CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2013-01295-00(3298-13)-2019

CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOSProcedencia / CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE

TRÁMITE / ACTO QUE INFORMA QUE AL TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO DEBE PRECEDERLO EL ARREGLO DIRECTO La Sala precisa que los actos administrativos definitivos son susceptibles de ser controvertidos antes la jurisdicción contenciosa administrativa, teniendo en cuenta que estos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto; a su vez los actos administrativos de trámite, se constituyen como actuaciones de la administración que pueden eventualmente constituir un acto administrativo definitivo. (…) la Sala precisa que el acto administrativo demandado por Biofilm S.A. es de aquellos llamados de trámite, ya que el mismo no crea, extingue o modifica una situación jurídica de fondo, pues el mismo solo le advirtió a las partes que pretendían la conformación de un tribunal de arbitramento la obligación de agotar la etapa de arreglo directo prevista en el artículo 434 del CST, más no se pronunció sobre una decisión de fondo, por ellos, le asiste razón al despacho de (…) toda vez que dicho acto no podrá ser controvertido en sede jurisdiccional, lo que impide la continuidad de la actuación.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 DEL ARTÍCULO 169 NUMERAL 3º

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D. C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01295-00(3298-13)

Actor: BIOFILM S.A.

Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO Medio de control : Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema : Resuelve recurso de súplica La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por el apoderado de Biofilm S.A., contra el auto de 8 de junio del 2017 mediante el cual se dejó sin efecto el auto admisorio de 19 de mayo de 2014 y se rechazó la demanda porque el acto administrativo demandado no reúne las condiciones requeridas para estudiar su legalidad, conforme a lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1.

I. ANTECEDENTES Mediante escrito de 24 de mayo de 20132, Biofilm S.A. a través de apoderado presentó demanda de nulidad y restablecimiento de derecho contra la Nación – Ministerio del Trabajo; como pretensiones, solicitó la nulidad del auto de 24 de enero de 2013 proferido por la Subdirectora de Inspección del Ministerio del Trabajo; mediante el cual se le advirtió al sindicato de trabajadores SINTRABIOFILM y a la empresa demandante que previa a la solicitud de conformación del tribunal de arbitramiento, se debía dar cumplimiento a lo señalado en el artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo3; a título de restablecimiento del derecho, solicitó al Ministerio del Trabajo convocar al tribunal y arbitramento obligatorio entre el sindicato de trabajadores y la empresa.

A través de providencia del 19 de mayo de 2014, se admitió la demanda

presentada por Biofilm S.A. El 8 de junio de 20174, el despacho de la Consejera de Estado doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez dejó sin efectos jurídicos el auto admisorio de 19 de mayo de 2014 y rechazó la demanda por encontrar que el acto demandado es de trámite y no tiene vocación sustancial para ser objeto de controversia o litigio ya que no contiene una decisión definitiva de la administración. 1.1 Trámite procesal del recurso de súplica La providencia de 8 de junio de 2017, proferida por el despacho de la Consejera de Estado doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez fue notificada por la Secretaría de la Sección Segunda el 30 de junio de 20175; el término de ejecutoria del citado auto 1 “ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.” 2 Folios 76 a 99. 3 “ARTICULO 434. DURACION DE LAS CONVERSACIONES.. Las conversaciones de negociación de los pliegos de peticiones en esta etapa de arreglo directo durarán veinte (20) días calendario, prorroglables de común acuerdo entre las partes, hasta por veinte (20) días calendario adicionales .PARAGRAFO 1o. Si al término de la etapa de arreglo directo persistieren diferencias sobre alguno o algunos de los puntos del pliego, las partes suscribirán un acta final que registre los acuerdos y dejarán las constancias expresas sobre las diferencias que subsistan. PARAGRAFO 2o. Durante esta etapa podrán participar en forma directa en la mesa de negociaciones, como

asesores, hasta dos (2) representantes de las asociaciones sindicales de segundo o tercer grado.” 4 Folios 173 a 177 5 Folio 177 y vuelta venció el 6 de julio del mismo año; el recurso de súplica fue interpuesto el 6 de julio de 2017, es decir fue presentado en tiempo6. La Secretaría de la Sección Segunda corrió traslado a la parte demandada por el término de tres (3) días7, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2468 del CPACA. I.2 Providencia recurrida. Con providencia de 8 de junio de 2017, proferida por la Consejera de Estado doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, se dejó sin efectos el auto admisorio de 19 de mayo de 2014 y rechazó la demanda por encontrar que el acto demandado es de trámite y no tiene vocación sustancial para ser objeto de controversia o litigio ya que no contiene una decisión definitiva de la administración. 1.3 Del recurso de súplica Con escrito de 6 de julio de 2017, el apoderado judicial Biofilm S.A. de interpuso recurso de súplica contra el auto de 8 de junio de 2017, al considerar que el acto que fue objeto de reproche cumple con los requisitos, características y naturaleza de un acto definitivo, teniendo en cuenta que este definió la procedencia de la convocatoria a un tribunal de arbitramento para dirimir un conflicto colectivo; advierte el apoderado, que el autor de 24 de enero de 2015 es definitivo porque no permitió continuar con la actuación administrativa ante el Ministerio del Trabajo. Refuerza su argumento diciendo, que la decisión de la administración, modificó

una situación jurídica, tanto para la organización sindical como para su representada, al punto que, en caso de no acatar las órdenes del Ministerio del Trabajo podría ser sancionada. Además, señaló que en los términos del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, no es procedente el rechazo de la demanda, pues no se trata de auto de trámite que no sea susceptible de apelación y por el contrario si es precedente el medio de 6 Folios 181 a 186 7 Folio 187 8 ARTÍCULO 246. SÚPLICA. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno. control judicial como en efecto ocurrió con la providencia de fecha de 19 de mayo de 2014, por medio de la cual, el magistrado ponente admitió el medio de control.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto por el apoderado de la parte demandante, en virtud de lo previsto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 1º del artículo 3219 del Código General del Proceso, toda vez que el despacho de la Magistrada doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez rechazó la demanda porque la naturaleza del acto demandado es de trámite, configurándose así lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2.2 Problema jurídico.

La Sala se pronunciará sobre si se debe rechazar la demanda presentada por la sociedad Biofilm S.A. contra la Nación – Ministerio del Trabajo, por encontrar que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial; para ello se harán las siguientes precisiones: (i) Los actos administrativos de trámite no son susceptibles de control judicial; (ii) Caso concreto. 2.2.1 Los actos administrativos de trámite no son susceptibles de control judicial. La Sala precisa que los actos administrativos definitivos son susceptibles de ser controvertidos antes la jurisdicción contenciosa administrativa, teniendo en cuenta que estos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto10; a su vez los actos administrativos de trámite, se constituyen como actuaciones de la administración que pueden eventualmente constituir un acto administrativo definitivo. 9 A RTÍCULO 321. PROCEDENCIA. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad.

También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: 1. El que rechace la demanda, su reforma o la contestación a cualquiera de ellas. 10 Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. Respecto la procedencia de los medios de control para demandar los actos administrativos de trámite, este Despacho se ha pronunciado en auto de 15 de marzo de 2018, expediente 08001-23-33-000-2015-00076-0111. 2.2.2. Caso concreto La sociedad Biofilm S.A. a través de apoderado presentó demanda de nulidad y restablecimiento de derecho contra la Nación – Ministerio del Trabajo; como pretensión, solicitó la nulidad del auto de 24 de enero de 2013 proferido por la Subdirectora de Inspección del Ministerio del Trabajo, mediante el cual se le advirtió al sindicato de trabajadores SINTRABIOFILM y la empresa Biofilm S.A. que previa la solicitud de conformación del tribunal de arbitramiento, se debía dar cumplimiento a lo señalado en el artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo12. A través de providencia del 19 de mayo de 2014, se admitió la demanda presentada por Biofilm S.A. El auto de 8 de junio de 201713, el despacho de la Consejera de Estado doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez dejó sin efectos jurídicos el auto admisorio de 19 de mayo de 2014 y rechazó la demanda por encontrar que

el acto demandado es de trámite y no tiene vocación sustancial para ser objeto de controversia o litigio ya que no contiene una decisión definitiva de la administración. 11 “(…) 3. Frente a los actos administrativos se ha establecido su clasificación en aquellos que pueden ser definitivos o de trámite o mera ejecución, donde solo a los primeros se les atribuye la facultad de definir el fondo del asunto, pues a través del mismo se reconocen o construyen derechos, se imponen sanciones, se declaran responsabilidad, entre otros efectos jurídicos?. 5. En el mismo sentido, esta Corporación ha concluido que no existe control jurisdiccional contra actos de trámite, pues los mecanismos procesales establecidos por el legislador solo fueron determinados para impugnar las decisiones establecidas en actos administrativos que definen el fondo de una situación jurídica, en los siguientes términos: la Sala reitera[4] que las acciones impugnatorias, es decir, aquellas acciones mediante las cuales se ventilan pretensiones dirigidas a atacar la validez de un acto administrativo particular[5], parten de un presupuesto fundamental que consiste en que no todos los actos de la Administración son actos administrativos propiamente dichos y, por ende, susceptibles de cuestionamiento por la vía jurisdiccional. Dicho de otro modo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se ha de dirigir contra los actos jurídicos definitivos, que son los verdaderos actos administrativos, y no contra actos de impulso de un procedimiento, ni contra actos de mera ejecución de procedimientos concluidos. Así, por ejemplo, los actos preparatorios, los actos de simple ejecución y los actos de trámite, no son demandables

mediante este tipo de acciones. Solamente los actos definitivos pueden ser demandados. Y por acto definitivo se entiende aquel que resuelve de fondo la cuestión planteada ante la Administración. En otras palabras, acto definitivo particular es el que comúnmente niega o concede el derecho reclamado ante la autoridad y que, por ende, crea, modifica o extingue una situación jurídica, con efectos vinculantes para el particular. El único acto de trámite demandable es el que declara desistida la petición en interés particular, según el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011[6]. No todo lo que la Administración dice o hace se traduce en un acto administrativo demandable, de ahí que se hable de los actos de la Administración para diferenciarlos de los actos administrativos propiamente dichos.? (Negrilla fuera del texto) (…)” 12 “ARTICULO 434. DURACION DE LAS CONVERSACIONES.. Las conversaciones de negociación de los pliegos de peticiones en esta etapa de arreglo directo durarán veinte (20) días calendario, prorroglables de común acuerdo entre las partes, hasta por veinte (20) días calendario adicionales .PARAGRAFO 1o. Si al término de la etapa de arreglo directo persistieren diferencias sobre alguno o algunos de los puntos del pliego, las partes suscribirán un acta final que registre los acuerdos y dejarán las constancias expresas sobre las diferencias que subsistan. PARAGRAFO 2o. Durante esta etapa podrán participar en forma directa en la mesa de negociaciones, como asesores, hasta dos (2) representantes de las asociaciones sindicales de segundo o tercer grado.” 13 Folios 173 a 177

En este orden de ideas, la Sala precisa que el acto administrativo demandado por Biofilm S.A. es de aquellos llamados de trámite, ya que el mismo no crea, extingue o modifica una situación jurídica de fondo, pues el mismo solo le advirtió a las partes que pretendían la conformación de un tribunal de arbitramento la obligación de agotar la etapa de arreglo directo prevista en el artículo 434 del CST, más no se pronunció sobre una decisión de fondo, por ellos, le asiste razón al despacho de la Consejera de Estado la doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, toda vez que dicho acto no podrá ser controvertido en sede jurisdiccional, lo que impide la continuidad de la actuación. En efecto, esta Sala estima que el acto administrativo expedido por la Subdirectora de Inspección del Ministerio del Trabajo no es susceptible de ser controvertido, teniendo en cuenta, que no es procedente realizar el examen de legalidad por parte Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme con lo expresado por la jurisprudencia de esta Corporación, en consecuencia, se confirmará el auto de 8 de junio de 2017 que dejó sin efecto el auto admisorio de 19 de mayo de 2014 y en consecuencia rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Biofilm S.A. contra la Nación – Ministerio del Trabajo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE Primero: Se confirma el auto de 8 de junio de 2017, proferido por el despacho de la Consejera de Estado doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, de conformidad con lo

expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Una vez ejecutoriada la presente, por secretaría de la Sección Segunda devuélvase el expediente al despacho de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CÚETER