CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2014-00848-00(2580-14)-2017

SUSTRACCIÓN DE MATERIA / CONTROL DE LEGALIDAD / NORMA DEROGADA / COSA JUZGADA La sustracción de materia en el contexto del control de legalidad de una norma, implica en principio, que no existe fundamento lógico para que el juez entre a juzgar la legalidad de la norma demandada, al haber sido derogada, sustituida o modificada por otra, resultando necesaria la inhibición por evidente sustracción de materia, empero, esta regla no tiene carácter absoluto, toda vez que esta Corporación ha sentado la tesis de que no obstante que una norma demandada hubiere perdido su vigencia, es imperativo el estudio de fondo del mismo, en atención a los efectos que pudo producir durante el tiempo en que rigió PRIMA DE DIRECCIÓN Y DE ALTO MANDO – Carácter salarial / COSA JUZGADA / REPRODUCCION DE ACTO ADMINISTRATIVO Del cotejo de las sentencias de 10 de febrero de 2000, 19 de septiembre de 2002, 9 de marzo de 2006 y 26 de noviembre de 2009, con la demanda que ocupa la atención de la Sala se evidencia que en relación con la causa petendi, tanto en las demandas que dieron origen a las sentencias referidas, como en la que origina ésta, el demandante ha invocado idénticos fundamentos de derecho y el motivo determinante radica en el inconformismo respecto del carácter no salarial de las primas de alto mando y dirección a que alude el parágrafo único del artículo 2º de los decretos demandados. Las referidas sentencias tuvieron como objeto el artículo 2º del Decreto 107 de 1996, 2º Decreto 062 de 1999, 1º y 2º del Decreto 407 de

2006, y 2º del decreto 3552 del 10 de 2003, normas que se incluyen entre las normas demandas en esta oportunidad. Vale decir, en relación con esas disposiciones, existen pronunciamientos que hacen tránsito a cosa juzgada. Ahora bien, en relación con el parágrafo único del artículo 2 de los decretos 122 de 1997, 058 de 1998, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 4158 de 2004, 923 de 2005,1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 0842 de 2012, 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015 y 214 de 2016, la Sala no evidencia pronunciamientos, no obstante, estas normas contienen el mismo texto normativo dentro del mismo escenario y fueron expedidas por la misma autoridad, Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Defensa Nacional y del Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 NUMERAL 19

NORMA DEMANDADA : DECRETO 107 DE 1996 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 122 DE 1997 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 058 DE 1998 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 062 DE 1999 - ARTÍCULO 2 / 2724 DE 2000 - ARTÍCULO 2 / 2737

DE 2001ARTÍCULO 2 / DECRETO 745 DE 2002 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 3552 DE 2003 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 4158 DE 2004 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 923 DE 2005 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 407 DE 2006 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 1515 DE 2007 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 673 DE 2008ARTÍCULO 2 / DECRETO 600 DE 2007 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 737 DE

2009ARTÍCULO 2 / DECRETO 1530 DE 2010 ARTÍCULO 2 / DECRETO 1050

DE 2011 / ARTÍCULO 2 7 DECRETO 0842 DE 2012 / DECRETO 1017 DE 2013ARTÍCULO 2 / DECRETO 197 DE 2014 - ARTÍCULO 2, GOBIERNO NACIONAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS.

Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00848-00(2580-14)

Actor: PEDRO ANTONIO HERRERA MIRANDA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL MINISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Medio de control : Nulidad Tema : prima de alto mando y prima de dirección

La Sala decide en única instancia, la demanda instaurada por el señor Pedro Antonio Herrera Miranda, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrada en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

I.ANTECEDENTES

1. Demanda El señor Pedro Antonio Herrera Miranda, solicita la nulidad de artículo 2º parágrafo único de los Decretos 107 de 1996, 122 de 1997, 058 de 1998, 062 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4168 de 2004(sic), 923 de 2005, 407 de 2006, 600 de 2007(sic), 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010,1050 de 2011, 0842 de 2012, 1017 de 2013 y 197 de 2014(sic). 1.1. Acto acusado La norma acusada es del siguiente tenor literal: “DECRETO NUMERO 107 DE 1996

(enero 15) Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional, Personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, Grumetes y Soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia

salarial. El PRESIDENTE DE LA REPÚBLlCA DE COLOMBIA, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4a de 1992 … Artículo 2o. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante,… 1 Parágrafo. Los Oficiales Generales y Almirantes a que se refiere este artículo, tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho. La Prima de Dirección no será factor salarial para ningún efecto legal, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los Oficiales en estos grados. En ningún caso, los Oficiales Generales y Almirantes podrán percibir una remuneración superior a la prevista para los Ministros del Despacho.”2 El texto normativo transcrito se ha repetido año tras año en el parágrafo único del artículo 2º de los Decretos 122 de 1997, 058 de 1998, 062 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4168 de 2004(sic), 923 de 2005, 407 de 2006, 600 de 2007(sic), 673 de 2008 737 de 20093,1530 de 2010, 1050 de 20114, 0842 de 2012, 1017 de 20135 y 197 de 2014(sic), también demandados. 1 Decreto 197 de 1996.”Artículo 2… percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los

Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando. Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal. …” 2 Diario Oficial. año CXXXI. N. 42693. 18, enero, 1996. pág. 18 3 Artículo 2. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la, que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como r sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando. Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal. _. Parágrafo. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante a que se refiere este artículo tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho. . La Prima de Dirección no será factor salarial para ningún efecto legal, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los Oficiales en estos grados. ' ~ ,En ningún caso los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de, General y Almirante podrán percibir 'una remuneración mensual superior a la remuneración de , los miembros del Congreso Nacional.

4 Artículo 2. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando. Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal. parágrafo, Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante a que se refiere este artículo tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho. La prima de dirección no será factor salarial para ningún efecto legal, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los Oficiales en estos grados. En ningún caso los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante podrán percibir una remuneración mensual superior a la remuneración de los Miembros del Congreso de la República. 5 Artículo 2. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando. Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto

legal. parágrafo. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante a que se refiere este artículo tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho. 1.2. Normas violadas y concepto de violación 1.2.1.La parte actora: afirma que el artículo segundo parágrafo único de los decretos demandados vulnera los artículos 1º, 2º, 6º, 13, 48, 53, 122 y 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, 2º y 13 de la Ley 4 de 1992, y 127 del Código Sustantivo del Trabajo, 2º de la Ley 923 de 2004, el principio de la dignidad humana, de favorabilidad, el concepto de salario, los derechos a la seguridad social, los derechos mínimos irrenunciables; al crear y consagrar las primas de alto mando y prima de dirección, sin carácter salarial. Considera que ante lo anterior, se disminuye el salario, no protege el riesgo propio del trabajo y de la naturaleza de las funciones de los generales y almirante de la fuerza pública, y el Gobierno Nacional incurre en extralimitación de funciones, abuso y desviación de poder. La ley marco no autoriza al ejecutivo crear las primas sin carácter salarial. Adicionalmente, considera que no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, ni la sustracción de materia. Cita la sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de

Estado. 1.2.2. El coadyuvante. El señor Heriberto Herrera Miranda, afirma que se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho del demandante, y solicita, dar aplicación al artículo 10º de la Ley 1437 de 2011 y estarse a la sentencia del 29 de abril de 2014, radicado 11001-03-25000-2007-00087-00, que prohibió al Gobierno Nacional, de manera genérica desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. Se produzca una sentencia unificada. Afirma que, del artículo 2º del Decreto 1028 de 2015, y del parágrafo, inciso 2º artículo 2º Decreto 1101 de 2015, se puede observar que los Generales y Almirantes deben recibir por todo concepto una asignación básica mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho, compuesta por 3 factores, a saber: salario La prima de dirección no será factor salarial para ningún efecto legal, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los Oficiales en estos grados. En ningún caso los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante podrán percibir una remuneración mensual superior a la remuneración de los Miembros del Congreso de la República. básico más gastos de representación, más prima de dirección, pero que mientras para los Ministros las primas constituyen factor salarial, para los Generales, no. Que el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, no autoriza al Gobierno Nacional para fijar primas sin carácter salarial, por lo que solicita se de aplicación a los artículos 29, 53,

93 y 209 de la Constitución Política y al principio de favorabilidad. En su criterio, si en realidad se busca una nivelación salarial los porcentajes se deberían liquidar sobre el sueldo básico de esos Generales y Almirantes, y como eso no ocurre, el Gobierno Nacional al expedir la norma demandada incurre en: i) extralimitación en el ejercicio de sus funciones ii) desviación de poder. iii) falta competencia funcional para crear primas sin carácter salarial, iv) expedición irregular del acto y v) desmejora el régimen salarial y prestacional de los Generales y Almirantes de la fuerza pública.

2. Trámite procesal Mediante auto del 16 de abril de 2015 el Consejo de Estado admitió la demanda, y ordenó notificar al: a) Ministro de Defensa Nacional b) Ministro de Hacienda y Crédito Público c) Director Administrativo de la Función Pública d) Agente del Ministerio Público, f) Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, g) informar la existencia del proceso a la comunidad por conducto del sitio web de la jurisdicción contencioso administrativa.6 Las partes y los sujetos procesales, fueron notificados del auto admisorio7. Las demandadas contestaron la demanda como consta en el informe secretarial8.

