pronunciamiento penal previo, como sí ocurre en la jurisdicción ordinaria, donde existe un precepto con esa condición, ver: C. de E, Sentencia del 3 de diciembre de 2019, Rad. 11001-0315-000-2014-01303-00(REV), M.P Rafael Francisco Suarez Vargas.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250-NUMERAL SEGUNDO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00521-00(1026-13)

Actor: GERARDO ALBERTO BARRETO CABRERA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Tema: Recurso extraordinario de revisión – Ley 1437 de 2011 contra la sentencia del 8 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Causal regulada en el numeral 21 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011CPACA. La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Gerardo Alberto Barreto Cabrera contra la sentencia del 8 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que revocó la sentencia de 25 de enero de 2008 dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué2, que declaró de oficio la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del señor Gerardo

Alberto Barreto Cabrera. El señor Gerardo Alberto Barreto Cabrera, a través de apoderado, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional para que se declarara la nulidad del siguiente acto administrativo:

• El Decreto No. 061 de 13 de enero de 2006, por medio del cual se le retiró del servicio activo de la Policía Nacional, por voluntad del Gobierno Nacional.

A título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al servicio activo, al grado de capitán o a otro de superior jerarquía, así como el reconocimiento y pago de todos los salarios, primas, bonificaciones y demás prestaciones sociales dejadas de percibir, desde la fecha de su retiro hasta cuando sea efectivamente reintegrado a la institución. 1 Si bien el recurrente en el escrito del recurso extraordinario de revisión alega la causal contenida en el numeral 1° del artículo 188 del CCA, lo cierto es que este mismo supuesto se encuentra regulado actualmente en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA. 2 Folios 45 – 50 del cuaderno del recurso extraordinario. El Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué, a través de sentencia de 25 de enero de 2008, declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda. Razón por la cual la parte actora presentó recurso de apelación contra dicha decisión. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia de 8 de febrero de 2011, revocó la decisión de primera instancia, al considerar que no se configuraba el fenómeno de la caducidad y, en su lugar, decidió negar las pretensiones de la demanda.

2. Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia del 8 de febrero de 2011, revocó la decisión del Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué y negó a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los

siguientes argumentos3: Indicó que no se configura el fenómeno de la caducidad, porque el actor fue notificado del acto administrativo el 24 de enero de 2006 y el plazo para iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho vencía el 24 de mayo de 2006. Sin embargo, como la Rama Judicial permaneció en cese de actividades entre el 11 de mayo y el 2 de junio de 2006, el término se extendió hasta el primer día hábil siguiente, esto es, el lunes 5 de junio de 2006, fecha en la que la parte actora realizó la presentación de la respectiva demanda, dentro del término legal. Manifestó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 857 de 2004, sin importar el tiempo laborado y por razones del servicio, con previa recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, se puede retirar a los oficiales de la institución de forma discrecional. Sostuvo que el ejercicio de la facultad discrecional por parte de la administración no requiere justificación alguna y su ausencia no constituye una actuación arbitraria, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que tales actos administrativos se presumen motivados en el buen servicio. Señaló que el retiro discrecional por voluntad del Gobierno Nacional, de un miembro de la Policía Nacional requiere una recomendación de la Junta Asesora del Ministro de Defensa, cuya formalidad se acató en el caso del demandante. 3 Folios 363 -377 del cuaderno proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Sostuvo que la parte actora no demostró la arbitrariedad con la que

presuntamente actuó la administración en la expedición del acto que lo retiró del servicio, pues las buenas calificaciones y las calidades profesionales del accionante no son suficientes para desvirtuar a su legalidad, toda vez que es un deber de todo servidor público cumplir la función con eficiencia, diligencia, calidad y apego a las obligaciones reglamentarias que le corresponden. Precisó que el buen desempeño en el último año no determina la continuidad del servidor, ni revela la subjetividad de la decisión, pues el análisis conjunto de la trayectoria del policial, según el juicio confiado de sus superiores, permite dar aplicación de la facultad discrecional, basado en criterios de conveniencia para la función que cumple la Policía Nacional. Indicó que, según constancia allegada al expediente, el Ministro de Defensa no estuvo en la reunión de la Junta Asesora; sin embargo, la norma no exige unanimidad para tomar la decisión, sino que esta sea adoptada de forma mayoritaria, cuya condición se cumplió en el presente asunto. Por ello, la ausencia de unos de los integrantes no vicia la determinación de la Junta. No obstante, el Tribunal dispuso remitir copias a la Procuraduría General de la Nación para que evaluara la conducta del referido servidor.

