CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2014-00319-00(0965-14)

EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA - Improcedencia por cambio jurisprudencial Debido a que la tesis sostenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de esta corporación, ya fue recogida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 en el fallo citado, no hay lugar a extender los efectos de la primera, pues con ello se deslegitimaría el propósito del legislador de asegurar, con el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que se protejan los derechos de las personas a través de unas interpretaciones jurisprudenciales expresas y claras. SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA – No procede las excepciones previas ni la práctica de pruebas El aludido mecanismo [extensión de jurisprudencia], se infiere que su procedimiento no permite la resolución de excepciones previas ni la práctica de medios de prueba, toda vez que, como se adujo en el párrafo anterior, su fin se materializa en aplicar la tesis de una decisión unificada por el máximo órgano de lo contencioso administrativo a un caso de iguales elementos de hecho y de derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 102 / LEY 1437

DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00319-00(0965-14)

Actor: CARLOS ALBERTO RÍOS OSSA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL (UGPP) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Temas: Niega la solicitud de extensión de la sentencia del 4 de agosto de 2010, por cambio de jurisprudencia AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por el señor Carlos Alberto Ríos Ossa contra la UGPP.

1. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud 1.1.1. Pretensiones El señor Carlos Alberto Ríos Ossa, por intermedio de apoderada judicial, solicitó la extensión de los efectos de las siguientes providencias, proferidas por el Consejo de Estado: i) sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dentro del proceso 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y ii) sentencia de unificación del 1.º de agosto de 2013, dentro del proceso 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve, por considerar que se encuentra en los mismos supuestos fácticos y jurídicos del demandante de las mencionadas providencias.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio, así: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de riesgo, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios y bonificación por recreación. 1.1.2. Supuestos fácticos De los hechos expuestos y los documentos aportados por el señor Carlos Alberto Ríos Ossa, se destaca lo siguiente: i) Prestó sus servicios para el Departamento Administrativo de Seguridad entre el 5 de marzo de 1983 y el 30 de julio de 2006. ii) Se desempeñó en el cargo de detective profesional. iii) Es beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y tiene derecho a que se reliquide su pensión en un porcentaje del 75% con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. iv) Presentó solicitud de extensión1 de la jurisprudencia ante la UGPP a fin de que se le extendieran los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la cual se resolvió, de manera negativa, mediante la Resolución RDP 054801 del 2 de diciembre de 2013.2 1.2. Traslado Por medio de auto del 29 de septiembre de 20143 se ordenó correr traslado de la extensión de jurisprudencia de la referencia, por el término común de treinta (30) días, a la UGPP, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público. 1.2.1. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado4

La apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se opuso a la solicitud de extensión de la referencia, con fundamento en los siguientes argumentos: i) La jurisdicción colombiana no ha sido pacífica ni constante frente a la interpretación del alcance del régimen de transición, por tanto, no existe unidad jurisprudencial en las Altas Cortes. ii) Las sentencias cuyos efectos se solicita sean extendidos no pueden ser consideradas de unificación, porque no cumplen con los requisitos establecidos en los artículos 270 y 271 del CPACA. iii) Los supuestos fácticos y jurídicos analizados en la sentencia no son los mismos, porque el convocante del precedente no está en la misma situación que la solicitante. 1 Folios 4 y 6. 2 Folios 11 al 15. 3 Folios 50 y 51. 4 Folios 93 al 102. 1.2.2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social5 La entidad se opuso a los hechos y a las pretensiones propuestas por la solicitante, por las siguientes razones: i) los supuestos fácticos y jurídicos analizados en la sentencia no son los mismos, porque el convocante del precedente no está en igual situación que el solicitante y la entidad es disímil; ii) se vulnerará el principio de auto tutela de la administración pública; iii) las sentencias en estudio no pueden ser consideradas de unificación por no cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 270 y 271 de Ley 1437 de 2011; y iv) sin que implique «reconocimiento del concepto demandado» pide se aplique la prescripción extintiva de los derechos causados después de los 3 años anteriores

a la fecha de presentación de la petición y que se ordenen descontar la cotización de los factores que eventualmente se reconocen. 1.2.3. El Ministerio Público. El auto del 29 de septiembre de 2014 fue notificado electrónicamente el 10 de diciembre del citado año;6 sin embargo, guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Cuestión previa Antes de resolver la solicitud de extensión de la referencia, para la Sala es necesario advertir que no hay lugar a pronunciarse con relación a los efectos de la sentencia de unificación del 1.º de agosto de 2013, proferida dentro del proceso (0070-2011) toda vez que, al verificar el trámite administrativo del mecanismo de la referencia, se observó que la petición inicial de extensión de la jurisprudencia se elevó ante la UGPP, únicamente, con fundamento en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. 5 Folios 105 al 114. 6 Folio 53.

Sobre este punto, tal como se ahondará más adelante, el citado mecanismo requiere de dos etapas para su ejercicio: la primera, que se adelanta ante la autoridad administrativa competente, con fundamento en lo señalado en el artículo 102 del CPACA, y, la segunda, ante el Consejo de Estado, tal como lo prevé el artículo 269 ibidem. Por lo tanto, entre la solicitud que se presente ante la administración y la activación del mecanismo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben coexistir los fundamentos jurídicos, fácticos y la sentencia de unificación objeto de extensión; puesto que, tal como ocurre en el presente asunto, pretender

incluir nuevos elementos que no fueron discutidos en sede administrativa constituye un flagrante desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa que le asiste al Estado frente a las peticiones que se inicien con base en lo dispuesto en el artículo 102 del CPACA. 2.2. Problema Jurídico Se circunscribe a determinar si en el sub lite es procedente extender los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del proceso con radicado 25000-23-25-0002006-07509-01 (0112-2009). 2.3. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia El artículo 102 ibidem, prevé el trámite según el cual los ciudadanos deben acudir ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado. En efecto, la citada norma establece los requisitos formales que debe contener cada solicitud de extensión, así: a) copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; b) justificación razonada en la que se evidencie la identidad de hecho y de derecho entre el solicitante y el demandante al que se le reconoció un situación jurídica mediante la sentencia de unificación que se invoca; y c) las pruebas que tenga en su poder el solicitante, que le permitan demostrar dicha relación. En cuanto a las sentencias llamadas a ser objeto de extensión de jurisprudencia, el artículo en mención dispone: Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a

terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […] (Se resalta) Quiere decir lo anterior que, en los eventos en que se pretenda la extensión de la jurisprudencia, la sentencia invocada debe enmarcarse en los siguientes elementos: i) que haya sido proferida por el Consejo de Estado,7 ii) que sea de unificación jurisprudencial de conformidad con el artículo 270 ibidem,8 y iii) que en ella se haya reconocido un derecho. Sin embargo, es necesario aclarar que el Consejo de Estado ha sido enfático en establecer que no solo son objeto de extensión las sentencias de unificación proferidas luego de la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, sino que también lo son las que se expidieron con anterioridad a la norma en mención, siempre y cuando, esta corporación lo haya hecho con el fin de fijar un criterio unificador. Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil explicó lo siguiente, a través del concepto emitido el 10 de diciembre de 2013: Ahora bien, el artículo 270 del CPACA define cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial que producen los referidos efectos internos y externos, así: “ARTÍCULO 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por 7 Con respecto a este punto, conviene precisar que si bien la Corte Constitucional, mediante la

Sentencia C-816 de 2011, estimó que, en materia de extensión de la jurisprudencia, se deben observar con preferencia las decisiones de dicha corporación en los eventos en los que exista confrontación con los pronunciamientos que haya emitido el Consejo de Estado; lo cierto es que en el asunto sub lite no se tendrá en cuenta dicha posición, en tanto que no se extenderán los efectos de la sentencia invocada. Ahora bien, lo anterior, sin perjuicio de que en casos futuros se deba estudiar a fondo sobre este punto. 8 Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión. importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.” (Se resalta) En lo que respecta a esta consulta, es indudable que la expresión “las que profiera o haya proferido” denota que en el concepto de sentencias de unificación jurisprudencial quedaron incluidas no sólo las que se empezaron a expedir con posterioridad a la ley, sino también las que antes de la misma

fueron proferidas con esa finalidad; de manera que la disposición es coherente con el desarrollo jurisprudencial a que se hizo referencia en la primera parte de este concepto, en el sentido de que la labor de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado no nace con la ley 1437 de 2001, (sic) en la medida en que es connatural a la condición de Tribunal Supremo que le otorga el artículo 237 de la Constitución Política. Por tanto una interpretación en contrario, que sólo reconociera como sentencias de unificación jurisprudencial las proferidas a partir de la ley 1437 de 2011, carecería de fundamento constitucional y legal y, en consecuencia, no sería atendible. Ahora bien, si se mira la normatividad vigente antes de esa ley, se encuentra que la unificación jurisprudencial era efectuada por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, a la que correspondía: “resolver los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social”; “conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación”; y “resolver los recursos extraordinarios de revisión y de súplica presentados contra las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de la corporación” (artículo 97 del Decreto 01 de 1984, modificado y adicionado por el artículo 33 de la ley 446 de 1998). También las secciones de la corporación venían cumpliendo esta función, especialmente las que estaban divididas en subsecciones, a las cuales el Reglamento del Consejo de Estado, expedido con base en el numeral 6º del artículo 237 de la Constitución Política y en el numeral

8 del artículo 35 de la ley estatutaria de administración de justicia, les atribuyó expresamente la tarea de unificar jurisprudencia en los asuntos a su cargo. (…) Con base en lo anterior,

3. La Sala RESPONDE: 1) ¿De las sentencias proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo pueden ser consideradas sentencias de unificación las proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, o también pueden serlo las de las secciones?

Las sentencias proferidas con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado con el objeto de unificar jurisprudencia, son sentencias de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. 2) Dependiendo de la respuesta a la pregunta anterior, ¿las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser consideradas sentencias de unificación para efectos del mecanismo de extensión de jurisprudencia que creó el mismo Código? Sí. Las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son sentencias de unificación jurisprudencial que permiten aplicar el mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269 del mismo

Código. (Negritas fuera del texto)9 Por su parte, señala que la autoridad deberá adoptar la decisión de la referida solicitud dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Sin embargo, con la entrada en vigor del Código General del Proceso,10 ese término se amplió por treinta (30) días adicionales, debido a que la entidad respectiva tiene la obligación de solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el propósito de resolver el mecanismo indicado. De igual modo, se aclara que el acto que da respuesta a la solicitud de extensión no es susceptible de recurso administrativo alguno, por lo que el interesado está 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: William Zambrano Cetina. Concepto del 10 de diciembre de 2013, dentro del proceso 11001-03-06-000-2013-0050200 (Número interno: 2177). 10 Artículo 614. Extensión de la jurisprudencia. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día

siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero. obligado a acudir directamente ante el Consejo de Estado, dentro de los 30 días siguientes,11 en atención a lo consagrado en los artículos 102 y 269 del CPACA. Concluida la etapa anterior, el artículo 269 del CPACA dispone que el trámite judicial precitado se tiene que activar dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta en sede administrativa, acorde con los criterios esbozados en el acápite anterior. 12 Para ello, tal norma estipula que el interesado tiene el deber de presentar un escrito razonado dirigido al Consejo de Estado, acompañado de la actuación adelantada ante la entidad competente. Sobre este punto, la expresión «escrito razonado», se ha de entender como aquel que contenga los requisitos establecidos en el artículo 102 ibidem, y que guarde congruencia con lo pedido ante la administración; es decir, que se haya fundamentado en la misma sentencia de unificación. Ahora bien, el artículo en mención prevé que una vez se haya corrido traslado del aludido mecanismo, se deberá fijar audiencia a efectos de escuchar a las partes para que expongan sus alegatos de conclusión y se adopte la decisión de fondo. Sin embargo, el Consejo de Estado ha dicho que se puede prescindir de la 11 Artículo 102. […]Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control

jurisdiccional respecto de lo negado. […] 12 Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. Inciso modificado por el art. 616, Ley 1564 de

2012. Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código. Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario,

ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado. Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. (Se resalta) referida diligencia en los siguientes casos: 3.3.- Como puede verse, la ley dispone la realización de la audiencia para efectos de escuchar los alegatos de las partes y adoptar la decisión a que haya lugar, esto es, para decidir si se extienden o no los efectos de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado. En este sentido, el objeto de la diligencia no es otro que el de resolver de fondo la solicitud, para lo cual se debe constatar que el interesado esté en la misma o similar situación fáctica y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden extender. 3.3.- (sic) Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el

Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso. Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley. 3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del CPACA (…)13 (Negritas fuera del texto) Acorde con lo anterior, se concluye que la audiencia descrita es prescindible en los eventos en los que el caso bajo estudio no cumpla con los requisitos predispuestos para extender los efectos de la sentencia invocada; en otras palabras, i) cuando el operador judicial compruebe que no existe identidad jurídica y fáctica entre el caso particular y el demandante de la sentencia objeto de extensión, o ii) porque la tesis jurisprudencial deprecada perdió vigencia. No obstante, y en adición a lo expuesto, la Sala aduce que tampoco hay lugar a llevar a cabo la diligencia aludida cuando, por cualquier otra razón, el operador jurídico estime que no hay posibilidad de acceder a la extensión de la jurisprudencia deprecada. En síntesis, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia corresponde a un procedimiento especial y sumario, cuya finalidad y trámite está diseñado únicamente a determinar si hay lugar a extender los efectos de una sentencia de 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 29 de abril

de 2015, proferido dentro del proceso 11001-03-24-000-2012-00368-00, con ponencia del Dr. Guillermo Vargas Ayala. Tesis reiterada mediante providencia del 27 de octubre de 2016 emitida por la Sección Segunda de la referida corporación en el proceso 11001-03-25-000-2014-0056300(1752-14), con ponencia del Dr. William Hernández Gómez. unificación proferida por el Consejo de Estado, que haya reconocido un derecho subjetivo, en atención a la verificación de la identidad fáctica y jurídica entre lo pedido por el convocante y la situación del demandante en el fallo cuya extensión se depreca. Así mismo, de las normas que contemplan el aludido mecanismo, se infiere que su procedimiento no permite la resolución de excepciones previas ni la práctica de medios de prueba, toda vez que, como se adujo en el párrafo anterior, su fin se materializa en aplicar la tesis de una decisión unificada por el máximo órgano de lo contencioso administrativo a un caso de iguales elementos de hecho y de derecho. 2.4. Sentencia de unificación objeto de extensión El peticionario solicita que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta corporación el 4 de agosto de 2010, bajo el radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009), con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila. Estudiada la sentencia invocada, el problema jurídico se centró en determinar si el

demandante, pensionado por Cajanal, tenía derecho al reajuste de su pensión de jubilación con base a «todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios». La Sección Segunda accedió a las pretensiones de la demanda y procedió a analizar y decidir los siguientes aspectos: i) El demandante era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y que, sin mayor discusión, al favorecerse con la aplicación del régimen pensional anterior, este le comprende la edad, el tiempo y el monto; ii) La sentencia de unificación solo se refirió y desarrolló el aspecto referente al monto, de la siguiente manera: «(…) la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios». iii) Por lo tanto, unificó la jurisprudencia en el siguiente sentido: «(…) es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya

denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio. Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando. Sobre el particular es pertinente aclarar, que existen algunas prestaciones sociales -a las cuales el mismo legislador les dio dicha connotación-, esto es, a las primas de navidad y de vacaciones, que a pesar de tener esa naturaleza, constituyen factor de salario para efectos de liquidar pensiones y cesantías, como expresamente quedó establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978». De otra parte, la Corte Constitucional, pese a que por mucho tiempo sostuvo similar postura, con posterioridad y de manera reiterada ha sustentado que el régimen de transición solo se aplica en cuanto a la edad, el tiempo y la tasa de reemplazo. En efecto, ha precisado que el monto de la pensión se debe establecer a partir de un cálculo del Ingreso Base de Liquidación de acuerdo con las reglas señaladas en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. De igual modo, ha proferido las siguientes sentencias: SU 230 de 2015,14 SU 427 de 2016,15 SU 210 de 2017,16 SU 395 de 201717 y SU 631 de 201718. Bajo este contexto, es dable concluir que no existía uniformidad de criterios entre la sentencia invocada de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre todos los tópicos que cobija el referido régimen de transición.

2.5. Cambio de jurisprudencia 14 En esta sentencia la Corte Constitucional consideró que, partir de esta sentencia se debe calcular el IBL de todos los beneficiarios del régimen de transición de conformidad con lo establecido el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según los parámetros fijados en la sentencia C-258 de 2013 en cuanto a la interpretación sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición. Allí puntualizó que el régimen de transición es un beneficio en favor de quienes hacen parte de regímenes especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos, pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no el ingreso base de liquidación –IBL-. 15 Aquí la Corte consideró que en el caso concreto de la accionante, quien en razón a su edad y tiempo de servicio era beneficiaria del régimen de transición, su pensión de vejez debía reconocerse aplicando el régimen prestacional de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971) pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de

1993. Sin embargo, en este asunto, la ratio decidendi se centró en el abuso del derecho para obtener su reliquidación pensional porque con un encargo por un periodo superior a un mes a la pensionada se le incrementó su pensión en más de un 600%. 16 Según el fallo «que en los pronunciamientos previos a la Sentencia C-258 de 2013, relativos al

régimen de transición, no se había fijado el criterio de interpretación constitucional sobre el ingreso base de liquidación, razón por la cual, se entendía que estaba permitida la interpretación que, a la luz de la Co