Por auto del 3 de abril de 2017, se convocó a la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el 12 de junio de 2017 a las 2 de la tarde.9 En esa fecha se realizó la audiencia, y se agotaron las etapas del artículo 180 y 181 de la Ley 1437 de 2011.

6 Folio 20 7 Folios 22 a 36 expediente. 8 Folio 140 del expediente. 9 Folios 19, 92, 100. En la audiencia inicial el magistrado director: i) Aceptó la calidad de coadyuvante al señor Heriberto Herrera Miranda, y como interesados a los firmantes del escrito obrante en el folio 150 del expediente., ii) aclaró que para los años 2004, 2007 y 2014 el número correcto de los decretos es 4158 de 2004, 1515 de 2007 y 187 de 2014, respectivamente, e incluyó también como norma demandada el artículo 2o parágrafo único del Decreto 1028 de 2015 y 214 de 2016, iii) difirió con el fondo del asunto, la decisión de las excepciones de cosa juzgada y de legalidad. iv) fijó el litigio, v) agotó la etapa probatoria y vi) avanzó a la etapa de alegaciones finales disponiendo que al tenor de lo dispuesto en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 182 ibídem, las partes presentaran los alegatos de conclusión por escrito y el Ministerio Público conceptuara si a bien lo tenía. A su vencimiento y dentro de los veinte (20) días siguientes se proferirá la sentencia también por escrito y se notificará al tenor del artículo 203 ibídem.10

3. Contestación de la demanda 3.1. Nación-Ministerio de Defensa Nacional: considera que la solicitud de nulidad de las normas demandadas no puede prosperar; porque se expidieron

con fundamento en las Leyes 60 de 1990 y 4 de 1992 y la facultad reglamentaria ejercida por el Gobierno Nacional se ajusta a la Constitución Política. Las primas de dirección y alto mando, se encuentran conforme al ordenamiento jurídico. Propone la excepción de cosa juzgada;11por cuanto el Consejo de Estado, se ha pronunciado de fondo frente al mismo objeto en las sentencias del 10 de febrero de 200012, 19 de septiembre de 200213 y 26 de noviembre de 200914. 3.2. Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público: afirma que la solicitud de nulidad de las normas demandadas no tiene vocación de prosperidad; por cuanto fueron expedidas por autoridad competente, con fundamento legal válido previsto en las Leyes 60 de 1990 y 4 de 1992. La potestad reglamentaria fue ejercida conforme a la Constitución Política y la ley. 10 11 Folio 131 del expediente. 12 Radicación 13548 13 Radicación 11001-03-25-000-1999-0144-01(2394-99) 14 Radicación 11001-03-25-000-2006-00101-01 (1647-06) Propone las excepciones de: i) legalidad de las normas demandadas porque considera que las normas demandadas fueron expedidas por autoridad competente, con fundamento legal válido previsto en las Leyes 60 de 1990 y 4 de 1992. La potestad reglamentaria fue ejercida conforme a la Constitución Política y la ley. Las primas de dirección y de alto mando sin carácter salarial contenidas en el artículo 2º de los decretos demandados, están conforme al ordenamiento

jurídico, y respecto de las cuales, se puede aplicar las argumentaciones contenidas en la sentencia C-279-96 de la Corte Constitucional. El artículo 2º demandado es desarrollo de la Ley 60 de 1990. ii) cosa juzgada: el demandante pretende la demanda de varias normas que hacen referencia a un mismo asunto, las primas de dirección y de alto mando, sin carácter salarial, sobre lo cual, el Consejo de Estado, ha proferido abundantes decisiones, entre estas, las sentencias de 10 de febrero de 200015, 19 de septiembre de 200216 y 26 de noviembre de 2009,17 que han negado las pretensiones, siendo demandante el señor Herrera Miranda.18 3.3. Departamento Administrativo de la Función Pública: Se opone a las pretensiones de la demanda, y aduce que la fijación del régimen salarial y prestacional para los servidores públicos, debe consultar al marco general de la política macroeconómica y fiscal de Estado, y la racionalización de los recursos públicos. Que la Corte Constitucional en sentencia C-279-96 declaró exequible la expresión “sin constituya factor salarial” del numeral 3º del artículo 2º de la Ley 60 de 1990 y del artículo 14 y 15 de la Ley 4 de 1992. Adicionalmente, en la sentencia C-424-06, al estudiar la constitucionalidad del artículo 7º del Decreto Ley 1661 de 1991, se estuvo a lo resuelto en la sentencia C-279-96. 15 Radicado 13548 16 Radicado 11001-03-25-000-1999-0144-01 (2394-99)

