CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2014-00103-00(0209-14)

FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS

EMPLEADOS PÚBLICOS - Competencia [E]l legislador y el ejecutivo concurren en la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. El primero ejerce dicha facultad mediante una ley marco, que fija normas, objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el segundo para concretar dicho régimen. A su vez, el ejecutivo tiene un mayor margen de acción para desplegar la referida competencia, pues en la medida en que las normas superiores no regulan la materia de forma detallada se genera una amplitud que está llamada a ocupar el Gobierno. (…) Así las cosas, existe un referente de orden constitucional y legal vinculante para el Gobierno nacional en aras de respetar las condiciones de justicia, equidad y dignidad en que debe desenvolverse el derecho al trabajo, pero de ninguna manera ello conduce a sostener que el ejecutivo carece de facultad para determinar que un emolumento creado por este no tenga incidencia en la liquidación de otras prestaciones, pues sería una conclusión que no es consecuente ni necesaria frente al diseño normativo antes estudiado. NOTA DE RELATORIA: Referente a la figura de las leyes marco o cuadro, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-312 DE 1997.

FUENTE FORMAL : CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 NUMERAL 19

LITERAL E

PRIMAS – Concepto / FACTORES QUE NO CONSTITUYEN INGRESO BASE

DE LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES / NO VULNERACIÓN DEL

DERECHO AL TRABAJO

[E]n lo que atañe a las primas, el Consejo de Estado ha explicado que estas son

reconocimientos económicos adicionales para el empleado, es decir, que constituyen un «agregado en su ingreso laboral en ocasiones de naturaleza prestacional y en otras de carácter salarial, o como simple bonificación, pero en todo caso con la constante de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral». En este orden de ideas, no resulta acertado sostener que todo aquello que constituye salario debe tomarse inexorablemente como base para liquidar las prestaciones sociales; por el contrario, aunque un concepto laboral no tenga tal incidencia, ello no es razón suficiente para afirmar que se desconoció el derecho al trabajo, pues esa inferencia solo puede hacerse luego de analizar con detalle la manera como está configurado el régimen salarial para el sector destinatario del emolumento, entre otros elementos que permitan determinar si dicha exclusión afecta el núcleo esencial del derecho en comento.

NOTA DE RELATORIA: En relación a que no todo lo que tenga naturaleza salarial debe incluirse para liquidar las prestaciones sociales, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 1996.Frente al mismo tema, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2013. Sobre las primas como reconocimientos económicos adicionales al empleado, ver: C. de E, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, Rad. 11001-03-25-000-2007-0009800 (1831-07). Frente a la posibilidad de que un factor salarial no haga parte del ingreso base de liquidación de prestaciones sociales como las pensiones, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-2333-000-2012-00143-01(4403-2013.).

NO ES FACTOR SALARIAL LA PRIMA DE RIESGO DE LOS SERVIDORES

DEL INPEC / COMPETENCIA COMPARTIDA DEL LEGISLADOR Y EL GOBIERNO PARA DETERMINAR EL CARÁCTER SALARIAL DE UN EMOLUMENTO – Límites / TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL / PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD En relación con la competencia que tiene el legislador para indicar que un factor salarial no se tomará como base para liquidar prestaciones sociales se aplica también al ejecutivo, pues este es quien por regla general crea las primas, bonificaciones y especifica el contenido del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, con respeto de los derroteros establecidos en la ley marco. Al respecto, se observa que las primas creadas por los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992, fueron uno de los pocos asuntos que el legislador reguló con mayor detalle en esa ley marco, pues tales emolumentos se inspiraron en la necesidad de nivelar salarialmente a los funcionarios allí enunciados. En cuanto a esta regulación más específica, la Corte Constitucional ha sostenido que «el Congreso, aún al expedir las leyes marco puede regular en tanto detalle como desee los temas sometidos a su decisión»; pero con la aclaración de que el legislador siempre debe dejar un margen disponible para el ejecutivo «que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco». Bajo este hilo argumentativo, como al Gobierno nacional le compete crear las

demás dotaciones y emolumentos de los empleados públicos del sector central y que no fueron anunciados ni regulados en dicha ley marco, se concluye que el ejecutivo goza de un amplio margen para definir sus destinatarios, condiciones de acceso, contenido, monto, determinar si tendrán incidencia en la liquidación de otras prestaciones, entre otros aspectos, pues ello hace parte del ejercicio de su potestad reglamentaria. (…) Así las cosas, el esquema de competencias determinado por el constituyente para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos conduce a concluir que el Gobierno tiene la facultad para determinar la incidencia prestacional de un emolumento creado por este. Cosa distinta es que se advierta que dadas las condiciones no era posible restar el carácter salarial de algún factor porque ello condujo a vulnerar los presupuestos de un salario justo y digno, una remuneración equitativa, mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo y respetuosa del principio «a trabajo igual salario igual» o que se hubieren desconocido los derechos adquiridos de los servidores o quebrantado el principio de progresividad o vulnerado la proporcionalidad requerida frente a la naturaleza, categoría y nivel del cargo, sus funciones, responsabilidades y requisitos exigidos para su desempeño, entre otros indicadores que se han establecido como integradores del núcleo esencial del derecho al trabajo. Por lo anterior, se desestima el cargo del actor consistente en afirmar la falta de competencia del Gobierno nacional para restar el carácter salarial a la prima de riesgo creada para algunos servidores del INPEC. NOTA DE RELATORIA: En relación a la facultad que tiene el Congreso, aún al expedir las

leyes marco, de regular en tanto detalle como desee los temas sometidos a su decisión, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 1996.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 446 DE 1994 - ARTÍCULO 11 (No nulo) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 1968 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 / CONVENIO 95 DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO / LEY 54 DE 1962 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 154

FACULTAD DEL GOBIERNO NACIONAL DE DEROGAR DISPOSICIONES

PRECONSTITUCIONALES EN ARAS DE DESARROLLAR LEYES MARCO –

Procedencia / FACULTAD DEL EJECUTIVO PARA REGULAR LOS

COMPONENTES SALARIALES ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 42 DEL

DECRETO LEY 1042 DE 1978 PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOSProcedencia

[L]a citada norma [Ley 1042 de 1978 - artículo 42] no reguló la prima de riesgo de los empleados del INPEC, por lo cual no es posible afirmar que la norma enjuiciada desarrolló un aspecto ya definido en tal disposición. El artículo en comento indicó que además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Además,

que son factores de salario los siguientes: a) incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de ese decreto; b) gastos de representación; c) prima técnica; d) auxilio de transporte; e) auxilio de alimentación; f) prima de servicio; g) bonificación por servicios prestados; y h) viáticos percibidos por los funcionarios en comisión. (…) [N]o todo aquello que constituye salario debe tomarse inexorablemente como base para liquidar las prestaciones sociales e indemnizaciones, es decir, que nada impide que se excluyan determinados factores para esos efectos no obstante su naturaleza salarial y sin que por ello pierdan tal naturaleza. A su turno, el núcleo esencial del derecho al trabajo es el parámetro verdaderamente relevante para analizar si el legislador o el Gobierno nacional quebrantaron el ordenamiento superior al momento de restar el carácter salarial de un emolumento, conforme se expuso en precedencia. De otro lado, debido a la naturaleza de las leyes marco, la Corte Constitucional ha explicado que el Gobierno nacional en ejercicio de la facultad reglamentaria de esta clase de normas puede derogar disposiciones expedidas con anterioridad a la Constitución de 1991 sin importar que tengan rango legal. (…) De acuerdo con el anterior lineamiento, el Gobierno nacional puede derogar disposiciones preconstitucionales en aras de desarrollar leyes marco como la Ley 4 de 1992, por lo cual, carecen de fundamento los argumentos del actor frente a la imposibilidad de que el ejecutivo reglamente las materias tratadas por el Decreto 1042 de 1978. NOTA DE

RELATORIA: Referente a la facultad del ejecutivo podía derogar algunos artículos del Decreto Ley 1042 de 1978, ver: Corte Constitucional, Sentencia Sentencia C402 de 2013. Sobre la deslegalización en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, ante el tránsito constitucional, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de febrero de 2018, Rad. 11001-03-25-000-2011-00167-00 ( 0580-2011).

FUENTE FORMAL: DECRETO 446 DE 1994 - ARTÍCULO 11 / DECRETO LEY 1042 DE 1978 - ARTÍCULO 42

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00103-00(0209-14)

Actor: WILSON GUZMÁN OLAYA

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, MINISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

LA FUNCIÓN PÚBLICA

Referencia: NULIDAD Temas: Prima de riesgo - INPEC1

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por el señor Wilson Guzmán Olaya contra la Nación, Ministerio

de Justicia y del Derecho, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Función Pública.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,2 el señor Wilson Guzmán Olaya, actuando en nombre propio, solicitó declarar la nulidad de la expresión «sin carácter salarial» contenida en el artículo 11 del Decreto 446 de 1994, «por el cual se establece el régimen prestacional de los servidores públicos del Instituto Nacional Penitenciario y carcelario, Inpec», expedido por el presidente de la República. 1.1.2. Normas violadas y concepto de violación 1 Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se precisa que el actor invocó el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad; sin embargo, en el auto admisorio se impartió el trámite del proceso de nulidad (folios 14 a 17).

El demandante sostuvo que la disposición acusada violó los artículos 121, 150 y 189 de la Constitución Política; 1 de la Ley 4 de 1992 y 42 del Decreto 1042 de 1978. Al desarrollar el concepto de violación, el actor planteó los siguientes cargos:3 i) La disposición enjuiciada estableció la prima de riesgo para algunos servidores del INPEC y precisó que no tendría connotación salarial. Por su parte, la Ley 4 de 1992 autorizó al presidente de la República para fijar el régimen salarial y

prestacional de los empleados públicos, es decir, que dicha autoridad podía crear el aludido emolumento; sin embargo, únicamente el Congreso está facultado para señalar si tenía o no carácter salarial, por ende, el ejecutivo desbordó su potestad reglamentaria al pronunciarse sobre ese aspecto. ii) El artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978 estableció expresamente los componentes salariales de los servidores públicos, es decir, que el Decreto 446 de 1994 no podía referirse nuevamente a esa materia. iii) La prima de riesgo tiene carácter salarial, pues es una suma que habitual y periódicamente perciben los empleados del INPEC como retribución por sus servicios. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en los siguientes razonamientos: 4 i) La Ley 4 de 1992 estableció que el Gobierno nacional tiene la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, dentro del marco previsto por el legislador. A su vez, está facultado para determinar cuáles rubros salariales pueden influir en la liquidación de las prestaciones sociales. ii) De acuerdo con pronunciamientos de las altas cortes,5 se concluye que el 3 El actor apoyó sus argumentos en las siguientes providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) sentencia del 25 de marzo de 2004, radicado: 88001-23-31-000-2001-4932-01 (1665-03) y ii) sentencia del

1 de agosto de 2013, radicado: 11001-03-25-000-2009-00134-00. 4 Folios 54 a 59. Gobierno nacional podía crear la prima de riesgo sin carácter salarial, pues se trata de una suma adicional a la asignación básica, es decir, que de ninguna manera redujo las condiciones salariales de sus beneficiarios, por el contrario, su propósito fue mejorar económicamente a los trabajadores y optimizar el derecho al trabajo. iii) Se propone la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control, ya que la nulidad de la expresión «sin carácter salarial» conduce a un restablecimiento automático del derecho para aquellos servidores que devengan la prima de riesgo, incluido el demandante, es decir, que el sub lite debe tramitarse como un proceso de nulidad con restablecimiento del derecho. 1.2.2. El Departamento Administrativo de la Función Pública, actuando por intermedio de apoderado, contestó la demanda en los siguientes términos:6 i) El artículo 150 de la Constitución Política estableció una competencia compartida entre el Congreso y el Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. ii) Dicho régimen está instituido en una ley marco, es decir, que le corresponde al ejecutivo desarrollarla, por lo cual, puede definir el concepto de salario y fijar sus componentes. iii) La jurisprudencia ha aclarado que los decretos que se expiden para reglamentar las leyes marco pueden derogar disposiciones preconstitucionales, esto es, leyes ordinarias preexistentes en materia salarial y prestacional.7 Bajo

esta línea, el Gobierno al crear un emolumento salarial puede despojarlo de efectos prestacionales, en aras de atender la política macroeconómica y fiscal, la 5 La parte demandada invocó las siguientes providencias: i) De la Corte Constitucional: Sentencias C-279 de 1996 y C-081 de 2003. ii) De la Corte Suprema de Justicia: Sentencia del 12 de febrero de 1993, radicado: 5481. iii) Del Consejo de Estado: 1) Sentencia del 17 de julio de 1995, radicado: 7501; 2) Sentencia del 20 de septiembre de 2007, radicado: 76001—23-31-000-2001-01481-01 (1246-05); 3) Sentencia del 19 de junio de 2008, radicado: 11001-03-25-000.2006-00043-00 (0867-06); 4) Sentencia del 9 de febrero de 2012, radicado: 17001-23-31-000-2007-00043-01 (1831-10); 5) Sentencia del 27 de febrero de 2014, radicado: 17001-23-31000-2010-00405-01 (1896-13). 6 Folios 68 a 80. 7 La parte demandada fundó su defensa en las siguientes providencias: i) De la Corte Constitucional: 1) C-710 de 1999; 2) C-681 de 2003; 3) C-402 de 2013. ii) Del Consejo de Estado: 1) Sentencia del 2 de abril de 1998, radicado: 11689; 2) Sentencia del 27 de julio de 2000, radicado: 216-98; 3) Sentencia del 24 de enero de

2013: 08001-23-31-000-2006-02671-02 (0036-2012). racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, en consonancia con las limitaciones presupuestales de cada organismo, tal como se hizo con la prima de riesgo para los empleados del INPEC. 1.2.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho se opuso a la prosperidad de las pretensiones del accionante, con base en los siguientes argumentos:8 i) El constituyente de 1991 estableció una competencia concurrente entre el legislador y el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. ii) Al congreso le compete fijar la ley marco en la aludida materia y al ejecutivo desarrollarla mediante decretos administrativos; sin embargo, la potestad de este último es mucho más amplia que cuando reglamenta leyes ordinarias, pues respecto de las leyes marco el Gobierno colabora activamente con el congreso en la regulación de los asuntos abordados en dichas leyes. iii) En la Carta de 1886 existían asuntos designados exclusivamente al legislador; sin embargo, la Constitución de 1991 instituyó las leyes marco en aras de que el Gobierno concretara esas materias dentro de un mayor margen de acción, como ocurre con el régimen salarial y prestacional del sector oficial. Así, las leyes marco determinan pautas generales y directrices que deben guiar al ejecutivo para precisarlas y completarlas. iv) En desarrollo de las leyes marco, el Gobierno puede sustituir la legislación preconstitucional siempre y cuando respete los criterios y objetivos definidos en la

Ley 4 de 1992,9 por ende, el acto acusado es consecuente con este nuevo diseño normativo. 1.3. Audiencia inicial El 17 de septiembre de 2018,10 se celebró la audiencia inicial, en la cual se declaró saneado el proceso y se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 8 Folios 90 a 92. 9 La entidad accionada apoyó su argumentación en las sentencias C-279 de 1996 y C-402 de 2013, proferidas por la Corte Constitucional. 10 Folios 109 a 121. i) Negar la excepción de ineptitud de la demanda, toda vez que esta cumple con los requisitos previstos en el artículo 162 del CPACA. Además, el medio de control de nulidad permite cuestionar un acto general como el acusado por el actor y aunque este pudiera resultar beneficiado por la decisión anulatoria, ello no muta el carácter general, abstracto e impersonal del decreto enjuiciado. ii) Fijar el litigio en el sentido de indicar que el problema jurídico se contrae a definir sobre la legalidad de la expresión «sin carácter salarial» contenida en el artículo 11 del Decreto 446 de 1994, teniendo en cuenta los vicios de nulidad alegados por el actor, esto es, falta de competencia y violación de normas superiores. iii) Tener como pruebas los documentos aportados con la demanda y correr traslado a las partes para que presenten sus alegaciones por escrito. 1.4. Alegatos de conclusión La parte demandante, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Administrativo de la Función Pública reiteraron los argumentos expuestos en las

diferentes etapas del proceso. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó extemporáneamente sus alegaciones. 1.5. El Ministerio Público La Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el sentido de solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos:11 i) El legislador y el Gobierno nacional ejercen una competencia compartida para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores oficiales. Es así como el primero debe emitir la ley marco que el segundo está llamado a desarrollar. ii) La administración cuenta con mejores herramientas para definir la aludida materia, es decir, que el ejecutivo actuó conforme a sus facultades al crear la prima de riesgo y determinar que no tendría carácter salarial, pues ello obedeció a 11 Folios 131 a 139. diferentes evaluaciones y motivos, como la naturaleza de la institución y sus funciones, la justificación del beneficio y los niveles de empleo que cobijaría.12

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Consiste en establecer si la expresión «sin carácter salarial» contenida en el artículo 11 del Decreto 446 de 1994, vulnera el ordenamiento jurídico superior por incurrir en las irregularidades esgrimidas por el demandante y que, en síntesis, se circunscriben a lo siguiente: i) falta de competencia del Gobierno nacional para restar el carácter salarial de un emolumento creado por este; ii) ausencia de facultad por parte del ejecutivo para regular los componentes salariales que fueron establecidos en el artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978 para los servidores

públicos; y, iii) la prima de riesgo tiene naturaleza salarial. 2.2. Contenido de la norma acusada Decreto 446 de 1994 (febrero 24) por el cual se establece el régimen prestacional de los servidores públicos del Instituto Nacional Penitenciario y carcelario, Inpec El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, y en desarrollo de la Ley 4º de 1992,

DECRETA: […] Artículo 11. PRIMA DE RIESGO. Los Directores y Subdirectores de establecimiento carcelario y el personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, tendrán derecho a una prima de riesgo sin carácter salarial, en los porcentajes que fije el Gobierno Nacional, que no podrá ser inferior al actualmente vigente. [Se resalta el aparte demandado]. 2.3. Marco normativo La Constitución Política de 1991 determinó que el legislador y el ejecutivo ejercerían una competencia compartida para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. En tal sentido, el artículo 150 ibidem dispuso lo siguiente: 12 El Ministerio Público apoyó su concepto en las siguientes providencias: i) De la Corte Constitucional: Sentencias C-279 de 2006, C-402 de 2013 y C-244 de 2013. ii) Del Consejo de Estado: Sentencia del 19 de febrero de 2018, radicado: 11001-03-25-000-2011-00167-00.

Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce

las siguientes funciones: […]

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas. […] La Corte Constitucional ha explicado que el modelo adoptado por el constituyente de 1991 acudió al concepto de leyes marco o cuadro para establecer el régimen salarial y prestacional en el sector oficial. Al respecto, ha indicado lo siguiente:13

8. La figura de las leyes marco o cuadro - que fue tomada y adaptada del derecho francés - fue introducida en el ordenamiento constitucional colombiano a través de la reforma de 1968. Las leyes cuadro implican un nuevo tipo de relación entre el Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes.

Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el Ejecutivo se encarga

de precisar, de completar la regulación del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y el Ejecutivo. El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria - suficiente y actualizada - y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las orientaciones generales que imparta el Legislativo. De esta manera, la institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democráticopuesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones. De acuerdo con el anterior lineamiento, las leyes marco tienen unas características especiales que las diferencian de las leyes ordinarias en cuanto a 13 Sentencia C-312 de 1997.

sus repercusiones para el ejecutivo en materia reglamentaria. Es así como las leyes marco fijan unas directrices generales para que el Gobierno las desarrolle y concrete con mayor amplitud y especificidad, según las circunstancias y necesidades, puesto que es conocedor de la realidad política, económica, social y ambiental del país.14 Al respecto, la Asamblea Constituyente explicó que desde la reforma Constitucional de 1968 se introdujo el concepto de las leyes marco en nuestro ordenamiento, cuyas finalidades y características, en palabras de los asambleístas, son las siguientes:15 i) Las leyes marco buscan constreñir al Congreso a moverse dentro de límites más estrechos, pues surgía la inquietud de «si la rama legislativa tenía la aptitud necesaria, la preparación suficiente y la capacidad técnica requeridas para hacer frente al cúmulo de necesidades y responsabilidades, que brotan de una sociedad en evolución y de un Estado planificador en materias de suyo especializadas que demanda, en uno y otro caso, soluciones rápidas, adecuadas y técnicas, so pena de que la sociedad se estanque, aniquílose (sic) y desactualice». ii) Una vez las cámaras votan una ley marco «son reemplazadas por el Gobierno», es decir, que a partir de ese momento se hacen operativas la iniciativa y decisión del ejecutivo, quien «por esa vía se convierte en el órgano competente, investido de facultades legislativas para expedir, modificar y derogar la legislación dentro del marco normativo que le trazó el Congreso y que complementa a través del reglamento». El Acto Legislativo 1 de 1968 determinó que a través de las leyes marco se

regularían los siguientes asuntos: organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Por su parte, la Constitución de 1991 amplió el espectro de los temas que debían ser objeto de las leyes cuadro y, en lo que respecta al sub lite, incluyó la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del 14 Sentencias C-710 de 1999 y C-725 de 2000. 15 Gaceta Constitucional 51 del 16 de abril de 1991. Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y la determinación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Bajo este diseño normativo, el legislador se limita a señalar las normas generales, principios, objetivos, criterios y orientaciones a los cuales debe sujetarse el Gobierno para desarrollar dicha materia. Con base en el anterior recuento, la Corte Constitucional ha concluido que «en la nueva Carta se reconoció que en vista del carácter dinámico que posee lo relacionado con los sueldos y las prestaciones era conveniente que el Legislador se limitara a fijar criterios y que el Ejecutivo fuera el encargado de realizar los ajustes necesarios».16 Al respecto, se destaca que el artículo 189 de la Constitución Política le confiere al presidente de la República la condición de jefe de Estado, jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. En virtud de ello, tiene asignadas varias competencias, de las cuales se destacan las siguientes: i) Ejercer la potestad

reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes; y ii) fijar las dotaciones y emolumentos de los empleos que demande la administración central, con la advertencia de que no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. En lo que respecta a la facultad reglamentaria del Gobierno nacional en materia salarial y prestacional del sector oficial, se ha reconocido que reviste especial importancia y goza de un amplio margen de autonomía, en consideración a que la Constitución Política le asignó al presidente de la República especiales funciones en torno a la política económica y planeación para el desarrollo del país, que también se encuentran íntimamente ligadas a la configuración del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. En cuanto al rol qu