CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2013-00791-00(1605-13)-2018

EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONALDiversidad de criterios jurisprudenciales No es posible realizar la audiencia prevista en el artículo 269 del CPACA ya que la petición no cumple con los presupuestos jurídicos necesarios para estudiar de fondo el asunto; puesto que, la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, es objeto de una discrepancia interpretativa entre las cortes de cierre enunciadas, y no es posible la extensión hasta tanto no haya una clarificación del precedente aplicable. En aplicación de los principios de eficacia y economía procesal, esta Sala prescindirá de convocar a la audiencia de alegaciones y decisión contenida en el artículo 269 de CPACA, y como consecuencia rechazará la solicitud de extensión de la jurisprudencia solicitada por el señor Fernando Villafañe Arévalo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 269

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00791-00(1605-13)

Actor: FERNANDO VILLAFAÑE ARÉVALO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL – UGPP

Mediante auto de 5 de noviembre de 20131, este Despacho corrió traslado a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPy a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado2, 1 Folio 30 y 31. 2 Código General del Proceso. Artículo 616. Modifíquese el inciso 2° del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: "Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código". para que en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación, presentaran las oposiciones, las pruebas y los conceptos, respectivamente, dentro del trámite establecido en el artículo 269 de CPACA. Vencido el término referido, se entrará a resolver si es pertinente convocar a la audiencia de alegaciones y decisión, prevista en el inciso 3º del artículo 269 del CPACA.

I. ANTECEDENTES El 12 de diciembre de 2012, el señor Fernando Villafañe Arévalo elevó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social3 solicitud de extensión de la jurisprudencia de acuerdo con los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El interesado pretende la revisión de un fallo proferido en primera instancia por el Juzgado

Quinto (5) Administrativo de Descongestión de Bogotá, en el cual se accedió a la pretensión de la demanda planteadas por el convocante; por cuanto considera que la entidad convocada realizó mal la liquidación al no tener en cuenta la totalidad del valor devengado por concepto de quinquenio. De igual manera, requirió la reliquidación de su pensión de jubilación incluyendo en el ingreso base de liquidación de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicio, tal y como lo dispuso el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20104, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 3 Folio 3 al 7. 4 Sentencia de 4 de agosto de 2010, Exp, 2500-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), CP. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Demandante: Luis Mario Velandia. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) A través de la Resolución RDP 006100 del 12 de febrero de 20135, proferida por la UGPP se negó la solicitud de aclaratoria de la sentencia, en la cual se había pedido también la extensión de jurisprudencia, exponiendo que: “(…) una vez efectuado el estudio de la Resolución No. UGM 51416 de 4 de julio de 2012 se evidencia que la liquidación de la prestación se encuentra ajustada a derecho, por cuanto en ella se incluyeron los factores salariales devengados por el interesado en el periodo de tiempo comprendido entre el 01 de enero de 1998 al 30 de diciembre de 19987, indicados en el certificado expedido por el

INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA, que obra en el expediente administrativo (…)”6. Pero no se hizo mención alguna a la procedencia de la extensión de la jurisprudencia de 4 de agosto de 2010. Trámite surtido ante el Consejo de Estado. La parte demandante sostuvo que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPPno dio respuesta a la petición presentada; por tal razón acudió ante esta Corporación para solicitar la extensión de la jurisprudencia prevista en el artículo 2697 del CPACA.8 Mediante proveído de 5 de noviembre de 20139, el Despacho corrió traslado a la UGPP y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, para que en el término de 30 días aportaran las pruebas que consideraran necesarias y las respectivas oposiciones. 5 Folio 19 y 20. 6 Ibídem. 7 Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. Inciso modificado por el art. 616, Ley 1564 de 2012. Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá oponerse por las mismas razones a

que se refiere el artículo 102 de este Código. 8 Folio 22 a 26. 9 Folio 30 y 31. Oposición de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. Surtido el trámite anterior y revisado el expediente de la referencia, la Sala encuentra que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPpresentó escrito de oposición el 24 de abril de 201410, en el que expresó que la sentencia de 4 de agosto de 2010 no tiene aplicación luego que la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-258 de 2013, hizo una interpretación diferente sobre la aplicación del inciso 3º del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y la ratio decidendi de una sentencia de constitucionalidad es de obligatorio cumplimiento y está por encima de cualquier decisión judicial, incluso del precedente jurisprudencial trazado por el Consejo de Estado. Arguyó que, la jurisdicción contenciosa administrativa en su momento conoció de las pretensiones que hoy invoca el demandante; pues, a través de proceso judicial se declaró la nulidad de algunos actos administrativos expedidos por la UGPP, y a título de restablecimiento del derecho se ordenó la reliquidación de la pensión del actor con la inclusión de todos los factores salariales devengados por éste durante el último año de servicios, excluyendo de esa operación el quinquenio, por tratarse de un factor excluido por la normatividad; esta decisión fue confirmada por la segunda instancia. Así las cosas, la entidad demandada considera que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada,

desconociendo el principio de seguridad jurídica. Oposición de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado. 10 Folio 67 a 76. El 28 de abril de 2014, la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado presentó oposición11 a la solicitud de extensión de la jurisprudencia hecha por el señor Fernando Villafañe; en su escrito sostuvo que, la petición de extensión de jurisprudencia gira en torno a la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por el peticionario pero esto ya fue decidido de fondo por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por lo tanto, hay un fallo judicial ejecutoriado y ha hecho tránsito a cosa juzgada. Agregó que, la sentencia que se pretende extender difiere de la jurisprudencia de la Corte Constitucional; así pues, no hay una solución homogénea al debate jurídico propuesto por el señor Fernando Villafañe.

