CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2013-00814-00(1677-13)-2017

PROCESO DISCIPLINARIO – Caducidad / CADUCIDAD – Término / TERMINO DE CADUCIDAD PROCESO DISCIPLINARIO – Sentencia de unificación / ACTO DE EJECUCIÓN DE SANCIÓN DISCIPLINARIA – Término de 4 meses para presentar demanda / SENTENCIA INHIBITORIA – Caducidad de la acción [E]stá acreditado, que la demanda se interpuso ante el Tribunal Administrativo de Santander el 19 de julio de 2004 (Fol. 22 infra cuaderno ppal.), con el fin de obtener la nulidad del artículo 2 del fallo de 1 de diciembre de 2003 emitido por la Procuraduría Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos, en el que se le sancionó con «destitución, separación absoluta de la Policía Nacional»; del artículo 1 de la Resolución de 15 de diciembre de 2003, en la que la Procuraduría General de la Nación declaró desierto el recurso de apelación que presentó contra la anterior decisión; y del artículo 1 de la Resolución 520 de 12 de marzo de 2004 emitida por la Dirección General de la Policía Nacional a través de la cual se ejecutó la sanción impuesta. (…) [D]e conformidad con lo expuesto y en atención a que el acto a través del cual se materializó la sanción impuesta al demandante se profirió el 12 de marzo de 2004, y la demanda se presentó el 19 de julio de 2004, es evidente que según lo prescrito por el numeral 2 del artículo 136 del cca, se superó el término de 4 meses con el que contaba para presentar la demanda

de nulidad y restablecimiento del derecho contra la actuación acusada que implicó su retiro definitivo del servicio. En este orden de ideas y sin que sean necesarias consideraciones adicionales, concluye la Sala, que en atención a los anteriores razonamientos en el presente asunto se configuró la figura jurídica de la caducidad de la acción y en consecuencia no será posible emitir pronunciamiento de fondo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 136 NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00814-00(1677-13)

Actor: EDWIN ALBERTO ARIZA GRANADOS Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Decide la Sala la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de única instancia instaurada por el señor Edwin Alberto Ariza Granados contra la actuación administrativa por medio de la cual se le destituyó del cargo de patrullero al servicio de la Policía Nacional.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el señor Edwin Alberto Ariza Granados presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander, para obtener la nulidad del artículo 2 del fallo de primera instancia de 1 de diciembre de 2003 emitido por la Procuraduría Disciplinaria para la Defensa de

los Derechos Humanos, en el que se le sancionó con «destitución, separación absoluta de la Policía Nacional»; del artículo 1 de la Resolución de 15 de diciembre de 2003, en la que la Procuraduría General de la Nación declaró desierto el recurso de apelación que presentó contra la anterior decisión; y del artículo 1 de la Resolución 520 de 12 de marzo de 2004, emitida por la Dirección General de la Policía Nacional a través de la cual se ejecutó la sanción impuesta. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene su reintegro al cargo de patrullero o a uno de igual o superior jerarquía; se declare que no se «ha perdido la solución de continuidad del servicio»; se ordene el pago de todo lo que dejó de devengar hasta que se le reintegre al cargo que ocupaba o a uno de superior jerarquía; se ordene el pago de 1000 smlmv por concepto de daño moral; y que «se de cumplimiento a la sentencia». En el acápite de hechos se relató, que en la madrugada del 26 de diciembre de 1998 en una zona de tolerancia de Bucaramanga, la indigente Stella Hernández Argüello se encontraba con su compañero permanente Fabián Antonio Alzate, su hija Yanerly Elizabeth Hernández, y otros habitantes de la calle. A ese lugar llegó el patrullero, hoy demandante, en compañía del agente Humberto Canchalá Villareal, quienes solicitaron a los indigentes en mención que desalojaran el sector, pero Stella Hernández Argüello le respondió que la dejara dormir, y se dirigió hacia un pasillo dentro una casa abandonada, sitio en el que se

acostó entre trapos y cartones. Ante ese proceder, el agente Humberto Canchalá Villareal tomó unos trapos y los empapó con la gasolina que extrajo de su motocicleta, los prendió y los lanzó al lugar en el que se encontraba Stella Hernández Argüello «quien como pudo de su transitorio dormitorio la bola de fuego (sic)». Pero el referido agente utilizando una tabla volvió a introducir los trapos en llamas y tapó el único hueco de acceso y salida del lugar, ante la actitud impasible del patrullero. Fue así como se generó una conflagración de la cual Stella Hernández Argüello salió con vida aunque lesionada con graves quemaduras, motivo por el cual fue auxiliada por su compañero permanente y otro indigente, quienes la trasladaron en un taxi hacia el Hospital Ramón González Valencia, y días después de produjo su fallecimiento. Con ocasión de estos hechos la Procuraduría Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos adelantó en contra del actor la investigación 008-63137-2001, en la que por medio de fallo de 1 de diciembre de 2003, le impuso la sanción de destitución y separación absoluta de la institución policial. Contra esta providencia interpuso recurso de apelación que fue declarado desierto por el viceprocurador general de la Nación en decisión proferida el 15 de diciembre de 2003. Y en contra de esta última interpuso el recurso de queja, que el procurador general de la Nación declaró improcedente en providencia de 19 de enero de 2004. En el acápite de concepto de violación contenido en la demanda inicial, dijo que

fueron transgredidos los artículos 2 y 29 de la Carta Política; 174 y 177 del CPC; 6, 19, 30, 115 de la Ley 734 de 2002. Luego de transcribirlos señaló, que se conculcaron los derechos al debido proceso y de defensa, porque si bien se concedió el recurso de apelación en contra de la resolución de primera instancia, luego de manera arbitraria, sin sustento fáctico o jurídico se declaró desierto y posteriormente se negó el recurso de queja; por tanto se configuró el vicio de nulidad del acto administrativo por expedición irregular. En la corrección a la demanda, en el párrafo que tituló de la misma manera, solo señaló que «Al proferirse la (sic) resoluciones acusadas se están violando las siguientes normas: Art. 2 y 29 de la C.N., Art. 174 y 177 del C.P.C., Arts. 6, 19, 30, 115 del Código Disciplinario (Ley 200/1995)», pero sin ninguna manifestación en relación con el concepto de violación. TRÁMITE DEL PROCESO La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Santander el 19 de julio de 2004; fue sometida a reparto el 29 de julio de 2004; se ordenó su corrección el 24 de noviembre de 2004; y se admitió el 18 de marzo de 2005. (Fols. 22 infra, 23 vto., 24, 25 y 55 cuaderno ppal.). El 31 de mayo de 2006 el Juzgado 14 Administrativo de Bucaramanga avocó el conocimiento del proceso, según el «Acuerdo PSAA06-3409 de 2006 artículo

séptimo, parágrafo 4», y el 26 de abril de 2010 profirió sentencia. Esta decisión fue apelada y por ende el proceso se remitió al Tribunal Administrativo de Santander, que el 10 de diciembre de 2010 admitió el recurso (Fols. 62 y 68, 90 a 100,102,104 y 113 cuaderno ppal.). El 27 de agosto de 2012 el proceso fue remitido a la Subsección de Descongestión - Sala Residual del Tribunal Administrativo de Santander, quien avocó conocimiento para proferir sentencia de segunda instancia, de conformidad con el Acuerdo PSAA 12-9524 de 21 de junio de 2012 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Y, en decisión de 14 de diciembre de 2012 decidió remitir el expediente a esta corporación para que asumiera el conocimiento del mismo, en consideración a que es competente para conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos que entrañan la sanción disciplinaria de destitución con o sin cuantía, luego de declarar la nulidad de todo lo actuado desde la admisión de la demanda (Fols. 134, 135 a 137 cuaderno ppal.) Según reparto efectuado el 15 de mayo de 2013 el proceso correspondió a este Despacho, por lo que el 11 de septiembre de 2013 procedió a avocar conocimiento y a admitir la demanda (Fols. 140, 142 a 145 cuaderno ppal.) CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Procuraduría General de la Nación inicialmente propuso la excepción de inepta

demanda, porque el concepto de violación que presentó el accionante no cuenta con una argumentación que permita confrontar los hechos denunciados con las normas que se alegan vulneradas. Luego manifestó, en síntesis, que declaró desierto el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo de primera instancia, porque carecía de sustentación en la medida en que no se manifestaron los motivos de inconformidad con respecto a dicha decisión, pues solo fueron reproducidos los escritos de los descargos; por tanto, no se dio cumplimiento a lo ordenado por el artículo 112 de la Ley 734 de 2002. Y el recurso de queja se declaró improcedente, porque solo procede en contra del auto que rechaza el recurso de apelación, pero no en contra del auto que lo declara desierto, según lo determina el artículo 117 de la misma ley. Asimismo el proceso disciplinario se tramitó por la autoridad competente según las leyes preexistentes al acto imputado; fueron observadas las formas propias del juicio; se determinó la conducta investigada de conformidad con el orden jurídico; los cargos que se formularon le fueron notificados debidamente al disciplinado; se le recibieron y estudiaron los descargos; se decretaron y practicaron las pruebas que fueron estimadas conducentes para el esclarecimiento de los hechos; y, fue impuesta una sanción proporcionada. En cuanto a la prescripción indicó, que aunque el actor solo citó la norma que la consagra, tal figura no operó, si se tiene en cuenta que el término de prescripción de la acción disciplinaria es de 5 años, que no fueron superados en este asunto, porque los hechos tuvieron ocurrencia el 26 de diciembre de 1998; el fallo de

primera instancia fue emitido el 1 de diciembre de 2003; y el auto que puso fin al proceso, porque declaró desierto el recurso de apelación, fue notificado el 16 de diciembre de 2003. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada reiteró los argumentos expuestos en su escrito de contestación. Agregó, en cuanto al recurso de queja, que fue interpuesto ante el procurador general de la Nación a quien no le asistía competencia, porque la misma radicaba en el procurador delegado para la Defensa de los Derechos Humanos, quien profirió el fallo de primera instancia. Y en relación con los perjuicios morales sostuvo que no se deben reconocer porque no fueron probados. Tanto el demandante como ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES CUESTIÓN PRELIMINAR Previo a examinar el problema jurídico planteado por el actor consistente en determinar, si es nula la actuación administrativa en la que se le destituyó del cargo de patrullero al servicio de la Policía Nacional, es preciso hacer alusión a la figura de la caducidad de la acción contenciosa. DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El instituto jurídico procesal de la caducidad de la acción se constituye en aquel término que la ley establece para el ejercicio de determinadas acciones, con el fin de que el acceso a la administración de justicia sea oportuno, lo que a su vez permite racionalizar el ejercicio del derecho de acción. En otras palabras, a quien pretenda ejercer el derecho de acceso a la administración de justicia, le asiste el deber correlativo de acudir en forma oportuna ante los estrados judiciales, so pena de que adquieran firmeza las

actuaciones respecto de las cuales pretenda una solución y por tanto, no se pueda válidamente dar inicio al proceso. La razón de ser de esta figura radica en que el término que la ley fija para ejercer el derecho de acción, se torna en un instrumento que genera seguridad jurídica y protege el interés general. En particular, cuando se trata de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en cuyo ejercicio se demandan actos administrativos de carácter disciplinario, que a su vez implican el retiro bien sea temporal o definitivo del servicio, según lo dispuesto por el artículo 136-2 del CCA1; se debe tener en cuenta lo considerado por esta Sección en providencia de unificación de 25 de febrero de 20162. 1 Código Contencioso Administrativo. Artículo 136. «Caducidad de las acciones. (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto de 25 de febrero de 2016, radicado 1493-2012, demandante: Rafael Everto Rivas Castañeda, demandado: Procuraduría General de la Nación y otro, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve. En esta decisión se consideró: «Corolario de lo expuesto y a manera de síntesis de las consideraciones precedentes, la Sala aclara los criterios para la determinación de los eventos en que

sea procedente dar aplicación a la interpretación del artículo 136 del C.C.A. antes expuesta, en los siguientes En dicha providencia se determinó, que tal como se ha considerado por esta sección, si bien es cierto que el acto de ejecución de la sanción disciplinaria no hace parte de un acto complejo y tampoco crea, modifica o extingue la situación jurídica particular, también lo es que guarda íntima conexión con los fallos disciplinarios, en tanto que se constituye en esa decisión a través de la cual se ejecuta la medida correctiva impuesta en aquellos. De esta manera, el acto de ejecución se erige en la consecuencia jurídica directa de la imposición de la sanción disciplinaria al servidor público, en la medida en que es el mecanismo mediante el cual dicha sanción se hace efectiva, tal como se infiere del tenor literal del artículo 172 del Código Único Disciplinario, cuando ordena que ejecutoriado el fallo sancionatorio, el funcionario competente lo comunicará al funcionario que deba ejecutarlo3. Con esta interpretación se pretende, sin atentar en contra de los principios de legalidad, seguridad jurídica y buena fe4, facilitarle a los administrados el control de los actos de la administración al igual que impedir el fraccionamiento del conteo del término de caducidad, en la búsqueda por la garantía de los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa5. Sin embargo se advierte, que este criterio encuentra su excepción en los eventos en los que la sanción no se ejecuta en cumplimiento a lo que prescribe el artículo términos: La posición deberá ser aplicada en aquellos eventos en los que: i) Se controviertan actos

administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, ii) Cuando en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecución según lo dispuesto en el artículo 172 del C.D.U, yiii) Cuando dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa. Es en estos eventos en los que de conformidad con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el numeral 2o del artículo 136 del C.C.A. debe ser interpretado en el sentido en que el término de caducidad será computado a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria». 3 «Esta circunstancia no solamente implica que el sujeto disciplinado dispone de un término más amplio para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino que consecuentemente otorga a la persona una mejor oportunidad para elaborar su defensa ante las autoridades judiciales, lo que sin lugar a dudas redunda en un ejercicio más adecuado de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa». 4 «Debe aclararse que la interpretación más favorable del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo no riñe con el principio de seguridad jurídica, por cuanto en todo caso se trata de establecer una regla clara para la contabilización del término de caducidad en los casos en los que se acudió a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir actos administrativos disciplinarios que implicaran el retiro temporal o definitivo del servicio. Tampoco es posible argumentar que un criterio más favorable conlleve un desconocimiento del principio de

buena fe establecido en el artículo 83 de la Constitución Política, pues por el contrario a juicio de la Sala, esta interpretación parte de la presunción de que las actuaciones de los particulares se ciñen a sus postulados». 5 172 de la Ley 734 de 2002 o cuando el acto de ejecución no implica la materialización de la sanción; pues en ellos el cómputo del término de caducidad se debe efectuar desde de la ejecutoria del fallo a través del cual se concluyó la actuación administrativa disciplinaria. En suma, según esta sentencia de unificación, en los asuntos en los que se emitió un acto que ejecutó la sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio y tal acto sea el que materialice la situación laboral del disciplinado, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se debe computar desde ese acto de ejecución. Y en los casos en los que no exista el acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo o si dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se debe computar a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. Pues bien, en el presente asunto está acreditado, que la demanda se interpuso ante el Tribunal Administrativo de Santander el 19 de julio de 2004 (Fol. 22 infra cuaderno ppal.), con el fin de obtener la nulidad del artículo 2 del fallo de 1 de diciembre de 2003 emitido por la Procuraduría Disciplinaria para la Defensa de

los Derechos Humanos, en el que se le sancionó con «destitución, separación absoluta de la Policía Nacional»; del artículo 1 de la Resolución de 15 de diciembre de 2003, en la que la Procuraduría General de la Nación declaró desierto el recurso de apelación que presentó contra la anterior decisión; y del artículo 1 de la Resolución 520 de 12 de marzo de 2004 emitida por la Dirección General de la Policía Nacional a través de la cual se ejecutó la sanción impuesta. En efecto, la Resolución 520 de 12 de marzo de 2004 (fol. 2 cuaderno ppal.) es aquella «Por la cual se destituye a un personal de la Policía Nacional», y en la misma se señaló: «CONSIDERANDO: Que mediante providencia de primera instancia, de fecha 01 de diciembre de 2003, proferida por la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos, resolvió sancionar con destitución de la Policía Nacional a los señores Agente HUMBERTO ALIRIO CANCHALA

VILLARREAL y Patrullero EDWIN ALBERTO ARIZA GRANADOS.

(…) RESUELVE: ARTICULO 1º. Retirar del servicio activo de la Policía Nacional por destitución a los señores Agente HUMBERTO ALIRIO CANCHALA VILLARREAL, con cédula de ciudadanía No. 5.403.071 y Patrullero EDWIN ALBERTO ARIZA GRANADOS, con cédula de ciudadanía No. 88.219.194, adscritos al Departamento de Policía Santander.

ARTICULO 2º. Enviar copia de la presente Resolución a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, al Departamento de Policía Santander, a la oficina de Telemática y a la respectiva hoja de vida». Así, de conformidad con lo expuesto y en atención a que el acto a través del cual se materializó la sanción impuesta al demandante se profirió el 12 de marzo de 2004, y la demanda se presentó el 19 de julio de 2004, es evidente que según lo prescrito por el numeral 2 del artículo 136 del CCA, se superó el término de 4 meses con el que contaba para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la actuación acusada que implicó su retiro definitivo del servicio. En este orden de ideas y sin que sean necesarias consideraciones adicionales, concluye la Sala, que en atención a los anteriores razonamientos en el presente asunto se configuró la figura jurídica de la caducidad de la acción y en consecuencia no será posible emitir pronunciamiento de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A DECLÁRASE la caducidad de la acción y en consecuencia el Despacho se inhibe para emitir pronunciamiento de fondo en la demanda promovida por el señor

EDWIN ALBERTO ARIZA GRANADOS contra la PROCURADURÍA GENERAL

DE LA NACIÓN.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoria JORM