3. Recurso extraordinario de revisión El señor Gerardo Alberto Barreto Cabrera, mediante apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 8 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, con fundamento en la causal segunda del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que señala: “Haberse dictado la sentencia con fundamento en

documentos falsos o adulterados”4. El apoderado del recurrente manifestó que el señor Barreto Cabrera fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional por voluntad del Gobierno Nacional, mediante Decreto N° 061 de 13 de enero de 2006, con base en el Acta N° 11 de 29 de diciembre de 2005, expedida por la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, para la Policía Nacional, sin explicar las razones o motivos por los cuales se propuso su desvinculación de la institución. 4 Folios 71 - 82 del cuaderno del recurso extraordinario. Expresó que en el proceso ordinario se acreditó con Oficio N° 058/UNISE568 de 7 de febrero de 2006, expedido por el Jefe de Seguridad Dirección General de la Policía Nacional, que de acuerdo con el “(…) libro de oficial de servicio y comandante de guardia de la Dirección General, no se encontró anotación relacionada con la asistencia del Señor Ministro de Defensa Dr. CAMILO OSPINA BERNAL, a las instalaciones de la Dirección General el día 29 de Diciembre de 2005, a las 7:30 horas (…)”. Señaló que en el Acta N° 11 de 29 de diciembre de 2005 se anotó que siendo el día y la hora respectiva se reunieron en el despacho del señor Director General de la Policía Nacional, la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, encabezada por el Ministro Camilo Ospina Bernal, entre otros funcionarios y recomendaron el retiro de un grupo de oficiales de la institución.

Sostuvo que el Acta N° 11 de 29 de diciembre de 2005 es un documento adulterado porque fue suscrito por el Ministro de Defensa Nacional Camilo Ospina Bernal, sin haber asistido a la diligencia, lo cual dio lugar a que el mismo Tribunal ordenara compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación, para verificar el comportamiento del referido funcionario. En consecuencia, la irregularidad del acta conlleva a la nulidad del Decreto N° 061 de 13 de enero de 2006, por haberse expedido con base en un instrumento ilegal. Expresó que la providencia del Tribunal Administrativo del Tolima se profirió con fundamento en documentos adulterados; razón por la cual resulta procedente la revisión de dicha providencia, conforme la causal contenida en el numeral 2° del artículo 250 del CPACA (anteriormente en numeral 1° del artículo 188 del CCA), con el fin de modificar la sentencia y proferir una nueva decisión favorable a las pretensiones del actor. Explicó que el ejercicio de la facultad discrecional del Gobierno Nacional y la Policía Nacional para retirar del servicio a sus integrantes está sujeta o limitada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa, por lo que este tipo de decisiones de la administración deben estar amparados en parámetros de razonabilidad dirigidos a la satisfacción del interés general. Agregó que el Tribunal no le dio la suficiente importancia a la hoja de vida, moralidad, profesionalismo y cumplimiento de los deberes del señor Gerardo Alberto Barreto, desconociendo que la valoración adecuada de la trayectoria del servidor es un deber de la autoridad judicial para establecer la proporcionalidad y

razonabilidad de los actos discrecionales, con el fin de determinar la legalidad de la actuación.

4. Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 13 de agosto de 20145. Posteriormente, en auto del 7 de septiembre de 2016, se decidió sobre el decreto y practica de pruebas6.

5. Oposición al recurso extraordinario de revisión 5.1 La Policía Nacional7 solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión propuesto por el señor Gerardo Alberto Barreto Cabrera, con fundamento en lo siguiente: Indicó que el recurrente no acreditó el supuesto de hecho de la causal invocada, pues, únicamente, se refiere al contenido del libro del oficial del servicio y comandante de guardia de la Dirección General de la Policía Nacional, para acreditar la inasistencia del Ministro de Defensa de la época a la reunión de la junta en la que se expidió el Acta N°011 de 2005, sin tener en cuenta que para ingresar a las instalaciones de la Dirección General, se cuenta con tres accesos vehiculares y un helipuerto, por lo que el mencionado funcionario pudo haber ingresado por cualquier entrada y no exclusivamente por una de ellas, como distorsionadamente lo pretende mostrar el actor para fundamentar la tacha de falsedad del documento.

Sostuvo que, los argumentos del recurrente no acreditan que el funcionario no haya acudido a las instalaciones en la fecha y hora, ni mucho menos que no hubiese participado en la realización de la junta, por lo que el documento allegado por el actor no estructura una falsedad, que permita el ejercicio y la prosperidad del recurso extraordinario de revisión.

Expresó que la intervención del Ministro de Defensa Nacional en el acto administrativo de retiro no comporta una falsa motivación, ni una desviación de poder. Relató que el recurso extraordinario de revisión no puede convertirse en una 5 Folios 96 -106 del cuaderno del recurso extraordinario. 6 Folios 143 - 144 del cuaderno del recurso extraordinario. 7 Folios 127 – 139 del cuaderno del recurso extraordinario tercera instancia para someter nuevamente al escrutinio judicial, la valoración probatoria efectuada en las instancias respectivas, ni tampoco es una posibilidad para mejorar los argumentos jurídicos expuestos por las partes en el trámite del proceso ordinario, toda vez que ello desconoce los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada de las decisiones judiciales ejecutoriadas; de ahí que se trate de un mecanismo estricto y riguroso que le impone al recurrente un mayor esfuerzo argumentativo y probatorio al momento de acreditar la causal invocada. Afirmó que el recurso presentado por el señor Barreto Cabrera no cuenta con una carga argumentativa y probatoria clara y precisa para justificar la causal invocada, pues parte de conceptos generales sin acreditar de forma concreta la supuesta falsedad documental, en los que se sustentó la providencia recurrida. Adicionalmente tampoco demostró las razones por las que podría haberse configurado una nulidad en la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima.

6. El Ministerio Público guardó silencio

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de

2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 8 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. Respecto de la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso primero del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que podrá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria del fallo respectivo. No obstante, cuando el término empezó a correr en vigencia de la norma anterior, esta Corporación8, al tratar el plazo para acudir al mecanismo judicial, consideró que cuando éste inició antes de la entrada en vigencia del C.P.A.C.A, debe 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, M.P. Enrique Gil Botero, auto del 9 de septiembre de 2013, proceso con radicado No. 25000-23-36-000-2013-00525-01(47610) tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1997, para en consecuencia aplicar respecto del término, lo dispuesto en el C.C.A. En el sub lite la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima se profirió el 8 de febrero de 2011, quedando ejecutoriada el 21 de febrero del mismo año9, y la parte actora presentó el recurso extraordinario de revisión el 13 de febrero de

201310. Por consiguiente, el recurso se interpuso en el término previsto.

2. Problema jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado por el

accionante, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 8 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que revocó la sentencia de 25 de enero de 2008 dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué; y negó las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala analizará si se configura la causal contenida en el numeral segundo del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la providencia del 8 de febrero de 2008, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, teniendo en cuenta que, en criterio del recurrente extraordinario, la referida decisión judicial se encuentra viciada por haberse proferido con fundamento en documentos falsos o fraudulentos, esto es, el Acta N° 011 de 29 de diciembre de 2005 expedida por la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, la cual se dio de forma irregular, al haberse firmado por el Ministro de Defensa de la época, sin haber acudido a las instalaciones de la Dirección General de la Policía Nacional en la fecha y hora en la que se celebró la referida diligencia. Con el propósito de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión; 2.2 Causal regulada en el numeral primero del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 2.3 Caso concreto. 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión Para decantar la naturaleza del recurso extraordinario de revisión impera remitirse

al fenómeno de la cosa juzgada, como emanación de la soberanía del Estado, que se configura una vez agotadas las instancias procesales y se produce cuando el 9 Folio 70 Cuaderno del recurso extraordinario de revisión 10 Folio 82 cuaderno del recurso extraordinario. juez ha dictado un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, obligando a las autoridades judiciales a no emitir una decisión nueva sobre los mismos hechos, partes y causa petendi. La cosa juzgada constituye entonces un derecho del usuario de administración de justicia para que lo definido por el juez sea inmutable. Sin embargo, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye en proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia.11 Más que un recurso, es un verdadero proceso12 sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada13”14. Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden por la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado15, y salvo la causal 4ª del artículo 25016, “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter

procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”17. Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’18. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario. 11 C-680 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 12 C-269 de 1998. M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez. 13 C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. 14 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 15 Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 16 “4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia”. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV).

18 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 2.2. Causal regulada en el numeral segundo del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo La causal contenida en el numeral segundo del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que el recurso extraordinario de revisión resulta procedente cuando se han “(…) Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados”. Los pronunciamientos emitidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado19, en armonía con el criterio general de la corporación20, ha considerado que dicha causal solo se configura cuando la calificación de falsedad, o de adulteración, recae sobre el documento o documentos que sirvieron de fundamento principal para la decisión recurrida21. Por ello, no puede tratarse de cualquier documento; debe ser aquel o aquellos que, por su importancia y trascendencia, tuvieron una incidencia directa en el sentido de la decisión de la sentencia. Adicionalmente, es preciso señalar que esta condición no admite matices, por lo que si se tachan de falsos otros documentos sin incidencia, se abre la posibilidad de negar la prosperidad de la causal porque, precisamente, existen otros medios diferentes al cuestionado que soportan la determinación adoptada en el fallo a revisar.22De igual manera, se requiere, en principio, que la prueba de la falsedad o adulteración sea documental, lo que excluye la irregularidad en los demás medios probatorios autorizados por el ordenamiento jurídico.23 Ahora bien, para demostrar esa falsedad o adulteración no se requiere de

sentencia penal que declare su existencia, pues “al juez de lo Contencioso le corresponde esa labor a la luz de la llamada “falsedad civil”, en virtud de la cual se ocupa de definir, objetivamente, la existencia de una adulteración total o parcial, material o ideológica del documento, mediante el examen de su contenido o integridad material”24. De ahí que en la actualidad no se establece la prejudicialidad penal en el recurso extraordinario de revisión, pues la norma del CPACA no exige de un 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 7 de febrero de 2019; radicado: 2002-00579-01(0387-12); C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 Ver, entre otras, la sentencia de la Sección Cuarta, de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Así los sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 15 de julio de 2010. Expediente 52001-23-31-000-200700267-01. 22 C.fr., entre otros, Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 6 de agosto de 2013.

Radicado: 11001-03-15-000-2004-01210-00 (REV). C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 23 Aspecto que excluye la falsedad en medios de prueba diferentes al documental. C.fr., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 26 de febrero de 2013. Radicado: 11001-03-15-0002008-00638-00 (REV). C.P.:

Alberto Yepes Barreiro. 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. pronunciamiento penal previo, como sí ocurre en la jurisdicción ordinaria, donde existe un precepto con esa condición.25 Sobre el particular, esta Corporación ha señalado lo siguiente26: “Con fundamento en lo anterior, para la configuración de esta causal concurren dos elementos: (i) la falsedad o adulteración de uno o más documentos y (ii) que haya o hayan sido fundamental(es) para proferir el fallo recurrido, al punto que, sin su consenso o su incidencia, el fallo se hubiera tomado en otro sentido27. En cuanto al elemento de la falsedad o adulteración del documento, la jurisprudencia originada en los años noventa de esta Corporación exigía su demostración, bien con sentencia penal que la declarara28 o bien con la tacha de falsedad en un proceso judicial29. Hoy, la posición al respecto es que el juez del recurso extraordinario de revisión determina la falsedad o adulteración documental mediante un análisis riguroso de los documentos anunciados por el recurrente y, por ello, no se requiere declaración del juez penal en ese sentido30. Con relación al alcance del análisis que corresponde al juez de este recurso extraordinario frente a los documentos falsos o adulterados, señaló la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, lo siguinete: El examen que efectúa en estos casos el Juez de lo Contencioso Administrativo, en torno a los documentos que se aducen como falsos o adulterados, es de carácter puramente objetivo, sin

que en manera alguna se detenga a discurrir sobre la responsabilidad del actor, aspecto que le corresponderá determinar al Juez Penal competente. Así las cosas, una vez establecida la falsedad o adulteración de los documentos citados como tales, deberá el Consejo de Estado dar traslado a la justicia ordinaria para que sea esta la que adelante la correspondiente investigación respecto de la responsabilidad personal del autor del ilícito31. Igualmente, para determinar si un documento aportado como prueba a un proceso es falso o ha sido adulterado, ha de tenerse en cuenta que la falsedad documental siempre será dolosa y que puede ser material o ideológica, siendo la primera la mutación física del documento y correspondiendo la segunda a la alteración intelectual de su contenido.” (Destacado por la Sala) De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia de la corporación se ha apoyado en los conceptos de falsedad ideológica y falsedad material de la ciencia penal para abordar el estudio de la causal en mención32. Con base en ellos ha precisado que “la estructuración de la causal por falsedad ideológica requiere de la acreditación del dolo, so pena de que la alteración intelectual del contenido 25 Es el caso del numeral 2 del artículo 355 del Código General del Proceso (en adelante CGP) según el cual es causal de revisión el «[h]aberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueron decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida». 26 Consejo de Estado. Sala Veintiuno Especial de Decisión. Sentencia del 3 de diciembre de 2019. Expediente: 11001-0315-000-2014-01303-00(REV). Magistrado ponente: Rafael Francisco Suarez Vargas.

27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de octubre de 1993, radicación núm: REV-040.” 28 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de febrero de 1993, radicación núm:. REV-037.” 29 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 19 de diciembre de 1995, radicación núm:. REV-076.” 30 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 25 de septiembre de 2001, Radicación núm: REVPI-003 y del 12 de julio de 2005, radicación núm:. REV-1998-00161.” 31 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 19 de mayo de 2009, radicación núm:. REV-039.” 32 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. del documento pueda imputarse a un simple error o imprecisión involuntaria de su autor”.33 En ese orden de ideas, la falsedad material exige el cotejo de distintos documentos con miras a establecer la afectación de su integridad material, sea porque se crea uno nuevo, o porque se altera alguno de los elementos que conforman su contenido. De ahí que “no es necesaria la prueba del dolo o intención falsaria, en tanto lo que debe establecerse es la denominada “falsedad civil”.34 Asimismo, esta falsedad -la material- “no debe sustentarse en

irregularidades conocidas o que debieron conocerse en instancias previas al recurso extraordinario de revis