CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2014-00854-00(2640-14)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Naturaleza jurídica / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Procedencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Objeto El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquel objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 140

NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 1564 DE 2012 –

ARTÍCULO 162

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Causal quinta de revisión / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PONGA FIN AL PROCESO Y CONTRA LA QUE NO PROCEDA – Requisitos para su configuración /

CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN – No configuración / NULIDAD DEL

PROCESO POR NO DECRETARSE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DEL

PROCESO POR PREJUDICILIADAD EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia Esta causal quinta de revisión exige que concurran los siguientes presupuestos: (i) que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación; (ii) que la causal de nulidad se haya originado en la sentencia, y no antes, ya que la proposición de nulidades procesales está sometida a las reglas de procedibilidad establecidas en el artículo 134 del Código General del Proceso; (iii) por otra parte debe corresponder a alguno de los vicios previstos en el artículo 133 ibidem o alguna de las siguientes situaciones: cuando se le haga más gravosa la situación al demandante sin que exista contrademanda; en los eventos en que la providencia carezca de motivación; cuando se profiera un nuevo fallo en un proceso concluido con sentencia en firme; además, si se procede a dictar sentencia cuando previamente se ha aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención; por otra parte, si se profiere fallo como única actuación; cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso; cuando se dicta sentencia después de ocurrida alguna de las causales de interrupción o suspensión; cuando existe un mayor o menor número de magistrados o de votos a

los previstos, u otras situaciones que comporten una violación del derecho fundamental al debido proceso. (…). Esta Corporación ha señalado que la solicitud de suspensión por prejudicialidad es pertinente exclusivamente cuando se formuló en sede de primera instancia, toda vez que ese es el escenario procesal propicio para agotar el respectivo recurso contra la decisión que se produjo en relación con la suspensión del proceso. En caso contrario, cuando dicha solicitud se formuló en sede de segunda instancia, la decisión que adoptara el fallador no puede ser controvertida, lo cual tiene sustento en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el que se estableció que los autos a los que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4 ibidem son apelables cuando sean proferidos por los Tribunales Administrativos en primera instancia y en ese catálogo no se consagró el que decide sobre la suspensión provisional por prejudicialidad, y tampoco se dispuso de manera expresa la posibilidad de recurrir esta decisión en ningún otro artículo. En el caso concreto, tal como quedó expuesto anteriormente, la solicitud se presentó en los alegatos de conclusión de segunda instancia, lo cual de por sí haría improcedente la petición de suspensión, pero adicionalmente, cuando ya había entrado en vigencia el Código General del Proceso, en el cual no se previó ningún recurso en contra de la decisión de negar la suspensión por prejudicialidad. Por tanto, en criterio de la Sala, no se configura la causal de nulidad endilgada a la sentencia de 21 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,

pues no se demostró el desconocimiento de las ritualidades propias del proceso que implique la anulación de la mencionada decisión que, en todo caso, se presenta cuando se da trámite al proceso pese a estar suspendido. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 31 de mayo de 2018, radicación: 4331-15. Sobre la prosperidad del recurso extraordinario de revisión por nulidad originada en la sentencia que ponga fin al proceso, ver: C. de E., Sala trece especiales de Decisión sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 2015024936-00 (REV).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00854-00(2640-14)

Actor: JOSÉ ANTONIO PALACIOS

Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL

(CASUR) La Sala de Subsección A conoce del recurso extraordinario de revisión interpuesto por José Antonio Palacios, contra la sentencia de 21 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del proceso que cursó con el radicado 2012-00032-01.

I. ANTECEDENTES I.1. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada ante la jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo. El 13 de julio de 20121, José Antonio Palacio, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la nulidad del Oficio 7920 de 2011, proferido por el subdirector de prestaciones sociales de la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, así como el acto ficto, producto del silencio administrativo negativo resultado de la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto el 27 de enero de 2012, por medio de los cuales se negó una petición de reliquidación de la asignación de retiro, y como consecuencia de esto que se acceda al reajuste de su mesada, con la inclusión del factor «prima de actividad». Las anteriores pretensiones las fundamentó en los siguientes argumentos fácticos y jurídicos: I.1.1. El señor José Antonio Palacio prestó sus servicios a la Policía Nacional en el cargo de agente. I.1.2. Después de retirarse de dicha institución le fue reconocida la asignación de retiro, a partir del 9 de abril de 1987. I.1.3. Por medio del artículo 2 del Decreto 2863 de 2007, se modificó el Decreto 1515 de 2007, y se incrementó en un 50% la prima de actividad de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pero no de los agentes, por lo que a su juicio se debía aplicar la excepción de inconstitucionalidad de esa norma, por la omisión en que

