CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2013-01288-00(3273-13)-2018

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION – Causal quinta / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Marco normativo. Efectos / CAUSAL QUINTA – Nulidad originada en la sentencia / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA – No se configura Tal como se señaló anteriormente, la parte actora alegó que en el caso concreto se desconoció que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión debía declararse nula, al no motivarse la decisión respecto de la negativa a reconocer la sanción moratoria, y ante el desconocimiento de la inexistencia de la prescripción por tratarse de una controversia que versó sobre el reconocimiento de una relación laboral. No cualquier irregularidad que se presente en el trámite de un proceso judicial da lugar a que se configure una causal de nulidad y para que se proceda a dejar sin efectos una actuación procesal se requiere que la parte afectada la invoque de manera oportuna. Por otra parte, la nulidad invocada por el señor apoderado de la parte actora no encaja en ninguna de las causales que se encuentran en el artículo 133 del Código General del Proceso. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que en la sentencia de 14 de diciembre de 2011 se declaró la prescripción y se negaron las demás pretensiones como consecuencia de ello, lo que incluye la relativa a la sanción moratoria.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 / LEY 1564 DE 2012ARTÍCULO 133

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., dieciocho (18) de enero de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01288-00(3273–13)

Actor: JUANA DEL CARMEN MARTÍNEZ BORJA

Demandado: MUNICIPIO DE LLORÓ, CHOCÓ LEY 1437 DE 2011

Recurso Extraordinario de Revisión SO. 0002 Conoce la Sala de Subsección del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor apoderado de JUANA DEL CARMEN MARTÍNEZ BORJA, contra la sentencia de 16 de agosto de 2012, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL 2 CHOCÓ, dentro del proceso que cursó con el radicado 2007-00338.

I. ANTECEDENTES

1. La acción de nulidad tramitada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuya revisión se solicita.

El 24 de julio de 2007, la señora JUANA DEL CARMEN MARTÍNEZ BORJA, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la nulidad del oficio sin número de marzo de 2007 (sin día exacto), por medio del cual se negó una petición de reconocimiento y pago de unos emolumentos originados en una presunta relación laboral; como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho reclamó las sumas que correspondan junto con sus respectivos intereses y ajustes de valor;

así mismo, que se incluya un rubro a título de sanción moratoria por la falta de pago de las cesantías definitivas; por otra parte, que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 179 del CCA. Las anteriores pretensiones las fundamentó en los hechos que se resumen a continuación: I.1. La señora JUANA DEL CARMEN MARTÍNEZ BORJA fue contratada por la entidad demandada por medio de órdenes de prestación de servicio desde el 2 de junio de 1995 hasta el 8 de enero de 1997 cuando fue nombrada en propiedad en el cargo de promotora de salud. I.2. Dicho vínculo permaneció hasta el 17 de mayo de 2002 fecha en la cual fue desvinculada. I.3. Pese a lo anterior, el mismo 17 de mayo de 2002 fue contratada a través de la modalidad de prestación de servicios, y las órdenes en que se fundamentó tal vínculo tuvieron vigencia hasta 31 de diciembre de 2004. I.4. En vista de lo anterior, la actora presentó derechos de petición en donde solicitó el reconocimiento de la relación laboral, los cuales fueron resueltos desfavorablemente a sus intereses, motivo por el cual presentó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho objeto del presente recurso 3 extraordinario de revisión.

2. Sentencia de primera instancia objeto del recurso extraordinario de revisión.

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó decidió negar las pretensiones relacionadas con los años 1996 y posteriores debido a que no se

acreditaron los elementos de la relación laboral en tales períodos. Respecto de aquellas relacionadas con el lapso comprendido entre el 2 de junio de 1995 y 31 de diciembre de 1995 declaró que operó el fenómeno de la prescripción, pues la petición de reconocimiento a la administración se realizó el 17 de junio de 2002, cuando habían transcurrido más de tres años desde la terminación del vínculo que se acreditó.

3. Recurso de Apelación El señor apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, en el cual argumentó que la providencia objeto de apelación desconoció que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que la exigibilidad de los derechos prestacionales en los casos en los que se discute la existencia de la relación laboral solo se puede presentar a partir de la sentencia que ponga fin al proceso y por tal razón no había lugar a declarar la prescripción.

Adicionalmente, manifestó que el juez de primera instancia no se pronunció respecto de la sanción moratoria

4. Sentencia de Segunda Instancia.

El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ mediante providencia de 16 de agosto de 2012, confirmó la sentencia de primera instancia y para los efectos indicó que los derechos laborales que eventualmente hubiesen podido corresponder a la demandante prescribieron.

5. Fundamentos del Recurso Extraordinario de Revisión.

Por medio de escrito presentado de manera oportuna el 8 de agosto de 2013, el cual se encuentra en los folios 5 a 24 del cuaderno principal, el señor apoderado

4 de JUANA DEL CARMEN MARTÍNEZ BORJA solicitó la revisión de las providencias a las que se hizo referencia previamente, y para los efectos invocó la causal que se encuentra en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone: «ARTÍCULO 188.—Causales de revisión. Son causales de revisión:

6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra a que no procede recurso de apelación».

Para los efectos, indicó que se incurre en esa causal por cuanto la providencia de segunda instancia carece de motivación pues no se pronunció respecto de la solicitud de condena a la sanción moratoria. Adicionalmente, indicó que no había lugar a declarar la prescripción en el presente proceso, pues en los casos en los que se ventila una controversia respecto de la existencia de un contrato realidad, la exigibilidad del derecho solo se puede predicar a partir de la sentencia, motivo por el cual no resultaba procedente declarar la prescripción.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Precisamente en el artículo 249 de dicho cuerpo normativo se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la

competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003. 5

2. Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es preciso dejar sin efectos la sentencia de 16 de agosto de 2012 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ dentro del proceso promovido por JUANA DEL CARMEN MARTÍNEZ BORJA en contra del municipio de LLORÓ CHOCÓ, que cursó con el radicado 2007-00338. Para los efectos, esta Sala de Subsección deberá determinar si en el caso concreto existió una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, tal como disponía el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

3. Sobre el Recurso Extraordinario de Revisión.

Es pertinente recordar algunos aspectos básicos del recurso extraordinario de revisión. Al respecto, es importante señalar que el mismo se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado, cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso

Administrativo), con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente, una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, sólo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 CPCA y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta. La Corte Suprema de Justicia, Corporación que también conoce del mismo dentro 6 de su ámbito de competencia, ha precisado la naturaleza y fines de este medio impugnatorio, y al respecto ha destacado lo siguiente: «(…) no franquea la puerta para tornar al replanteamiento de temas ya litigados y decididos en proceso anterior, ni es la vía normal para corregir los yerros jurídicos o probatorios que hayan cometido las partes en litigio precedente, ni es camino para mejorar la prueba mal aducida o dejada de aportar, ni sirve para encontrar una nueva oportunidad para proponer excepciones o para alegar hechos no expuestos en la causa petendi. Como ya se dijo por la Corte, el recurso de revisión no se instituyó para que los litigantes vencidos remedien los errores

cometidos en el proceso en el que se dictó la sentencia que se impugna. El recurso de revisión tiende derechamente a la entronización de la garantía de la justicia, al derecho de defensa claramente conculcado y al imperio de la cosa juzgada material (…)»1. Es pertinente aclarar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro. Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el Tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.

Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor 1 Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 3 de septiembre de 1996, exp. 5231. 7 juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

4. Análisis de la causal de revisión invocada por la parte actora.

Tal como se puso de presente anteriormente, la señora JUANA DEL CARMEN MARTÍNEZ BORJA estimó que en su caso se configuró la causal consagrada en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que corresponde a la causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso administrativo, por existir nulidad en la sentencia contra la que no procede el recurso de apelación. Tal como se señaló anteriormente, la parte actora alegó que en el caso concreto se desconoció que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión debía declararse nula, al no motivarse la decisión respecto de la negativa a reconocer la sanción moratoria, y ante el desconocimiento de la inexistencia de la prescripción por tratarse de una controversia que versó sobre el reconocimiento de una relación laboral. Corresponde entonces analizar la regulación que de las nulidades procesales se hace en el Código General del Proceso, la cual se encuentra en los artículos 133 a 136 de dicha codificación, que al respecto establecen lo siguiente: «Artículo 133. Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en

parte, solamente en los siguientes casos:

1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia.

2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia.

3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida.

4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder.

5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria.

8

6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado.

7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación.

8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o

del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código. Parágrafo. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece. Artículo 134. Oportunidad y trámite. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella. La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, o la originada en la sentencia contra la cual no proceda recurso, podrá también alegarse en la diligencia de entrega o como excepción en la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de revisión, si no se pudo alegar por la parte en las anteriores oportunidades. Dichas causales podrán alegarse en el proceso ejecutivo, incluso con posterioridad a la orden de seguir adelante con la ejecución, mientras no haya terminado por el pago total a los acreedores o por cualquier otra causa legal. El juez resolverá la solicitud de nulidad previo traslado, decreto y práctica de las pruebas que fueren necesarias. La nulidad por indebida representación, notificación o emplazamiento, solo beneficiará a quien la haya invocado. Cuando exista litisconsorcio necesario y se hubiere proferido sentencia, esta se anulará y se integrará el contradictorio. Artículo 135. Requisitos para alegar la nulidad. La parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación para proponerla, expresar la

9 causal invocada y los hechos en que se fundamenta, y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer. No podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla. La nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento solo podrá ser alegada por la persona afectada. El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación. Artículo 136. Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos:

1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla.

2. Cuando la parte que podía alegarla la convalidó en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada.

3. Cuando se origine en la interrupción o suspensión del proceso y no se alegue dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que haya cesado la causa.

4. Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.

Parágrafo. Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables.

Como se puede apreciar a partir de las disposiciones transcritas, no cualquier irregularidad que se presente en el trámite de un proceso judicial da lugar a que se configure una causal de nulidad y para que se proceda a dejar sin efectos una actuación procesal se requiere que la parte afectada la invoque de manera oportuna. Por otra parte, la nulidad invocada por el señor apoderado de la parte actora no encaja en ninguna de las causales que se encuentran en el artículo 133 del Código General del Proceso. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que en la sentencia de 14 de diciembre de 2011 se declaró la prescripción y se negaron las demás pretensiones como 10 consecuencia de ello, lo que incluye la relativa a la sanción moratoria. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que no hay lugar a dejar sin efectos las providencias objeto del recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el Recurso Extraordinario de Revisión propuesto por la parte actora, contra la sentencia de 16 de agosto de 2012, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, que negó las pretensiones de la demanda incoada por JUANA DEL CARMEN MARTÍNEZ BORJA contra el municipio de Lloró, Chocó. SEGUNDO. NEGAR las pretensiones contenidas en el recurso extraordinario de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoria JORM/DCSG