CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2014-00831-00(2549-14)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / PENSIÓN GRACIA - Descuentos por salud / DEDUCCIONES PARA SALUD - Improcedente / SUMAS PAGADAS - Exceden lo debido de acuerdo con la Ley 100 de 1993 / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Fundado No resulta razonable que la demandante en revisión hubiere alegado falta de legitimación en la causa por pasiva para cumplir la orden de devolución de los valores que dedujo de la pensión gracia de la demandada. Luego, sería una afrenta a la proporcionalidad imponerle al pensionado la carga de reclamar ante el FOSYGA el reintegro del dinero que, a juicio del ad quem, le fue descontado de sus mesadas sin justificación jurídica por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, a quien, en virtud de la sentencia objeto del actual recurso, le correspondía proceder con la devolución ordenada para, en un segundo momento, iniciar un trámite administrativo ante el FOSYGA tendiente a la devolución de tales recursos. No se configura la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la sentencia impugnada en vía extraordinaria, toda vez que la falta de legitimación en la causa por pasiva que la hoy demandante acusó como violatoria del derecho al debido proceso no se presentó. Las deducciones por concepto de aportes a salud de la pensión gracia no procedían, la sentencia del 5

de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 puesto que, al disponerse que las deducciones sobre la pensión gracia de que es titular la demandada no debían efectuarse, la cuantía del derecho que le fue reconocido excedió lo debido de acuerdo con la Ley 100 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00831-00(2549-14)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: VIRGINIA OTÁLORA GONZÁLEZ Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN. TEMAS: CAUSAL DE REVISIÓN ARTÍCULO 20, LITERALES A) Y B) DE LA LEY 797 DE 2003. APORTES AL

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, PENSIÓN GRACIA. SENTENCIA DE

REVISIÓN. O-038-2020.

ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección

Social, UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 5 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Virginia Otálora González contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, con radicado 850013331002201200034. ANTECEDENTES DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Virginia Otálora González, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó1 la nulidad parcial de la Resolución 37836 del 6 de agosto de 2008, mediante la cual el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social EICE, reconoció en su favor la pensión gracia y, ordenó descontar de sus mesadas el 12% por concepto de salud. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a: i) suprimir el descuento que para salud se efectúa sobre las mesadas de la pensión gracia; ii) reintegrar los valores que ya le han sido retenidos por tal concepto, sumas que deberán ser debidamente indexadas y iii) cumplir la sentencia en los términos previstos en el artículo 176 ibidem. Como concepto de violación, explicó que el acto objeto de demanda adolece de nulidad por falsa motivación y, por violación de la ley, ya que el descuento efectuado a su mesada pensional para salud no está autorizado en las normas 1 Folios 2 a 5 del cuaderno ppal. del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho

850013331002201200034 00. que regulan la pensión gracia ni en el régimen especial aplicable al personal docente, esto es, la Ley 91 de 1989. Agregó que la Ley 100 de 1993 exceptuó de su ámbito de aplicación a los docentes.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2

CAJANAL se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso que desde la Ley 4 de 1966 se determinó que los pensionados debían cotizar con destino a la caja de previsión el 5% de la mesada pensional, sin prever ninguna excepción a los beneficiarios de la pensión gracia. Igualmente, indicó que, con la expedición de la Ley 100 de 1993, tampoco se excluyó esta prestación de los descuentos a salud, inclusive el referido porcentaje se incrementó en un 12%, sin embargo, la misma ley en el artículo 143 dispuso que, con el fin de no afectar los ingresos efectivos del pensionado, se reajustaría la mesada en proporción a la elevación en la cotización del mencionado rubro. De acuerdo con lo anterior, y en virtud del principio de solidaridad, aseveró que los docentes que perciben la pensión gracia no están exentos de efectuar los aportes por concepto de salud. Destacó que la Corte Constitucional en sentencia T-359 de 2009 al analizar este tema, concluyó que los descuentos para salud aplicados a la pensión gracia son legales y no afectan el valor de las mesadas. Adicionalmente, formuló las siguientes excepciones: INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA DESIGNACIÓN DEL DEMANDADO: Afirmó que, en atención a las disposiciones contenidas en el artículo 68 del Decreto 806

de 1998, el llamado a responder dentro del sub lite es el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional y CAJANAL SA EPS. INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN Y COBRO DE LO NO DEBIDO: Sobre este punto, estimó que, no existe a favor de la señora Virginia Otálora Gonzáles ninguna obligación pendiente por reconocer. Máxime cuando no es la entidad demandada la encargada de responder por los descuentos efectuados con destino al sistema de salud. 2 Folios 21 a 28 del cuaderno ppal. del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.

PRESCRIPCIÓN: Solicitó que, en caso de acceder a las pretensiones de la demandante, se declarara la prescripción de las sumas no reclamadas dentro de los 3 años anteriores a la radicación de la demanda, como lo prevé el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3

El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Yopal, el 7 de febrero de 2013 dictó sentencia, en la que declaró la nulidad parcial de la Resolución 37836 del 6 de agosto de 2008, le ordenó a CAJANAL abstenerse de seguir efectuando los descuentos por concepto de aportes a salud de la mesada pensional y la condenó a reintegrar las sumas que fueron deducidas a partir del 6 de febrero de 2009, debidamente actualizadas. En primer lugar, resolvió las excepciones propuestas por la entidad demandada en el escrito de contestación. Respecto de la denominada «inepta demanda por indebida designación del demandado» declaró que no se configuró dado que el

acto acusado fue proferido por CAJANAL y en tal virtud se han efectuado sobre las mesadas pensionales los descuentos por concepto de aportes en salud. En cuanto a las de «inexistencia de la obligación» y «prescripción» indicó que solo serían resueltas al analizar el fondo del asunto. En segundo lugar, expuso que en atención a la naturaleza especial de la pensión gracia otorgada al personal docente, en virtud de las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, y dado que la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1703 de 2002 no determinaron suma alguna de aportes con cargo a este tipo de prestación, no hay fundamento legal para que estos se efectúen. A su vez, precisó que, si bien esta normativa prevé que sobre los ingresos adicionales existe la obligación de cotizar para salud, lo cierto es que, no es posible atribuirle tal calidad a la pensión gracia, en la medida en que no existe una disposición expresa que así lo disponga. 3 Folios 51 a 62 del cuaderno ppal. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Seguidamente, indicó que sin desconocer el principio de solidaridad y ante la duda, debía darse prevalencia al derecho del trabajador de percibir en su totalidad el derecho económico de carácter especial reconocido por el Estado. Por último, concluyó que los descuentos efectuados con anterioridad al 6 de febrero de 2009 se encuentran prescritos, teniendo en cuenta que la demanda se radicó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el 6 de febrero de 2012.

RECURSO DE APELACIÓN4

Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de alzada en el que afirmó que no existe en el ordenamiento jurídico norma que haya excluido a los beneficiarios de la pensión gracia de la obligación de cotizar a salud. Como fundamento citó los artículos 1 y 48 de la Constitución Política, 143, 157 y 280 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003, así como la sentencia T-359 de 2009 proferida por la Corte Constitucional, para concluir que todos los pensionados tienen la obligación de aportar al sistema de salud. Así mismo, advirtió que la pensión gracia no hace parte del régimen especial contenido en la Ley 91 de 1989, porque esta eliminó dicha prestación, previendo una transición para quienes hubieren estado vinculados como docentes nacionalizados o territoriales hasta el 31 de diciembre de 1980, por lo que a partir del 1 de enero de 1981 los docentes ya no podían acceder a ella. Finalmente, afirmó que en el sub examine no se agotó la vía gubernativa comoquiera que las pretensiones de la demanda no fueron objeto de pronunciamiento por parte de la entidad en sede administrativa, lo que hace imposible que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo efectúe un análisis de fondo sobre aquellas. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN5 4 Folios 64 a 66 del cuaderno ppal. del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Folios 39 a 43 del cuaderno 3 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo de Casanare, el 5 de septiembre de 2013 dictó

sentencia, en la que confirmó la decisión adoptada en primera instancia. Los argumentos que sirvieron de fundamento fueron los siguientes: Inicialmente, indicó que contra el acto acusado solo procedía el recurso de reposición, el cual no es obligatorio para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que contrario a lo expuesto por el recurrente, la vía gubernativa se encuentra debidamente agotada. Luego, recordó que en casos similares al sub lite se ha concluido que el descuento para salud de las mesadas pensionales de gracia no tiene sustento legal. Para el efecto, citó la sentencia del 31 de marzo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. En su criterio, de un análisis conjunto de las normas que rigen la pensión gracia y las que prevén los aportes con destino al sistema de salud, es dable inferir que no proceden las deducciones porque: i) la pensión gracia es una prestación que no está sujeta a aportes; ii) las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 se refieren a otro tipo de pensiones; iii) el objeto de la Ley 812 de 2003 fue aprobar el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, mas no modificar la regulación sobre la pensión gracia; iv) las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 812 de la misma anualidad no determinaron suma alguna de aportes con cargo a esa pensión, dado que fue concedida por liberalidad de la nación y v) ante la inexistencia de norma que autorice el descuento del 12% para salud no hay lugar a que este se efectúe so pena de vulnerar normas superiores por aplicación

indebida de las leyes. En ese orden, consideró acertada la decisión adoptada por el a quo. Igualmente, aclaró que dada la sucesión procesal entre CAJANAL y la UGPP, se entenderá que la condena impuesta será acatada por esta última. ACCIÓN DE REVISIÓN6 6 Folios 150 a 166 cuad. ppal. La UGPP presentó acción de revisión con fundamento en el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó: (i) «Revocar» la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare proferida el 5 de septiembre de 2013, mediante la cual se confirmó la decisión emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Yopal del 7 de febrero de 2013, bajo el radicado 850013331002201200034; (ii) ) se declare que CAJANAL carecía de legitimación en la causa por pasiva y (iii) se declare que sobre la pensión gracia reconocida en favor de la señora Virginia Otálora González deben realizarse los descuentos por concepto de salud, según la Ley 100 de 1993. Para fundamentar la demanda, dividió su exposición en dos acápites según las causales anunciadas, así: i) El reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido

proceso. Al respecto, adujo que el desconocimiento del debido proceso derivaba de la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (hoy UGPP), ya que esta entidad no era la destinataria ni depositaria de los recursos que se recaudaban para el Sistema de Seguridad Social en Salud. De otro lado, aludió al artículo 14 del Decreto 1703 de 2002 para destacar que, si bien los descuentos por concepto de Seguridad Social en Salud los efectúa la entidad, los recursos de las pensiones son girados al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, que de acuerdo con el Decreto 1283 de 1996, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud. ii) La cuantía de la reliquidación pensional excede lo debido de acuerdo con la ley. En relación con esta causal, precisó que se configuraba al haber accedido al reintegro de las sumas que por concepto de aportes a salud sobre la pensión gracia le habían sido retenidas a la hoy demandada. Para el efecto, explicó que los descuentos con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud tenían fundamento en los artículos 157, 202 y 203 de la Ley 100 de 1993, según los cuales los pensionados deben encontrarse afiliados y, por ende, realizar las cotizaciones al tenor del artículo 160 ibidem, numeral 3. En tal virtud, afirmó que el aporte al régimen contributivo, actualmente fijado en un 12.5% por el artículo 204 de la citada ley, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, debe efectuarse a los docentes beneficiarios de la pensión gracia

porque estos no hacen parte de la excepción que prevé el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, aunque en principio pueda generarse la apariencia de que sí lo son. Sobre el punto, explicó que, si bien el inciso 2 de la disposición en comento exceptúa del Sistema General de Seguridad Social a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo cierto es que lo hace en cuanto a las prestaciones que asume dicho fondo, pero por disposición del parágrafo 2 de la misma norma, la pensión gracia no está a cargo de aquel sino de la Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP. Por el mismo motivo, agregó, tampoco resulta aplicable el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 a la pensión gracia. Más adelante, en relación con la improcedencia del reembolso de los descuentos a salud de la pensión gracia, hizo referencia a la sentencia T-359 de 2009 proferida por la Corte Constitucional. Con base en ella, sostuvo que la orden judicial objeto de reproche desconoce (i) que incluso antes de la Ley 100 de 1993 los pensionados de Cajanal contribuían con el 5% de su mesada pensional para financiar los servicios de salud, por mandato del artículo 2 de la Ley 4 de 1966; (ii) que al entrar en vigencia aquella norma se estableció de manera general una tasa inicial de cotización del 12% y (iii) que para evitar la pérdida de poder adquisitivo que sufrirían las pensiones reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1994 en razón a ese incremento en la tasa de cotización, el artículo 143 de la citada Ley 100 de 1993 concedió un reajuste mensual de las mesadas en la misma

proporción. Finalmente, citó la sentencia del 28 de noviembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro de la cual se precisó que la pensión gracia no está exenta de que se efectúen los descuentos de ley por concepto de las cotizaciones a salud.

CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN7

La señora Virginia Otálora González solicitó denegar las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que la decisión objeto de censura no trasgredió el ordenamiento jurídico. Aseveró que, contrario a lo expuesto por el recurrente, dentro del proceso ordinario se respetaron todas las garantías propias del debido proceso. De igual manera, señaló que la decisión objeto de revisión no excede lo debido de acuerdo con la ley en la medida que: i) la Ley 100 de 1993 no es aplicable a los docentes y, ii) el artículo 48 de la Constitución Política en armonía con la Ley 91 de 1989 prevé que los aportes a salud corresponden al 5% del valor devengado. }

CONSIDERACIONES

• Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el artículo 250 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia8.

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 precisa: 7 Folios 237 a 240 cuad. ppal. 8 En concordancia con el lineamiento de la sentencia de inexequibilidad C-520 de 4 de agosto de 2009.

«ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. […]». Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver la acción formulada es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 20199: «[…] ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […]

3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]».

Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia proferida el 5 de septiembre

de 2013 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se confirmó la decisión emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Yopal el 7 de febrero de 2013. 9 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. Legitimación Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión10, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media

del orden nacional y de las entidades públicas del mismo nivel que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo. En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, 10 Ibidem. fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad La acción de revisión fue presentada dentro del plazo de 5 años que prevé el artículo 251 del CPACA, en razón a que la sentencia recurrida del 5 de septiembre de 2013 quedó ejecutoriada el 18 de septiembre de la misma anualidad11 y la correspondiente acción se interpuso el 1 de julio de 201412. La acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200313 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales

que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir 11 Folio 45 cuad. 3 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 12 Folio 166 cuad. ppal. 13 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.». sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»14. Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes:  Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación15.  Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador 14 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. 15 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones16.  Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a

reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira17.  De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde.  Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia18. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 5 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, por haber condenado a la UGPP a la devolución de los dineros que descontó de la pensión gracia de la señora Virginia Otálora González por concepto de aportes a salud? 16 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia

del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV). 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 2. ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 5 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, al considerar que sobre la pensión gracia no proceden las deducciones de cotizaciones a salud en porcentaje del 12%? Primer problema jurídico ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 5 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, por haber condenado a la UGPP a la devolución de los dineros que descontó de la pensión gracia de la señora Virginia Otálora González por concepto de aportes a salud? Análisis de la configuración de la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La parte demandante consideró que se presentaba esta causal en la medida en que, al no ser la destinataria ni depositaria de los recursos que se recaudaban para el Sistema de Seguridad Social en Salud, carecía de legitimación en la causa por pasiva en lo relativo a la orden de devolución del dinero que ya se había deducido de la pensión gracia. A su juicio, ello comporta el desconocimiento del

derecho al debido proceso. En ese sentido, la Sala se ocupará, en primer lugar, de establecer si, en efecto, la UGPP (antes CAJANAL EICE) carecía de legitimación en la causa por pasiva y, de resultar procedente, analizará si dicha circunstancia puede ser violatoria del derecho en cuestión. Sobre la falta de legitimación en la causa, la corporación ha sostenido que se trata de una figura que puede ser abordada desde dos perspectivas, una de hecho y otra material. La primera de ellas se establece en virtud de la relación procesal que se teje entre demandante y demandado con ocasión de la mera atribución que el primero de ellos formula en contra del segundo a través de la pretensión procesal y de su vinculación al proceso cuando se traba la litis. Por su parte, la legitimación material en la causa se refiere a quienes tienen, de un lado, la titularidad de