incurrió el ejecutivo al no incluir a esta categoría de servidores públicos. I.2. Sentencia de primera instancia. 1 Folios 14 a 32 del cuaderno principal del expediente 2012-00032-01. El Juzgado Veintiocho (28) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la sentencia de 11 de octubre de 20132 negó las pretensiones de la demanda por cuanto consideró que la parte demandante confundió las figuras de la excepción de inconstitucionalidad y la omisión legislativa. En ese sentido, indicó que «la primera comprende la inaplicación de una norma que es incompatible con la Constitución, caso en el cual se restablece el derecho al actor; y la segunda, supone proferir una providencia modulada de carácter integrador con efectos erga omnes, sin que ello signifique un restablecimiento automático». Después de analizar el texto de los artículos 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007, concluyó que la inaplicación de estas normas no conduciría al reajuste de la asignación de retiro del demandante, sino a la imposibilidad de aplicar el aumento contenido en las disposiciones a sus beneficiarios. A lo anterior agregó que al juez no le es posible otorgar un derecho prestacional que no esté consagrado en la ley. 2.3El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Frente a la decisión anterior, el apoderado del señor Palacios interpuso el recurso de apelación3 pues consideró que el juez de primera instancia no comprendió de manera adecuada el problema jurídico, ya que las disposiciones del Decreto 2863 de 2007 son

discriminatorias al no contemplar dentro de los beneficiarios del aumento a los agentes. Es de resaltar que en los alegatos de conclusión de segunda instancia solicitó que se declarara la suspensión del proceso por prejudicialidad, ya que en ese momento se estaba adelantando en el Consejo de Estado un proceso de simple nulidad con el radicado 11001032500020100013600, relativo al artículo 2 del Decreto 2863 de 2007. 2 Folios 99 a 108 vto. del cuaderno principal del expediente 2012-00032-01. 3 Folios 116 a 130 del cuaderno principal del expediente 2012-00032-01. 2.4.Sentencia de segunda instancia cuya revisión se solicita. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C mediante providencia de 21 de febrero de 20144 confirmó la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: Para comenzar, se refirió a la solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad y señaló que en el caso concreto resultaba improcedente ya que las disposiciones demandadas en simple nulidad se encontraban amparadas por la presunción de legalidad y el Consejo de Estado no había adoptado una medida cautelar en la que se haya ordenado la suspensión provisional del Decreto 2863 de 2007. Respecto de la controversia de fondo señaló que dado que la situación de los agentes no es asimilable con la de los oficiales y suboficiales es constitucionalmente válido que se realicen tratamientos desiguales, por lo que no había lugar a declarar la nulidad de los actos demandados. 2.5.Fundamentos del Recurso Extraordinario de Revisión.

El señor apoderado de José Antonio Palacios, por medio de escrito presentado de manera oportuna el 6 de marzo de 2014, el cual se encuentra en los folios 1 a 9 del cuaderno principal, solicitó la revisión de la sentencia de 21 de febrero de 2014, y para el efecto invocó la causal que se encuentra consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone: «Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 4 Folios 151 a 165 del cuaderno principal del expediente 2012-00032-01.

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

Al respecto, indicó que se incurre en esa causal por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció los artículos 170 y 171 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto se pronunció en el fallo de segunda instancia respecto de la solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad que presentó el apoderado de José Antonio Palacios en los alegatos de conclusión de segunda instancia, y ello generó una nulidad insaneable, ya que privó a la parte de la posibilidad de presentar recursos contra esa providencia.

II. CONSIDERACIONES

II.1. Competencia. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y

actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Precisamente en el artículo 249 de dicho cuerpo normativo se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. II.2. Problema jurídico. Se contrae a determinar si en el caso sub lite, se cumplen los presupuestos señalados en la causal de revisión prevista en el numeral 5º del art. 250 del CPACA para infirmar la sentencia proferida el 24 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para los efectos, esta Sala de Subsección deberá determinar si en efecto existió una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, tal como dispone el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. II.3. Sobre el Recurso Extraordinario de Revisión. Es pertinente recordar algunos aspectos básicos del recurso extraordinario de revisión. Al respecto, es importante señalar que el mismo se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado, cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo), con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contrarias a aquellas que son objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 CPCA y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta. No se trata de una posibilidad para corregir los yerros cometidos por las partes en el litigio precedente, ni para mejorar el acervo probatorio, o para alegar hechos no expuestos ante el juez natural del proceso, sino para garantizar de manera plena el derecho al debido proceso. En este orden de ideas, la revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia. Es pertinente aclarar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos

exista, cuando estos han sido puestos en peligro. Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el Tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio. Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. II.4. Análisis de la causal de revisión invocada por la parte demandante. En el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció como causal de revisión: «5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al

proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Esta causal de revisión exige que concurran los siguientes presupuestos: (i) que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación; (ii) que la causal de nulidad se haya originado en la sentencia, y no antes, ya que la proposición de nulidades procesales está sometida a las reglas de procedibilidad establecidas en el artículo 134 del Código General del Proceso; (iii) por otra parte debe corresponder a alguno de los vicios previstos en el artículo 133 ibidem o alguna de las siguientes situaciones: cuando se le haga más gravosa la situación al demandante sin que exista contrademanda; en los eventos en que la providencia carezca de motivación; cuando se profiera un nuevo fallo en un proceso concluido con sentencia en firme; además, si se procede a dictar sentencia cuando previamente se ha aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención; por otra parte, si se profiere fallo como única actuación; cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso; cuando se dicta sentencia después de ocurrida alguna de las causales de interrupción o suspensión; cuando existe un mayor o menor número de magistrados o de votos a los previstos, u otras situaciones que comporten una violación del derecho fundamental al debido proceso5. Como quedó visto de los antecedentes descritos, el señor José Antonio Palacio estimó que en el presente asunto se configuró la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues en su entender, existió una nulidad en la sentencia de 21 de

febrero de 2014 contra la que no procede ningún recurso. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01, magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. Lo anterior, habida cuenta de que en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se resolvió la petición de suspensión por prejudicialidad propuesta en los alegatos de conclusión, cuando ello no es posible por tratarse de una decisión susceptible de ser apelada, tal como lo afirmó el Consejo de Estado en la providencia de 18 de octubre de 20126, con fundamento en lo establecido en el artículo 171 del Código de Procedimiento Civil. En ese sentido, la parte recurrente pretende que se infirme la sentencia de 24 de julio con fundamento en lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, que corresponde al numeral 3 del Código General del Proceso, esto es: «cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida». En cuanto a los argumentos propuestos por el señor apoderado de José Antonio Palacios es necesario poner de presente dos aspectos fundamentales: en primer lugar, la decisión de la suspensión por prejudicialidad no es susceptible de ser apelada, tal como se estableció en el artículo 162 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se presentaron los alegatos de conclusión en los que se formuló esa petición, esto es, al 16 de

enero de 20147. En segundo lugar, esta Corporación8 ha señalado que la solicitud de suspensión por prejudicialidad es pertinente exclusivamente cuando se formuló en sede de primera instancia, toda vez que ese es el escenario procesal propicio para agotar el respectivo recurso contra la decisión que se produjo en relación con la suspensión del proceso. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 18 de octubre de 2012, expediente 1867-2012, magistrada ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. 7 Folio 144 a 146 del cuaderno principal del expediente 2012-00032-01. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 6 de octubre de 2016, expediente 3322-15, magistrado ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. En caso contrario, cuando dicha solicitud se formuló en sede de segunda instancia, la decisión que adoptara el fallador no puede ser controvertida, lo cual tiene sustento en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el que se estableció que los autos a los que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4 ibidem son apelables cuando sean proferidos por los Tribunales Administrativos en primera instancia y en ese catálogo no se consagró el que decide sobre la suspensión provisional por prejudicialidad, y tampoco se dispuso de manera expresa la posibilidad de recurrir esta decisión en ningún otro artículo. En el caso concreto, tal como quedó expuesto anteriormente, la solicitud se presentó en los alegatos de conclusión de segunda

instancia, lo cual de por sí haría improcedente la petición de suspensión, pero adicionalmente, cuando ya había entrado en vigencia el Código General del Proceso9, en el cual no se previó ningún recurso en contra de la decisión de negar la suspensión por prejudicialidad. Por tanto, en criterio de la Sala, no se configura la causal de nulidad endilgada a la sentencia de 21 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, pues no se demostró el desconocimiento de las ritualidades propias del proceso que implique la anulación de la mencionada decisión que, en todo caso, se presenta cuando se da trámite al proceso pese a estar suspendido. En este orden de ideas, se advierte que los argumentos expresados en el presente recurso se encaminan a reabrir un debate legalmente concluido, que goza del atributo de cosa juzgada, razón por la cual se declarará infundado. II.5. Costas. 9 Tal como se encuentra acreditado en el expediente, los alegatos de conclusión presentados ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fueron radicados el 16 de enero de 2014, como consta en el folio 144 a 146 del cuaderno principal del expediente 2012-00032-01. En el caso concreto, de conformidad con el numeral 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, se advierte que no hay lugar a condenar en costas y agencias en derecho al señor Palacios debido a que, a pesar de que el recurso extraordinario de revisión

que propuso fue resuelto de manera desfavorable a sus intereses, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no actuó dentro del presente trámite. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el Recurso Extraordinario de Revisión propuesto por la parte demandante, contra la sentencia de 21 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del proceso promovido por José Antonio Palacios, en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. SEGUNDO. SIN CONDENA en costas. TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Ausente con permiso WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente