CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2014-01158-00(3673-14)-2019

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Causal sexta / MEJOR DERECHO DE UN TERCERO CAUSAL DE REVISIÓN – Estructuración / SUPUESTO FÁCTICO SIMILAR DECIDIDO FAVORABLEMENTE – No da lugar a la causal sexta de revisión La jurisprudencia de esta Corporación arribó a la conclusión que son dos los elementos que debe demostrar el demandante para que prospere el recurso extraordinario de revisión, lo cuales son: debe acreditarse que la sentencia cuya revisión se solicita reconoció, a favor de una persona determinada, un específico derecho subjetivo; y, en segundo lugar, que con posterioridad a la expedición de la sentencia, otra persona, que no participó, de ninguna manera en el proceso originario, acredite tener un mejor derecho para reclamar que aquella a favor de la cual la sentencia judicial reconoció un derecho subjetivo. (…). En sentir de la parte actora, procede la causal 6 del artículo 250 del CPACA¸ toda vez que con posterioridad a la decisión de segunda instancia de 10 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado profirió una sentencia contra providencia judicial, en un asunto de similares contornos, en la que amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del señor (…) funcionario que laboró en la Contraloría, ordenando al Tribunal Administrativo de Santander dictar una nueva providencia en el que se tenga en cuenta la normativa y los precedentes jurisprudenciales sobre el reconocimiento y pago de la prestación en comento. (…). No resulta acertado para sustentar la causal invocada plantear cuestionamientos a la sentencia motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en

que no se aplicó una determinada regla de derecho, o que en otro proceso contra la misma entidad, se haya accedido las pretensiones de la demanda, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión por la aparición súbita de una persona que alega tener mejor derecho, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 7 de julio de 2015,

radicación: 2004-00178-01, C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-01158-00(3673-14)

Actor: MARIA ESTHER URIBE MORENO Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Recurso extraordinario de revisión Le corresponde a la Sala decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Maria Esther Uribe Moreno contra la sentencia de 10 de septiembre de 2013 proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Subsección E.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones Maria Esther Uribe Moreno, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A, interpuso demanda ante la jurisdicción contenciosa, en orden a obtener

la nulidad del oficio 2010FF8411801 de 17 de diciembre de 2010, por medio del cual el gerente de talento humano de la Contraloría General de la República, denegó el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada el reconocimiento de la prima técnica sobre el salario básico mensual, desde el momento que acreditó los requisitos legales, esto es, a partir del 16 de agosto de 1994; y que se efectúen los reajustes salariales y prestacionales como consecuencia del mentado reconocimiento. En el escrito de la demanda, la parte actora adujo que ingresó a la Contraloría General de la República el 5 de octubre de 1983 en el cargo de revisor de documentos nivel técnico grado 02 en la auditoria especial de subsidio de transporte público en la ciudad de Bogotá. Narro que a lo largo de su desempeño profesional, se graduó como economista el 7 de junio de 1991, fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa a través de la Resolución 01055 de 15 de mayo de 1995, obtuvo un título de formación avanzada en finanzas internacionales y realizó diversos cursos afines en el área de su desempeño. Manifestó que por reunir los requisitos legales, solicitó el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, petición que fue denegada por la Contraloría General de la República por medio del oficio 2010EE84118 de 17 de diciembre de 2010. 1.2. Sentencia de primera instancia

El Juzgado 10 Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá mediante sentencia del 28 de septiembre de 2012 denegó las súplicas de la demanda en los siguientes términos: Luego de hacer un recuento de las normas generales y especiales que regulan la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en la Contraloría General de la Nación, indicó que la parte actora no acreditó los requisitos establecidos en los Decretos 2164 de 1992, 1336 de 1996 y 1724 de 1997. Lo anterior, en razón a que no contaba con la experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no inferior a 3 años, pues obtuvo el título de formación avanzada hasta el 13 de noviembre de 1996, es decir, que a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, sólo habían transcurrido 7 meses y 28 días, evidenciándose de esta manera el incumplimiento de los requisitos legales. Advirtió que en el plenario no obra certificación o constancia expedida por el funcionario competente en donde se acredite que las funciones desempeñadas por la demandante son altamente calificadas y que ameritan el reconocimiento pretendido, toda vez que sólo constan funciones genéricas que no definen haber desempeñado funciones cuya complejidad exige mayores destrezas, cuidado, habilidades y conocimientos a quienes desarrollan un mayor grado de pericia. 1.3. Sentencia de segunda instancia objeto de revisión. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E, en