II. CONSIDERACIONES La extensión de la jurisprudencia encuentra su génesis en la Ley 1437 de 2011, el legislador la incorporó como un procedimiento auxiliar que puede ser utilizado por cualquier ciudadano, con el fin de buscar el reconocimiento de un derecho sin tener que acudir de primera mano a las autoridades judiciales. Este mecanismo pretende descongestionar por el medio más expedito la carga de los despachos judiciales; pero además, permite agilizar el posible reconocimiento de un derecho.

Sobre el trámite que se debe adelantar ante la autoridad competente para el reconocimiento del derecho y la actuación que se debe surtir ante esta Corporación, la Sala se remitirá al marco normativo y conceptual desarrollado en el auto de 12 de octubre

de 201612. 2.1. Caso concreto 11 Folio 87 a 95. 12 Auto de 12 de octubre de 2016. Solicitud de extensión de jurisprudencia. Consejero Ponente, César Palomino Cortés, Radicado: 110010325000201301443-00 (3638-2013), Interesada: Lucia Orjuela Sanabria. Entidad: Servicio de Aprendizaje – SENA2.1.1. De la no procedencia de la extensión de la jurisprudencia frente a actos de ejecución y de la cosa juzgada La extensión de jurisprudencia es un mecanismo procesal, orientado a la aplicación de reglas jurisprudenciales definidas en sentencias de unificación a casos análogos en los cuales se busca la declaratoria o reconocimiento de un derecho subjetivo; es decir, se parte de la base que para que proceda la extensión jurisprudencial debe existir un acto administrativo que pudiese ser susceptible de control judicial ya que su contenido crea, reconoce, modifica o extingue una situación jurídica particular. Ciertamente, la Sala estima que el solicitante quiere revivir un debate que ya se surtió en sede judicial, teniendo en cuenta que lo pretendido por éste no es la existencia de un derecho subjetivo, pues el mismo ya fue reconocido a través de la providencia de 28 de febrero de 2011 proferida por el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Descongestión de Bogotá D.C.; por el contrario, el interesado busca una nueva revisión de la liquidación realizada por la UGPP mediante un acto de ejecución13 que dio cumplimiento al fallo referido. Esta Sala considera, que la figura de extensión de la jurisprudencia no procede

contra actos administrativos de ejecución ya que estos no son objeto de control de legalidad posterior, porque de ellos no surge una situación jurídica diferente a la estudiada en el proceso ordinario, sino que se expiden en virtud de la materialización de una decisión jurisdiccional. Pese a que la solicitud de extensión de jurisprudencia fue admitida, la Sala observa que ésta debe ser rechazada por improcedente teniendo en cuenta que la solicitud de revisión y reliquidación pensional solicitada por el interesado fue definida mediante sentencias de primera y segunda instancia; razón por la cual se estaría frente al fenómeno jurídico de la cosa juzgada, el cual es aplicable a este procedimiento de extensión jurisprudencial por ser un principio que permea todas las actuaciones judiciales. 2.1.2. Sentencia de 4 de agosto de 2010. 13 Resolución UGM 051416 de 4 de julio de 2012. El señor Fernando Villafañe Arévalo laboró por más de 20 años al servicio del Instituto Colombiano Agropecuario –ICA- ; por tal motivo, la Caja Nacional de Previsión Social – liquidada-, hoy la UGPP, reconoció a su favor una pensión de jubilación por medio de la Resolución 27766 de 28 de octubre de 1998; luego de ello, mediante las Resoluciones 16436 de 27 de diciembre de 1999 y UGM 051416 de 4 de julio de 2012, la referida entidad reliquidó la prestación del interesado14. El señor Villafañe Arévalo, pretende una nueva reliquidación de su pensión de jubilación a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia; en ese sentido, busca la

aplicación de los efectos contenidos en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, esto es, que para realizar el cálculo de su pensión se debió tener en cuenta el porcentaje y el ingreso base de liquidación (IBL), contendidos en la Ley 33 de 1985, régimen pensional al cual pertenecía, y a su vez, solicitó le sean tenidos en cuenta todos los factores salariales devengados por él durante su último año de servicio. La providencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, estableció de manera unificada los factores salariales que conforman la base de liquidación de aquellas pensiones amparadas por el régimen de transición aplicable a los empleados públicos; en este fallo, se consagró que el beneficiario de los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993, tendrían derecho al pago de una pensión vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio durante el último año de servicio, siempre y cuando hubiese laborado 20 años continuos o discontinuos y que el mismo tuviera 55 años de edad, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en este periodo de tiempo, excepto los que estuvieran expresamente excluidos por una ley. La Sección Segunda de esta Corporación, siempre ha considerado que el beneficio para quienes se encuentran amparados por la transición regulada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consiste en pensionarse con el régimen que estuviere vigente con anterioridad a dicha norma, y que en virtud del principio de inescindibilidad y favorabilidad

les fuera aplicable de manera integral los elementos de: edad, tiempo de servicio y monto. 14 Folio 9 a 21. Este criterio15, ha sido constante en la jurisprudencia de esta Sección, el cual busca garantizar los derechos de la clase trabajadora que ha aportado su fuerza laboral al servicio de la sociedad, con la expectativa legítima de obtener una pensión de jubilación justa que refleje su trabajo. Después de años de común entendimiento, entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en relación con la aplicación del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, esta última, profirió la sentencia C-258 de 2013, la cual generó una discrepancia entre las dos corporaciones respecto a la interpretación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estableció la forma en la cual se debe liquidar el IBL. En aquella providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, resolvió que los aspectos para tener en cuenta en la transición eran la edad, el tiempo de servicio y el porcentaje de liquidación, excluyendo el Ingreso Base de Liquidación; por tal motivo, consideró que no había una razón para extender un tratamiento diferenciado en materia de IBL a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. Posteriormente, con ocasión al mecanismo de revisión eventual de las acciones de tutela, el Alto Tribunal Constitucional mediante la sentencia SU-230 de 2015, fijó el alcance del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, indicando la aplicación y la forma de cómo

se debe calcular el ingreso base de liquidación para aquellos beneficiarios del régimen de transición. Aunque las tesis plasmadas en las sentencias de unificación proferidas el 4 de agosto de 2010 y el 25 de febrero de 2016 por la Sección Segunda de esta Corporación tienen carácter prevalente y vinculante, a la luz de lo dispuesto en los artículos 10, 102, 270 y 269 de la Ley 1437 de 2011; la expedición de las providencias de la Corte Constitucional, generaron que los jueces de tutelas y algunos tribunales administrativos acogieran la tesis defendida por ésta, desconociendo el precedente judicial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 15 Sentencia de 25 de febrero de 2016 Identificada la diferencia de los criterios de interpretación entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la Sección Segunda solicitó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asumir la competencia para conocer el caso particular de una beneficiaria del régimen de transición, todo esto con el fin de unificar la jurisprudencia en torno a la forma de cómo debe ser interpretado el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.16 Ciertamente y teniendo en cuenta que existe la necesidad de sentar y examinar una línea jurisprudencial que durante años ha sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre la aplicación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en este sentido, la unificación servirá para que se asuma una postura que guíe no sólo a la jurisdicción contenciosa administrativa, sino las decisiones administrativas en materia pensional que incluyan el régimen de transición, generando así una seguridad jurídica y

un acatamiento del precedente vertical; dicho esto, la interpretación que haga la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado respecto al régimen de transición, será trascendental para establecer el justo equilibrio entre los derechos laborales, los derechos constitucionales y las finanzas públicas. En consecuencia, la Sala se abstendrá de extender los efectos de la sentencia de unificación del 4ª de agosto de 2010 a la situación fáctica planteada por el interesado, hasta tanto no haya una postura jurisprudencial unificada por parte de toda la Corporación; todo ello, con el propósito de brindar seguridad jurídica y firmeza a las decisiones que se profieran en adelante. En efecto, como quiera que hay una divergencia en la interpretación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, entre esta Corporación y la Corte Constitucional, la Sala encuentra que no es posible realizar la audiencia prevista en el inciso tercero del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 29 de agosto de 2017, Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Conforme a la situación anterior, existe un antecedente en la Sección Primera del Consejo de Estado, que sostiene17. “(…) Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso. Al respecto es importante señalar que la inutilidad

de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley. En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del CPACA (…)”. Lo anterior nos permite concluir, que no es posible realizar la audiencia prevista en el artículo 269 del CPACA ya que la petición no cumple con los presupuestos jurídicos necesarios para estudiar de fondo el asunto; puesto que, la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, es objeto de una discrepancia interpretativa entre las cortes de cierre enunciadas, y no es posible la extensión hasta tanto no haya una clarificación del precedente aplicable. En aplicación de los principios de eficacia y economía procesal, esta Sala prescindirá de convocar a la audiencia de alegaciones y decisión contenida en el artículo 269 de CPACA, y como consecuencia rechazará la solicitud de extensión de la jurisprudencia solicitada por el señor Fernando Villafañe Arévalo. 17 Auto de 29 de abril de 2015, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso AdministrativoSección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001-03-24-000-2012-00368-00. Actor: Enrique Castillo Muñoz. Demandado: Contraloría General de la República. . Posición reiterada por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación. Providencia de 19 de mayo de 2016. Rad. No. 11001-03-25-000-2013-00060-00 (0129-2013). C.P.: Dr. Gabriel Valbuena

Hernández En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

RESUELVE Primero: Prescíndase de la realización de la audiencia de alegatos y decisión prevista en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

Segundo: Rechácese la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Fernando Villafañe Arévalo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la Subsección “B” de la esta Sección.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER