CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2014-00674-00(2083-14)-2018

RECURSO DE REVISIÓN – Excepción al principio de la cosa juzgada / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Eventos en los que procede / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Causales / RECURSO DE REVISIÓN – Naturaleza excepcional / RECURSO DE REVISIÓN – No constituye una tercera instancia El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, […] Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00674-00(2083-14)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: CARLOS ALBERTO VARGAS ROJAS Recurso extraordinario de revisión Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto en tiempo por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia de 14 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. ANTECEDENTES Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA el señor Carlos Alberto Vargas Rojas solicitó la nulidad de la Resolución PAP 020183 de 20 de octubre de 2010, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, mediante sentencia de 31 de julio de 2012, negó las pretensiones de la demanda por considerar que el señor Carlos Alberto Vargas Rojas no cumplió con los requisitos exigidos en la ley para hacerse acreedor de la pensión gracia, pues

desestimó como válido el certificado expedido por la Contraloría General de Boyacá que señalaba que el demandante había laborado como profesor del colegio López Quevedo desde el 25 de marzo al 31 de octubre de 1980, porque en su sentir dicha entidad no era competente para dar cuenta de dicha información. En ese sentido, concluyó que el demandante no logró acreditar su vinculación como docente nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El Tribunal Administrativo de Casanare resolvió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, mediante sentencia de 14 de noviembre de 2013, en la que revocó la providencia de 31 de julio de 2012 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal y en su lugar declaró la nulidad del acto administrativo acusado y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia al señor Carlos Alberto Vargas Rojas a partir del 13 de mayo de 2004. Lo anterior, porque consideró que el demandante reunió los requisitos para beneficiarse de la pensión gracia toda vez que laboró por un lapso mayor a 20 años en la docencia oficial con carácter territorial, cumplió 50 años de edad el 7 de agosto de 2008 y fue vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Finalmente, advirtió que resulta inaceptable que el juzgado haya negado las pretensiones de la demanda al suponer que la Contraloría del Departamento de Boyacá no tenía la competencia para certificar que el demandante había laborado como docente, cuando dicho órgano para la época de los hechos era la entidad

encargada de certificar asuntos laborales de docentes en razón a que le correspondía la custodia del archivo del departamento. DEL RECURSO DE REVISIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por conducto de apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión y solicitó se revoque el fallo de 14 de noviembre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare y que en consecuencia se nieguen las pretensiones de la demanda y se declare que al señor Carlos Alberto Vargas Rojas no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Al efecto, invocó la causal de revisión establecida en el numeral 7º del artículo 250 del CPACA, que establece «[n]o tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida», porque en su entender, se ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del señor Carlos Alberto Vargas Rojas pese a que su vinculación a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 no se puede reputar como válida comoquiera que se encontraba vinculado bajo la modalidad de prestación de servicios. De igual manera, sostuvo que el docente oficial necesariamente debe tener un nombramiento hecho en su favor por una entidad territorial el cual se produce mediante un acto administrativo y se suma al acto de posesión, lo que le confiere la calidad de empleado público, por lo que no es dable validar los tiempos laborados a los municipios y departamentos por la modalidad de contrato de

prestación de servicios. CONTESTACIÓN AL RECURSO El señor Carlos Alberto Vargas Rojas, a través de apoderado, se opuso a lo pretendido por la entidad y en consecuencia solicitó se mantenga la sentencia de 14 de noviembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en razón a que la sentencia recurrida tuvo en cuenta que él demandado cumplió con todos los requisitos exigidos en la ley para ser beneficiario de la pensión gracia, pues se vinculó a la docencia territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Asimismo, manifestó que la actuación judicial censurada a través de este mecanismo extraordinario, no trasgrede el ordenamiento jurídico y por el contrario se atiene al principio de legalidad, comoquiera que el Tribunal logró determinar que el señor Vargas Rojas inició a laborar antes del 31 de diciembre de 1980 como docente del municipio de Jericó, Boyacá y que sus salarios los asumió el fisco municipal. Finalmente, señaló que no le asiste razón a la entidad cuando afirma que su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 no se puede reputar como válida por haber sido a través de contratos de prestación de servicios, pues el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha señalado la aptitud de dichos contratos para ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que se presume la existencia de una relación laboral en razón a que la labor docente lleva implícita la subordinación. CONSIDERACIONES Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la

jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Precisamente, el artículo 249 del CPACA estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003. Problema jurídico Se contrae a determinar si es preciso dejar sin efectos la sentencia de 14 de noviembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que cursó bajo el radicado 2011-00273-01. Para ese fin, esta Sala de Subsección deberá determinar si en el caso concreto existió una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, en los términos del numeral 5 del artículo 250 del CPACA. Sobre el recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, que en esencia corresponden

a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella que es objeto de revisión. Para que prospere se requiere, como antecedente, una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 CPACA y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a una decisión distinta. La Corte Suprema de Justicia, que también conoce del mismo recurso dentro de su ámbito de competencia, ha precisado la naturaleza y fines de este medio impugnatorio, respecto de lo cual ha destacado lo siguiente: «[...]no franquea la puerta para tornar al replanteamiento de temas ya litigados y decididos en proceso anterior, ni es la vía normal para corregir los yerros jurídicos o probatorios que hayan cometido las partes en litigio precedente, ni es camino para mejorar la prueba mal aducida o dejada de aportar, ni sirve para encontrar una nueva oportunidad para proponer excepciones o para alegar hechos no expuestos en la causa petendi. Como ya se dijo por la Corte, el recurso de revisión no se

instituyó para que los litigantes vencidos remedien los errores cometidos en el proceso en el que se dictó la sentencia que se impugna. El recurso de revisión tiende derechamente a la entronización de la garantía de la justicia, al derecho de defensa claramente conculcado y al imperio de la cosa juzgada material [...]»1. A esta altura, es pertinente aclarar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro. Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se pueda intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal, son extraños al recurso extraordinario de revisión,

pues éste no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio. Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda, a su capricho, reanudar el debate concluido, so pretexto de volver 1 Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 3 de septiembre de 1996, exp. 5231. la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. Análisis de la causal de revisión invocada por la parte demandante Como quedó visto de los antecedentes descritos, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, estima que en el presente asunto se configura la causal consagrada en el numeral 7 del artículo 250 del CPACA, pues en su entender, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, le reconoció la pensión gracia a un persona que no reúne la aptitud legal necesaria para beneficiarse de dicha prestación. Lo anterior, por cuanto considera «desacertada la decisión de la justicia de lo contencioso administrativo, en la medida en que es claro que no es viable el cómputo de tiempos de servicios por vinculaciones diferentes a la que implica la designación hecha por un acto administrativo que lo nombra como docente oficial, como ocurre con el contrato de prestación de servicios, en el que evidentemente no se ostentaba la calidad de empleado público. Así las cosas, el reconocimiento pensional que por vía de la orden judicial se profirió no puede mantenerse incólume, como quiera que además de contradecir

la normatividad que consagra la prestación y los pronunciamientos jurisprudenciales emitidos sobre el tema, implica la destinación de recursos públicos para financiar una pensión en términos no acordes a derecho» (folio 103). Como lo ha precisado la Sala en anteriores oportunidades, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional de las sentencias, cuyo objeto es el rompimiento del principio de la cosa juzgada, según la cual, una vez en firme la sentencia, no es procedente una nueva discusión sobre el asunto ya resuelto. Por ello, para que este recurso sea viable y prospere, no solo es imperativo que se compruebe la existencia de un motivo o causal de revisión que de manera inequívoca demuestre la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, sino que además, tal demostración debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley como causal de revisión. Según los términos de la ley, procede la causal séptima de revisión cuando con posterioridad a la expedición de la sentencia se establezca que la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, no reunía al tiempo de su reconocimiento los requisitos legales para el efecto, o cuando con posterioridad a tal reconocimiento surjan razones de orden legal que impliquen la pérdida de tal derecho. Se centra la discusión en la causal arriba señalada (art. 2507 CPACA) con fundamento en que se pretende que la providencia objeto del recurso no se ajusta a la ley, toda vez que el Tribunal consideró probada la aptitud legal del demandante para acceder a la pensión gracia y ordenó su reconocimiento.

Los cargos formulados en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, cuya revisión se solicita, están dirigidos a demostrar un supuesto error en la verificación de los requisitos exigidos por las normas legales aplicables al caso concreto, es decir, la entidad omitió demostrar los supuestos de hecho en que se sustenta la causal de revisión prevista en el numeral 7 del artículo 250 del CPACA, y tampoco demostró en esta instancia procesal circunstancias fácticas distintas a aquellas que ya se pusieron de presente durante todo el proceso ordinario. En este contexto, advierte la Sala que a través de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, por la cual se puso fin al proceso adelantado por el señor Carlos Alberto Vargas Rojas contra CAJANAL se resolvió el recurso de apelación formulado contra la sentencia de 31 de julio de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, en el sentido de revocarla y en su lugar acceder al reconocimiento de la pensión gracia solicitado. A juicio del accionante, dicha sentencia de segunda instancia contraviene el orden legal por reputar como válida la vinculación del accionante con anterioridad a 31 de diciembre de 1980, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. Por tanto, en el entender de la entidad, el señor Carlos Alberto Vargas Rojas no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. En relación con lo anterior advierte la Sala que los argumentos expuestos en el escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión, guardan estrecha relación con el fondo de la controversia conocida por esta misma Jurisdicción en el trámite

de la acción de nulidad y restablecimiento formulada por el señor Carlos Alberto Vargas Rojas, y que fue definida a través de las providencias de 31 de julio de 2012 y 14 de noviembre de 2013, dictadas, respectivamente, por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro para la Sala que lo pretendido por la entidad, a través del presente recurso extraordinario, es reabrir el debate jurídico en punto del derecho al reconocimiento al señor Vargas Rojas de la pensión gracia. Por lo anterior, a juicio de esta Sala, se trata de una censura dirigida al problema jurídico planteado en el curso mismo de la acción contencioso administrativa formulada por el señor Carlos Alberto Vargas Rojas en contra de CAJANAL, la cual fue desatada a partir del análisis de las normas vigentes, la jurisprudencia proferida por esta Corporación y las pruebas obrantes en el proceso que demostraron a juicio del Tribunal el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la prestación deprecada. En este orden de ideas, como quiera que los argumentos expresados en el presente recurso se encaminan a reabrir un debate legalmente concluido, que goza del atributo de cosa juzgada, se declarará infundado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión propuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones

Parafiscales de la Protección Social – UGPP, contra la sentencia de 14 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que revocó la sentencia de 31 de julio de 2012 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal y en su lugar accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