CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2014-00794-00(2480-14)-2019

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA / RELIQUIDACIÓN

PENSIÓN DE JUBILACIÓN EMPLEADOS DEL EXTINTO DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS / PRIMA DE RIESGO NO PERCIBIDA

POR EL SOLICITANTE / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedencia De acuerdo con la prueba documental antes referenciada, se obtiene que el solicitante al momento del retiro del servicio desempeñaba el cargo de detective especializado; así como también, se acredita que se pensionó de acuerdo con el régimen especial de los empleados del DAS, pues laboró al servicio de dicha entidad desde el 24 de septiembre de 1969 al 11 de abril de 1999, es decir, un total de 26 años y 6 meses y 16 días de servicio. No obstante lo anterior, no obra prueba en el expediente que acredite que devengó la prima de riesgo en tanto el certificado aportado para tal efecto se encuentra ilegible, por consiguiente, no se tiene certeza de que la mencionada prestación haya sido percibida por el solicitante. Así las cosas, se establece que el actor no acreditó tener los mismos supuestos fácticos de la sentencia de unificación invocada, si se tiene en cuenta que aquella fue concedida a quien demostró haber devengado dicha prestación, caso que como se observa no es el del solicitante, razón por la cual, se rechazará por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Jorge Enrique Torres López contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César

Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1933 DE 1989 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1933

DE 1989 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 1137 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1137 DE 1994 – ARTÍCULO 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00794-00(2480-14)

Actor: NELSON BETANCOURT SANABRIA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP Proceso: Extensión de la jurisprudencia – Ley 1437 de 2011

Asunto: Prima de riesgo – DAS Decisión: Declara improcedente solicitud de extensión de jurisprudencia Extensión de la Jurisprudencia. _____________________________________________________________ Procede la Sala a estudiar1 la solicitud de extensión de jurisprudencia de que trata

el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo instaurada por el señor Nelson Betancourt Sanabria contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP, con fundamento en los siguientes:

I. ANTECEDENTES De la solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa y su respuesta.

El señor Nelson Betancourt Sanabria, presentó solicitud2 ante la UGPP en fecha 13 de febrero de 2014, pretendiendo se le extendieran los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial de fecha 1 de agosto de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación dentro de la causa radicada bajo el No 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11)3 providencia que respecto de la naturaleza de la prima de riesgo regida para los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS señaló que con fundamento en el 1 El expediente ingresó al Despacho con nota secretarial de fecha 22 de junio de 2018. 2 Reposa a folios 2 a 7 del expediente. 3 C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. «principio de la primacía de la realidad sobre las formas, el que en este caso permite advertir que la prima de riesgo de los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS, sí goza del carácter de factor salarial, independientemente de que el Decreto 2646 de 1994 le niegue tal condición en la medida en que, como quedó visto, la referida prima constituye en forma visible una retribución directa y constante a los detectives, criminalísticas y conductores en

atención a las características especiales de la labor que desarrollaban4» En esa medida, invocó que como consecuencia de la extensión solicitada, se reliquide la pensión de jubilación teniendo en cuenta para tal efecto, la totalidad de la prima de riesgo en aplicación integral del régimen previsto para los servidores del DAS. La UGPP mediante Resolución RDP 011680 del 08 de abril 20145 negó la solicitud de extensión jurisprudencial al considerar que en el presente caso, «existen circunstancias diferenciadoras de hecho y de derecho entre la sentencia invocada, en primer lugar y el caso sub examine; en segundo lugar porque para la fecha en que el peticionario cumplió el status de pensionado y se retiró del servicio no había entrado en vigencia la Ley 860 de 2003 disposición que estableció la prima de riesgo como factor constitutivo de liquidación en la pensión de vejez y en tercer lugar porque la sentencia de la cual se pretende la extensión tiene efectos interpartes al haber aplicado la excepción de inconstitucionalidad en un caso particular y concreto.» Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado y su contestación por parte de las entidades solicitadas. El convococante acudió ante esta Corporación en fecha 22 de mayo de 20146 y solicitó se ordene extender los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial de fecha 1 de agosto de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de este cuerpo colegiado dentro de la causa radicada bajo el No 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11) y en consecuencia, se ordene a la

4 Cita textual de la sentencia de unificación invocada por la parte solicitante. 5 Folio 8 a 11 del expediente. 6 Folios 50 a 58. UGPP reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta la totalidad de la prima de riesgo, por cuanto constituye factor salarial por ser retribución directa del servicio y percibida por los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad DAS. Como sustento fáctico de su solicitud, adujo haber nacido en fecha 5 de febrero de 1946 y prestar sus servicios por más de 20 años al Departamento Administrativo de Seguridad DAS. Que mediante Resolución 003836 de 09 de octubre de 2000, le fue liquidada la pensión de jubilación con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones. En virtud de ello, indicó que radicó solicitud de reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores percibidos en el último año laborado, la cual fue negada por el ente previsional, y en consecuencia, acudió ante esta jurisdicción que a través de decisión de fecha 11 de noviembre de 2004 emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C7, confirmada por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación en sentencia de 6 de julio de 2006, accedió parcialmente a mencionada pretensión, sin incluir dentro de la liquidación pensional la totalidad de la prima de riesgo. No obstante lo anterior, aduce que la jurisprudencia de esta Corporación, con

posterioridad a la mencionada decisión judicial, evolucionó favorablemente en el sentido de indicar que para aquellos ex servidores del DAS que se encuentran amparados por el régimen de transición, la prima de riesgo debe ser considerada factor salarial para efecto de la liquidación pensional. Ante el nuevo criterio jurisprudencial, alega que puede el trabajador legítimamente hacer uso del derecho de petición en procura de obtener la reliquidación pretendida, aun en la eventualidad de haber acudido ante instancias judiciales que hayan resuelto el derecho en controversia, sin que tal reclamación pueda llegar a considerarse como cosa juzgada absoluta. 7 Ver folio 72 del expediente. El Despacho mediante auto de fecha 4 de agosto de 20148, resolvió rechazar de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Nelson Betancourt Sanabria, toda vez que encontró configurada la figura de la cosa juzgada, al existir identidad de objeto, causa y parte respecto del proceso que fue fallado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, confirmado por esta Corporación, en el cual el solicitante pretendió la nulidad de las Resolución 14529 de 6 de diciembre 19999 y obtener la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de la totalidad de los factores percibidos en el último año laborado, entre ellos, la prima de riesgo. El solicitante interpuso recurso de súplica contra el auto que rechazó la solicitud de extensión como quiera que no tuvo en cuenta que esta Corporación ha evolucionado sobre el reconocimiento de la prima de riesgo y la interpretación

favorable de las normas que contemplan los factores salariales a tener en cuenta al momento de establecer el ingreso base de liquidación de una prestación pensional en aplicación de los dispuesto en el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969. El recurso de súplica fue desatado mediante auto de fecha 14 de abril de 201610 revocando el proveído que rechazó la solicitud de extensión, al considerar que «pese a que la situación jurídica del peticionario quedó definida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de la reliquidación de la pensión en el 75% del promedio mensual devengado durante el último año de servicio con la exclusión de la prima de riesgo, la sentencia de unificación cuyos efectos solicita extender, nació precisamente por la disparidad de criterios existentes al interior de las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado», motivo por el cual, estimó que el actor podía acudir una vez más ante el juez competente con el fin de obtener un nuevo reajuste de su prestación, dado que su pretensión encuentra fundamento en una sentencia de unificación dictada con posterioridad a las sentencias que excluyeron de su reliquidación pensional la prima de riesgo. 8 Folios 62 a 74 del expediente. 9 Ver folio 72. 10 Folios 82 a 87. En cumplimiento a lo resuelto en el auto de fecha 14 de abril de 2016, este Despacho profirió el proveído de fecha 20 de marzo de 201811, de conformidad con lo previsto en el inciso 2 del artículo 269 del CPACA ordenó dar traslado de la

presente petición a la UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La UGPP presentó escrito de contestación12 oponiéndose a la solicitud de extensión, para lo cual, señaló que en el presente caso operó el fenómeno de la cosa juzgada como quiera que la prima de riesgo pretendida ya fue resuelta a través de la sentencia del 11 de noviembre de 2004 emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y confirmada por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación en proveído de 6 de julio de 2006. A su vez, resaltó que la Corte Constitucional ha establecido que el IBL no puede ser promediado con la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo dispone tener en cuenta para efectos de su liquidación la edad, monto y semanas de cotización. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado13 rindió concepto y adujo que la sentencia invocada no podía considerarse como de unificación, pues para su expedición no se siguió el procedimiento especial establecido en los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, dado que para esa época no existían, y por tanto, la misma no tenía la capacidad de activar este nuevo mecanismo puesto que tal como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2012, estas providencias pertenecen a una tipología especial de sentencias que obedecen a unas características y unas condiciones particulares descritas en los artículos 270 y 271 del CPACA, que para el caso concreto no fueron seguidas por

la sección segunda cuando la expidió.

I. CONSIDERACIONES Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política14, los artículos 12, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de 11 Folio 118 a 120 12 Folios 179 a 188 del expediente. 13 Folios 168 a 177. 14 «Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: Administración de Justicia15, el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y artículo 1º del Acuerdo 148 de 201416, la Sala es competente para pronunciarse acerca de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia.

Caso concreto. En el sub examine, el solicitante manifiesta que laboró por más de 20 años al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad siéndole reconocida

1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley.

(…)

3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.

(…)

6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley. (…)» 15 «Artículo 12. Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. Artículo modificado por el artículo 5 de la Ley 1285 de 2009. La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en

la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria. Inciso condicionalmente exequible. Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” (…)» «Artículo 34. Integración y composición. Artículo modificado por el artículo 9 de la Ley 1285 de 2009. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. (…)». «Artículo 36. De la Sala de lo Contencioso Administrativo. Artículo modificado por el artículo 10 de la Ley 1285 de 2009. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones, cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera: La Sección Primera, por cuatro (4) magistrados. La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3)

Magistrados. La Sección Tercera se dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) magistrados. La Sección Cuarta, por cuatro (4) magistrados, y La Sección Quinta, por cuatro (4) magistrados. Sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada Sección y a las respectivas Subsecciones. En todo caso, la acción de pérdida de investidura de congresistas será de competencia de la sala plena de lo contencioso administrativo». 16 “Por medio del cual se adiciona y modifica el Acuerdo 58 de 1999. Artículo 13A. Otros asuntos asignados a las Secciones según su especialidad. Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá competencia para: (…)

3. Decidir las solicitudes de extensión de jurisprudencia. En aquellas Secciones integradas por Subsecciones estas decidirán dichas solicitudes, salvo que la Sección asuma la competencia de oficio, a petición de parte, del Ministerio Público o de la Subsección.». pensión de jubilación pero sin tener en cuenta para su liquidación la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, razón por la que, acudió a la jurisdicción a fin de obtener la reliquidación pensional, logrando a través de la sentencia de fecha 11 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, confirmada

por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, mediante proveído de 6 de julio de 2006, la inclusión de factores tales como asignación básica, prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados, primas de servicios, de navidad y de vacaciones, sin que se le incluyera la prima de riesgo al no estar consagrada como factor salarial. Ahora, con base en la sentencia de unificación de fecha 1 de agosto de 2013, el actor a fin de obtener la reliquidación de la pensión con inclusión de la prima de riesgo, solicitó se le extendieran los efectos de aquella y en consecuencia, se ordenara la reliquidación de su pensión con inclusión de la prima de riesgo como factor salarial computable. Al respecto se tiene como derrotero normativo que en el año 1978, el Presidente de la República expidió el Decreto 104717 mediante el cual determinó el régimen pensional de jubilación de las personas que desempeñaran funciones dactiloscópicas en el Departamento Administrativo de Seguridad DAS. Dicho precepto determinó que accederían a esta prestación los empleados del DAS (i) que ejercieran funciones de dactiloscopistas por 20 años continuos o discontinuos, y (ii) que hubiesen aprobado el curso de formación en esa área. Más adelante, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 1933 de 1989 a través del cual estableció un régimen prestacional especial para todos los empleados del DAS. En sus artículos del 2 al 5 reguló lo concerniente a las primas especiales, entre ellas, la de riesgo18 mientras que en su artículo 1019, extendió el derecho a

17 Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad. 18 ARTÍCULO 4º Prima de riesgo. Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad pertenecientes a las áreas de dirección superior, operativa y los conductores del área administrativa, adscritos a los servicios de escolta, a las unidades de operaciones especiales y a los grupos antiexplosivos, tendrán derecho a percibir mensualmente una prima de riesgo equivalente al diez por ciento (10%) de su asignación básica. 19 ARTÍCULO 10. Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. obtener una pensión de jubilación, de acuerdo con el Decreto 1047 de 1978, a todos los detectives de distintos grados y denominaciones. Posteriormente, mediante el Decreto 1137 de 199420, el Presidente de la República creó «una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad.», cuyo monto inicial correspondía a un 30% de la asignación básica mensual para determinados empleados del DAS, siendo elevada el monto de dicha prestación a través del Decreto 264621 del mismo año en un 35%22. La norma reza de la siguiente manera: «Artículo 1ºLos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad que desempeñen los cargos de Detective Especializado, Detective Profesional, Detective Agente, Criminalístico Especializado, Criminalístico Profesional y

Criminalístico Técnico que no estén asignados a tareas administrativas y los Conductores, tendrán derecho a percibir mensualmente una prima especial de riesgo equivalente al 30% de su asignación básica mensual. Esta prima no constituye factor salarial y no podrá percibirse simultáneamente con las primas de que tratan los artículos 2º, 3º, y 4º del Decreto 1933 de 1989 y el Decreto, 132 de 1994» Negrillas fuera de texto. Ambos decretos consagraron de forma expresa que la prima de riesgo no constituía factor salarial. No obstante, esta Sección del Consejo de Estado, con la expresa «[…] finalidad de unificar criterios en torno al asunto específico de la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional» precisó en la sentencia de unificación proferida el 1 de agosto de 2013 dentro del expediente número 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), que dicha prima sí debía Los empleados que cumplan funciones de dactiloscopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones. 20 por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del

Departamento Administrativo de Seguridad. 21 por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad 22 Artículo 1º. Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad que desempeñen cargos de Detective Especializado, Detective Profesional, Detective Agente, Criminalístico Especializado, Criminalístico Profesional, Criminalístico Técnico y los Conductores tendrán derecho a percibir mensualmente y con carácter permanente una Prima Especial de Riesgo equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) de su asignación básica mensual. […] Artículo 4º. La Prima a que se refiere el presente Decreto no constituye factor salarial y no podrá percibirse simultáneamente con la prima de que trata el artículo 2º del Decreto 1933 de 1989 y el Decreto 132 de 1994. ser tenida en cuenta al momento de determinar el índice base de liquidación. En estos términos lo expresó: « (…) Teniendo en cuenta lo anterior, y con la finalidad de unificar criterios en torno al asunto específico de la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional, la Sala en esta ocasión se permite precisar que dicha prima sí debe ser tenida en cuenta para los fines indicados. Lo anterior, en primer lugar, porque la jurisprudencia de esta Corporación23, ha entendido por salario la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal, directa y subordinada, el

cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especies, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios. Bajo estos supuestos, ha de decirse que todas las sumas que de manera habitual y periódica perciba el trabajador, son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen los ingresos base de cotización y liquidación de una prestación pensional. (…) En efecto, la Sala reitera en está oportunidad que lo que subyace a todo vínculo laboral es una relación de equivalencia de valores prestacionales24, eminentemente conmutativa, en la que el trabajador suministra al empleador su fuerza, representada en la labor propiamente desarrollada y lo que éste recibe a cambio como contraprestación, sea en especies o en dinero. Tal contraprestación, debe decirse, no puede desatender los valores constitucionales, principios y derechos a la igualdad, la garantía a una remuneración mínima, vital, móvil y proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, a la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos y a la primacía de la realidad sobre las formas. Es precisamente este último principio, la primacía de la realidad sobre las formas, el que en este caso permite advertir que la prima de riesgo, de los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, si goza del carácter de factor salarial, independientemente de que el Decreto 2646 de 1994 le niegue tal condición en la medida en que, como quedó visto, la referida prima constituye en

forma visible una retribución directa y constante a los detectives, criminalísticos y conductores en atención a las características especiales de la labor que desarrollaban Teniendo en cuenta el carácter ordinario y fijo de la citada prestación, a juicio de la Sala no hay duda que la misma constituye salario, entendido este último como 23 Sentencia de 8 abril de 2010. Rad. 1026-2008. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 24Ver sentencia C-521de 16 de noviembre de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell. todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio lo que, en la práctica le permite satisfacer sus necesidades propias y familiares de donde, debe decirse, adquieren vital importancia los valores constitucionales a un orden laboral justo y a la dignidad humana. Una interpretación distinta vulneraría las prerrogativas que el constituyente de 199125 estableció como marco de referencia, tendiente a garantizar el desarrollo y efectivización del derecho fundamental al trabajo, entre ellas la remuneración mínima, vital y móvil y los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas. Y, en segundo lugar, porque las mismas disposiciones que prevén la prima de riesgo a favor del personal del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, le confieren un carácter periódico y permanente en tanto señalan en su tenor literal que: “Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad que desempeñen cargos de Detective Especializado, Detective Profesional, Detective Agente, (…) tendrán derecho a percibir mensualmente y con carácter permanente una Prima Especial de Riesgo26”. Considera la Sala que al ser percibida en forma permanente y mensual por los

empleados del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, la prima de riesgo tiene un innegable carácter salarial, tal como lo prevé el mismo legislador extraordinario en los Decretos 1137 y 2646 de 1994 toda vez que, de acuerdo con la definición de salario vista en precedencia, no hay duda que, la referida prestación hacía parte de la contraprestación directa que percibían los empleados del DAS, por los servicios prestados como detectives, agentes, criminalísticos o conductores. Así las cosas, y con el fin de unificar criterios en torno a la naturaleza de la prima de riesgo, concluye la Sala, teniendo en cuenta lo expresado en precedencia, dicha prestación sí goza de una naturaleza salarial intrínseca lo que permite que, en casos similares al presente, sea tenida en cuenta como factor salarial para efectos de establecer el ingreso base de cotización y liquidación de la prestación pensional de los servidores del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS…” De acuerdo con lo anterior, se obtiene que la aludida sentencia unificadora tuvo en cuenta el concepto de salario como aquella remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma 25 “ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más

favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. (…).”. 26 Artículo 1 del Decreto 2646 de 1994. personal, directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especies, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios. Con fundamento en el concepto de salario, estimó que la prima de riesgo de los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, goza del carácter de factor salarial, en la medida que constituye una retribución directa y constante a los detectives, criminalísticos y conductores en atención a las características especiales de la labor que desarrollaban, aunado al hecho de ser una prima percibida de manera habitual y periódica. Por lo tanto, el Consejo de Estado en aquella oportunidad consideró que el demandante en dicho proceso era beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al momento de entrar en vigencia ese régimen general, contaba con más de 19 años de servicios. De ahí que le asistía el derecho a ser beneficiario de la pensión de vejez conforme al régimen especial del DAS, esto es, según los Decretos 1