17 Radicado 11001-03-25-000-2006-00101-01(1647-06) 18 Folio 49 del expediente Propone la excepción de cosa juzgada; con el argumento que el Consejo de Estado, en las sentencias de 10 de febrero de 200019, 19 de septiembre de 200220, y de 26 de noviembre de 200921, se pronunció sobre la legalidad del artículo 2º del Decreto 107 de 1996, 062 de 1999 y 407 de 2006, respectivamente.

4. Alegatos de conclusión 4.1. La parte demandante: en las alegaciones finales, la parte demandante solicita, se tengan en cuenta los principios de igualdad y favorabilidad y considera que el Gobierno Nacional al establecer la prima de alto mando y dirección sin carácter salarial; vulnera los artículos 2º y 10º de la Ley 4 de 1992, e incurre en desviación de poder.

Afirma que los Ministros de Despacho en la actualidad (14 de julio de 2014) tienen un sueldo distribuido, así: asignación básica “$2.658.870.00”, gastos de representación “$7.583.763.00” y prima de dirección “$3.741.988.00”, ítems que suman “$15.591.621.00”, en tanto, para los Generales y almirantes la asignación básica y gastos de representación suman “$11.850.633”, a ese valor se le debe adicionar lo reconocido en el artículo 2º de los decretos demandados. Anexa fotocopia del documento denominado “Historia de las Leyes –Ley 04 de 1992”, en 7 folios. 22. 4.2. La parte demandada:

4.2.1. Nación-Ministerio de Defensa Nacional: considera que las pretensiones no pueden prosperar porque las normas demandadas, se expidieron con fundamento en las Leyes 60 de 1990 y 4 de 1992, en ejercicio de la facultad reglamentaria ejercida por el presidente de la República. Insiste en la excepción de cosa juzgada23. 19 Radicado 13548 20 Radicación 1999-00144(2394-99) 21 Radicación 2006-00101 (1647-06) 22 Folio 207 del expediente 23 Folio 200 del expediente. 4.2.2. Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público: manifiesta que insiste en las excepciones propuestas. Además, considera que la demanda no es idónea para un pronunciamiento de fondo; por cuanto no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, cita para avalar su afirmación, la sentencia del 14 de abril de 2016 del Consejo de Estado24. En caso de que se adopte una decisión de fondo, solicita se nieguen las pretensiones de la demanda.25 4.2.3. Departamento Administrativo de la Función Pública: pide se nieguen las súplicas de la demanda y se declare la constitucionalidad y legalidad de las mismas; porque considera que la parte actora no desvirtúo la legalidad de las normas demandadas.

5. Intervención del Ministerio Público. El Representante del Ministerio Público, conceptúa y solicita se nieguen las súplicas de la demanda con fundamento en los

siguientes argumentos: i) En principio procedería la excepción de cosa juzgada en el entendido que lo que finalmente se persigue es la declaratoria de nulidad de las normas demandadas que fijan las primas de alto mando y dirección sin carácter salarial, respecto de las cuales la jurisprudencia ha dicho que estas pueden fijarse de esa manera, sin embargo, el demandante plantea, además: a) la falta de competencia del Gobierno Nacional para establecer dichas primas, y b) la desigualdad y el menoscabo en el porcentaje del salario básico y que según el actor, la asignación de generales y almirantes de la fuerza pública, no obedece al principio de oscilación y contiene un trato discriminatorio respecto de los Ministros que si reciben el 100% del salario como asignación básica, que son argumentos nuevos. ii) el carácter no salarial de las primas de alto mando y dirección debe resolverse bajo los mismos presupuestos de la sentencia de la Corte Constitucional C-279-96, que concluyó que no existe motivo fundado que impida al legislador excluir el carácter salarial a determinados factores y ese hecho no lesiona los derechos de los trabajadores. También bajo el mismo criterio jurisprudencial que ha tenido el Consejo de Estado, al resolver la legalidad del artículos 2º del Decreto 062 de 1999, 2º parágrafo único del Decreto 107 de 1996, esto es, que dichas primas no constituyen factor salarial y que ese sentido normativo no viola los derechos del trabajador., 24 Radicado 11001-03-24-00-2012-00321-00 25 Folio 220 del expediente. iii)Las normas demandadas han sido derogadas por actos administrativos

posteriores, lo que en principio implicaría sustracción de materia, pero la jurisprudencia del Consejo de Estado ha enseñado que la derogatoria de un acto no impide el pronunciamiento sobre su legalidad, iv) el actor confunde régimen salarial con el salarial. El primero se refiere a los derechos laborales del servidor público, el segundo es parte del primero pero sin constituir la totalidad del mismo, v) para los oficiales de las fuerzas militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante se dio una nivelación salarial equiparable a la de los Ministros del Despacho, pero en ningún momento se planteó que tendrían el mismo régimen salarial, ni que percibirían por todo concepto una asignación mensual igual a la que devengan los Ministros del Despacho, sino respecto a la asignación básica y los gastos de representación, lo que implica que los dos grupos de servidores devengan al mes, la misma asignación mensual, pero no tienen el mismo régimen salarial y la liquidación de prestaciones sociales en cada grupo es diferente. vi) la fuerza pública goza de prestaciones especiales que no son las mismas que tienen los ministros del despacho y esa situación no se debe interpretar bajo un criterio de desigualdad sino de diferencia en el ejercicio de la función pública.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia A la luz del numeral 1o del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, radica la competencia al Consejo de Estado, para conocer de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. De esa naturaleza son los decretos contentivos de la norma demandada; habida cuenta que fueron expedidos por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y Ministro) autoridades integrantes

de la Rama Ejecutiva del Nivel Nacional al tenor de la Ley 489 de 1998; razón por la cual esta Corporación es competente para conocer del control de legalidad.

2. Problema jurídico Los problemas jurídicos por resolver se contraen a establecer i) si se configura en este caso la institución de cosa juzgada y sustracción de materia, en caso contrario, ii) si el artículo 2º de las decretos demandados, al prever las prima de dirección y de alto mando, sin carácter salarial, para miembros de la fuerza pública, vulnera el artículos 1º, 2º, 6º, 13, 48, 53, 122 y 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, 2º de la Ley 4 de 1992, 13 y 127 del Código Sustantivo del Trabajo, 2o de la Ley 923 de 2004, el principio de la dignidad humana, de favorabilidad, el concepto de salario, los derechos a la seguridad social, igualdad, los derechos mínimos irrenunciables, los derechos adquiridos iii) si el Gobierno Nacional incurre en extralimitación en el ejercicio de sus funciones, desviación de poder, falta competencia funcional para crear primas sin carácter salarial, expedición irregular del acto y desmejora salarial y prestacional de los Generales y Almirantes de la fuerza pública.

Para resolver los planteamientos la Sala abordará los siguientes tópicos: i) generalidades del régimen salarial para los empleados públicos, Ministros de Despacho, Generales y Almirantes de la Fuerza Pública ii) del fenómeno de la cosa juzgada y sustracción de materia y iii) caso concreto.

3. Análisis del problema jurídico 3.1. Generalidades del régimen salarial de empleos públicos, Ministros de

Despacho, Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. El artículo 150 numeral 19, literales e) de la Constitución Política, establece dentro de las funciones del legislador la de dictar normas generales, denominadas por la doctrina como leyes marco, mediante las cuales establezca los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional, para, entre otras materias, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. La citada norma general fue desarrollada por el Congreso mediante la Ley 4 de 1992, y a partir de estas previsiones, se ha contemplado una competencia compartida entre el legislador y el gobierno nacional en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. El Gobierno Nacional, con fundamento en lo establecido en la Ley 4 de 1992, ha expedido decretos como el 122 de 1997, 058 de 1998, 062 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008 737 de 200926,1530 de 2010, 1050 de 201127, 0842 de 2012, 1017 de 201328 y 187 de 2014, 1028 de 2015 y 214 de 2015, mediante los cuales se fijan los sueldos básicos para el personal de

Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional, Personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, Grumetes y Soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial. Los referidos decretos, fijan como regla específica en el caso de los servidores de los grados de general y almirante de la Fuerza Pública, la siguiente: “Artículo 2.Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando. Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal. 26 Artículo 2. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la, que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como r sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando. Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto

legal. _. Parágrafo. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante a que se refiere este artículo tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho. . La Prima de Dirección no será factor salarial para ningún efecto legal, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los Oficiales en estos grados. ' ~ ,En ningún caso los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de, General y Almirante podrán percibir 'una remuneración mensual superior a la remuneración de , los miembros del Congreso Nacional. 27 Artículo 2. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando. Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal. parágrafo, Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante a que se refiere este artículo tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho. La prima de dirección no será factor salarial para ningún efecto legal, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los Oficiales en estos grados. En ningún caso los Ofi