la sentencia objeto del recurso extraordinario, adujo que a pesar de que la actora aportó un título de posgrado adicional al requerido para el desempeño del empleo de profesional universitario grado 10, no demostró el requisito de experiencia altamente calificada, que se adquiere luego de haberse recibido un título de formación avanzada. En el proceso se encontró que entre el 13 de noviembre de 1996, fecha en que obtuvo el título de especialista en finanzas, y el momento en que entró a regir el Decreto 1724 de 1997, 11 de julio de ese año, sólo acreditó 7 meses y 28 días. De conformidad con lo expuesto, precisó que se desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual para ser beneficiario de la prestación solicitada debe acreditar el título de formación avanzada que supere el mínimo exigido para el desempeño del cargo y tres años de experiencia «altamente calificada». 1.4. Del recurso de revisión La señora Maria Esther Uribe Moreno, por conducto de apoderado, el 8 de septiembre de 2014, interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de 10 de septiembre de 2013, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, invocando la causal contenida en el numeral 6 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que señala: «aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar». En la sustentación del recurso extraordinario, la parte actora transcribió apartes de

los fallos de tutela proferidos por el Consejo de Estado1, en los que luego de haberse proferido la decisión en su caso particular, se accedieron a las pretensiones de casos similares a funcionarios de la Contraloría General de la República y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que solicitaron el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. Señaló que en el proceso de la Contraloría se analizó que a la luz de lo dispuesto en el Decreto Ley 1661 de 1991, en la Ley 106 de 1993 y en el Decreto 1384 de 1 Expediente 20130240900, del 23 de septiembre de 2013, consejera ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez, y del 16 de enero de 2014, expediente 20130240900, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 19962, para efectos del reconocimiento y pago de la mentada prestación en el nivel profesional, se deben acreditar los títulos profesional, de formación avanzada y experiencia relacionada en la entidad, pero en manera alguna se exigió que la experiencia debe contabilizarse luego del cumplimiento del título de formación avanzada como de manera errada lo estableció la sentencia controvertida en sede de revisión. De igual manera, se establecieron tales argumentos en el proceso adelantado contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, expediente 20130210900 consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 1.4.1. Contestación al recurso La Contraloría General de la República, por intermedio de apoderado, solicitó se denieguen las pretensiones del recurso, en los siguientes términos: (ff. 180-194)

1.4.1.1. Señaló que el análisis probatorio que se llevó a cabo en las providencias juridiciales recurridas en sede de revisión, se armonizó con lo dispuesto en los Decretos 1661 de 1991, 1334 de 1996, 1724 de 1997 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha señalado que para ser beneficiario del reconocimiento y pago de la prima técnica en el nivel profesional, se requiere demostrar no sólo el título de formación avanzada sino acreditar más de tres años de experiencia altamente calificada que corresponde a la que excede a la requerida para el desempeño del cargo y que comporte la aplicación de conocimientos específicos, los cuales sólo podrán ser llevados a cabo por el empleado si cuenta con niveles de capacitación y práctica distintos a los ordinarios. Lo anterior, en razón a que la parte actora durante la vigencia de los Decretos 1661 de 1991 y 1386 de 1996 y hasta antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, fecha en que fue suprimido el nivel profesional, acreditó los títulos de Economista de la Universidad INCCA de Colombia que obtuvo en junio de 1991 y de especialista en Finanzas Internacionales de la Universidad Externado en noviembre de 1996, pero tan solo acreditó seis meses de experiencia altamente calificada en el ejercicio del cargo. 2 por el cual se establecen los requisitos mínimos para el otorgamiento de la prima técnica a los empleados de los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional de la Contraloría General de la República. De acuerdo a lo expuesto, adujo que para la fecha en que entro a regir el decreto

que suprimió el nivel profesional como susceptible de asignación de la prima técnica, la parte actora no acreditó el requisito de tres años de experiencia altamente calificada. 1.4.1.2. Precisó que el precedente invocado por la demandante en el recurso, dista de manera sustancial con el debate probatorio que se surtió por el tribunal, como quiera que en las sentencias citadas, sí se acreditó el requisito de la experiencia altamente calificada, mientras que en el presente debate, ni siquiera contaba con una expectativa cierta para adquirir el derecho.

2. Consideraciones 2.1. Competencia Es competente la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado para tramitar y decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso segundo del artículo 249 del CPACA y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 proferido por la Sala Plena de esta corporación, por tratarse de un recurso dirigido contra la sentencia dictada por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 ibidem. 2.1.1. Oportunidad El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del plazo indicado en el artículo 251 del CPACA puesto que la sentencia recurrida es de 10 de septiembre de 20133 y el correspondiente escrito contentivo del recurso fue radicado el 8 de septiembre de 2014 (ff.148-168). 2.2. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si se configura la causal de revisión contenida en el

artículo 250 del CPACA numeral 6 y por ende deba prosperar la revocatoria de la sentencia del 10 de septiembre de 2013 proferida por Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E. 3? El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. 2.2.1. Alcances del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión consagrado en los artículos 2484 y siguientes del CPACA, es un mecanismo de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por «la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley»5. Según lo dispuesto en el artículo 249 del CPACA las providencias susceptibles del recurso extraordinario de revisión son las dictadas: i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) por los tribunales administrativos; y, ii) por los jueces administrativos en primera o segunda instancia, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso. Para su formulación debe atenderse los requisitos de las demandas ordinarias indicados en el artículo 252 y para ello el recurrente deberá explicar con claridad y justificar la causal o las causales en que se funda el recurso y aportar las pruebas necesarias6. Sobre el particular, esta corporación ha señalado que la «técnica del recurso exige

correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal invocada, de forma tal que prescinda de elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni mucho menos a corregir errores u omisiones de la propia parte, cual si se tratara de una nueva instancia. En otras palabras, el 4 EL recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriada dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos 5 Expediente 2016-0070-00 consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro 6 El artículo 250 establece las causales de revisión en los siguientes términos: Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:

1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.

3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.

4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia».7

De lo anterior, se tiene que tal mecanismo no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se pueda acudir a un nuevo análisis fáctico o provocar una interpretación anexa de las normas sometidas al caso particular. Por el contrario, las falencias en la valoración probatoria en que haya podido incurrir el tribunal, son ajenos al recurso de revisión pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.8 2.2.2. La causal de revisión invocada La causal de revisión invocada por la parte actora corresponde al numeral sexto del artículo 250 del CPACA que señala:

Son causales de revisión:

6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 250 ibídem, la causal previamente señalada, en armonía con la descrita en el numeral primero9 tienen como finalidad corregir los errores generados por circunstancias desconocidas al

momento de proferir la sentencia cuestionada, que de ser conocidas, hubiesen originado una decisión distinta. Al analizar los elementos que configuran esta causal, la jurisprudencia de esta Corporación10, arribó a la conclusión que son dos los elementos que debe demostrar el demandante para que prospere el recurso extraordinario de revisión, lo cuales son: debe acreditarse que la sentencia cuya revisión se solicita reconoció, a favor de una persona determinada, un específico derecho subjetivo11; 7 Ibidem 8 Sentencia del 1 de febrero de 2018, expediente 0893-15 consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández 9 Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 10 Véase la sentencia del 7 de julio de 2015, expediente 11001031500020040017801 consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Para la doctrina, “[p]or derecho subjetivo, en su sentido más estricto, se entiende generalmente ‘el poder reconocido a un sujeto por medio de una norma legal, para la persecución de intereses propios mediante la exigencia a otro de hacer, permitir o omitir algo’” (MAURER, citado por ARANGO RIVADENEIRA, Rodolfo. El concepto de derechos sociales fundamentales. 2 ed. Bogotá: Legis, 2012. p. 8); por tanto, este se caracteriza por “una norma jurídica (M1), una obligación

jurídica (M2) y una posición jurídica (M3)” (Ibíd.). En otros términos, “existe un derecho subjetivo cuando el ordenamiento reconoce una situación subjetiva asumida como ventajosa y valorada como legítima, y tal situación es exigible frente a otros sujetos de derecho; en otras palabras, cuando hay una norma jurídica que otorga facultades ejercitables judicialmente por un sujeto para obligar a alguien a cumplir un acto (acción u omisión) que favorece al primero” (CHINCHILLA HERRERA, Tulio. ¿Qué son y cuáles son los derechos fundamentales? 2 ed. Bogotá: Temis, 2009. p. 48). y, en segundo lugar, que con posterioridad a la expedición de la sentencia, otra persona, que no participó, de ninguna manera en el proceso originario, acredite tener un mejor derecho para reclamar que aquella a favor de la cual la sentencia judicial reconoció un derecho subjetivo. Descendiendo al caso concreto, se tiene que la providencia judicial cuya revisión se solicita, denegó el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia calificada solicitada por la señora Maria Esther Uribe Moreno, al no acreditar los requisitos exigidos en las normas generales y especiales aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República. En sentir de la parte actora, procede la causal 6 del artículo 250 del CPACA¸ toda vez que con posterioridad a la decisión de segunda instancia de 10 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado profirió una sentencia contra providencia judicial, en un asunto de similares contornos, en la que amparó los derechos

fundamentales al debido proceso e igualdad del señor Edgar Maldonado Rodriguez, funcionario que laboró en la contraloría, ordenando al Tribunal Administrativo de Santander dictar una nueva providencia en el que se tenga en cuenta la normativa y los precedentes jurisprudenciales sobre el reconocimiento y pago de la prestación en comento. Narró que en cumplimiento de lo anterior, el tribunal al analizar el contenido de la Ley 106 de 1993 y los Decretos 1661 de 1991, 1384 de 1996 y 1724 de 1997, le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica en vista de que para la fecha en que se expidió el Decreto 1724 de 1997 el accionante excedía los requisitos mínimos exigidos para el cargo de profesional universitario. La Sala observa que el supuesto fáctico esgrimido por la recurrente no encuadra dentro de la causal alegada, toda vez que aquella se encuentra enfocada a que luego de haberse reconocido un derecho particular y concreto en favor de una persona, se presente otro sujeto con mejor derecho para reclamar dentro de esa misma causa procesal. Tal es el caso del reconocimiento por vía contenciosa de una pensión de sobreviviente en favor de una persona determinada, en donde luego de finalizadas las instancias procesales de rigor, surge otro beneficiario con mejor derecho, que nunca actuó en ellas. En términos análogos a lo señalado, la Sala Plena del Consejo de Estado, consideró que «el requerimiento entonces de que el hecho sea sobreviniente al fallo presupone que […] aparezca la persona con mejor derecho a reclamar (numeral 3)»12, esto es, que tal calidad sea, en efecto, posterior a la sentencia y no

derivarse de ella, o del proceso judicial del que esta última es producto. Así las cosas, no resulta acertado para sustentar la causal invocada plantear cuestionamientos a la sentencia motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, o que en otro proceso contra la misma entidad, se haya accedido las pretensiones de la demanda, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal. En efecto, la parte actora al cuestionar la manera como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió denegar las pretensiones, basado en otros procesos cuyas pretensiones si prosperaron, se adentra a un análisis probatorio y jurisprudencial que escapa de la órbita de la causal 6 del artículo 250 del CPCA, pues lo que pretende en esta sede es la alegación de una vía de hecho por los defectos fáctico y desconocimiento de precedente jurisprudencial, circunstancia que en términos de lo dispuesto por esta corporación, no tienen vocación de prosperidad. Así las cosas, se reitera que en el Recurso Extraordinario de Revisión, no se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni de otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar los argumentos ya expuestos y debatidos en el proceso, no se puede entender que es un juicio contra el fondo de la sentencia recurrida, controvirtiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en

que haya podido incurrir, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio. Lo que ocurre en realidad, es el inconformismo de la actora con el fallo, al tratar de debatir aspectos ya decididos por las instancias judiciales pertinentes. De conformidad con lo expuesto, se concluye que los argumentos brindados por el recurrente para invocar la causal 6 del Recurso Extraordinario de Revisión, no se 12 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de diciembre 1 de 2010.

Radicado: 2008-00480-00 (REV). M.P. Susana Buitrago Valencia. adecúa a la hipótesis normativa que permite tipificar la causal de revisión invocada y, en consecuencia, al analizar los fundamentos legales tenidos en cuenta para proferir el fallo de instancia, se declarará la no prosperidad del recurso extraordinario interpuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: DECLÁRASE infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Maria Esther Uribe Moreno contra la sentencia de 10 de septiembre de 2013 proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que confirmó la decisión del Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá. Cópiese, notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÀNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS