CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2014-01416-00(4639-14)-2018

SENTENCIA DE UNIFICACION - Propósito / EXTENSION DE JURISPRUDENCIA - Requisitos / EXTENSION DE JURISPRUDENCIAImprocedente la aplicación de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - Sentencia de 28 de agosto de 2018 sobre IBL El Consejo de Estado, como tribunal supremo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene la labor de proferir las sentencias de unificación con el objeto de guiar a los jueces y autoridades en la manera como una determinada consecuencia jurídica debe atribuirse en tratándose del análisis de un caso con supuestos fácticos similares. Lo anterior en aras de garantizar la confianza legítima de la sociedad civil en la administración de justicia, la seguridad jurídica y la economía procesal. […] [E]l Consejo de Estado debe propender porque no solo los tribunales y jueces conozcan las pautas o reglas jurisprudenciales que deciden de forma uniforme casos similares; sino que debe garantizar que las autoridades administrativas extiendan a terceros los efectos de una sentencia de unificación, siempre y cuando se acredite o justifique razonadamente que el peticionario está bajo la misma situación fáctica y jurídica en la que se encontraba el demandante cuando se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. […] [L]os requisitos específicos para acceder al mecanismo de extensión de la jurisprudencia, son: i) que exista un argumento claro y justificado del porqué el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii) deben

allegarse las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudirse a un proceso ordinario; iii) identificarse la sentencia de unificación cuya extensión se pretende y, si es posible, allegar su copia; y iv) que la jurisprudencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. […] Dado que la posición interpretativa de la sentencia invocada del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, objeto de petición en este mecanismo, ya fue recogida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018 (…) no se pueden extender los efectos de la primera, pues con ello se deslegitimaría el propósito del legislador de asegurar, con el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que se protejan los derechos de las personas a través de unas interpretaciones jurisprudenciales expresas y claras. […] [N]o es procedente extender los efectos de la sentencia de unificación de la Sección Segunda esta Corporación del 4 de agosto de 2010 por estar en contravía con otras de unificación de la Corte Constitucional y, especialmente, con lo dispuesto por la Sala Plena del Consejo de Estado, en lo que se refiere al tema objeto de extensión, esto es, respecto al IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-01416-00(4639-14)

Actor: JESUS LORENZA ESCOBAR BORJA

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION - FONDO NACIONAL DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - ALCALDIA DE TUMACO

Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA.

ASUNTO Procede la Sala a resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia1 interpuesta por la señora Jesús Lorenza Escobar Borja contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Alcaldía de Tumaco.

1. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud 1.1.1. Pretensiones La señora Jesús Lorenza Escobar Borja, mediante apoderada, solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación bajo el radicado 250002325000200607509 01 (0112-2009), con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila, por considerar que se encuentra en los mismos supuestos fácticos y jurídicos del demandante de la mencionada providencia.

Como consecuencia de la extensión de los efectos de la sentencia invocada, solicitó que se declare la nulidad del oficio de 1 de Septiembre de 2014, proferido por la Alcaldía Municipal de Tumaco, Secretaria de Educación, quien actuó en nombre y representación de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo 1 Figura nueva incorporada por el CPACA Título VII con el objeto de garantizar que a las personas que acuden

a la administración pública se les puede reconocer un derecho por razón de los efectos de una sentencia de unificación que plantea una consecuencia jurídica específica en tratándose de un caso análogo. Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la cual se negó la solicitud de reajuste de pensión de Jubilación. De igual modo, solicitó que se reliquide la pensión de jubilación de conformidad a la sentencia unificada de 04 de agosto de 2010, radicación 25000-23-25-0002006-07509-01(0112-09) y la Ley 33 de 1985. Igualmente, pidió condenar a las entidades demandadas a reconocer y pagar los reajustes legales para todos los años a partir de la reliquidación de la pensión jubilación, así como las diferencias que resulten de la pensión liquidada inicialmente por las entidades demandas y la que resulte del ajuste con la inclusión de todos los factores devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus pensional, con la respectiva indexación acorde con el IPC2. 1.1.2. Supuestos fácticos De conformidad con los hechos y omisiones señalados por la señora Jesús Lorenza Escobar Borja, se destacan los siguientes: Nació el 30 de Junio de 1951 y se vinculó como docente al servicio del Magisterio oficial colombiano desde el primero de septiembre de 1971 hasta la fecha de presentación de la solicitud formulada ante el Consejo de Estado. Indicó que es beneficiario del régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al primero de abril de 1994 tenía

42 años de edad, y al 25 de julio de 2005, entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 había cotizado más de 1.744 semanas. La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante Resolución 0163 del 20 de octubre de 2006, reconoció pensión de jubilación a la solicitante, sin tener en cuenta la inclusión de la totalidad de los factores salariales certificados por la entidad a la que prestó sus servicios el solicitante en el año anterior a adquirir su estatus pensional. 2 Folio 12. Mediante oficio radicado el 28 de agosto de 2014 ante la Secretaría de Educación de Tumaco, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitó la extensión de la jurisprudencia teniendo como sustento jurídico los argumentos expresados en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2011, expediente 25000232500020060750901 (0112-2009). La Secretaría de Educación de la Alcaldía Municipal de Tumaco, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de resolver la petición referida en el hecho anterior, profirió el oficio de 1 de septiembre de 2014, por medio del cual negó la extensión de la jurisprudencia. 1.2. Traslado. Por medio de auto de 5 de septiembre de 20163 se ordenó correr traslado de la extensión de jurisprudencia por el término común de treinta (30) días a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Municipio de Tumaco, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del

Estado4 y al Agente del Ministerio Público, quienes intervinieron en el proceso en los siguientes términos:

1.2.1. ANDJE5.

Consideró que si bien, en la sentencia del 4 de agosto de 2010 como en el presente caso, la demandante está amparada por el régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debe señalar que en dicha sentencia, la liquidación de la prestación pensional se hizo con base en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, que calcula el IBL a partir del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios. Por el contrario, la situación de la peticionaria en el presente asunto resulta diferente cuando, se verifica según la Resolución 163 del 20 de octubre de 2006, por medio de la cual se concedió la pensión de vejez a la señora Jesús Lorenza Escobar que la liquidación pensional se realizó en consideración a los requisitos 3 Folio 30 anverso y reverso. 4 En adelante ANDJE. 5 Folios 43 a 50. de la Ley 71 de 1988, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, precisó que para el caso de la resolución en comento, le eran aplicables también la Ley 238 de 1995, Ley 812 de 2003 y el Decreto 3752 de 2003. Concluyó que la peticionaria si bien está amparada por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por razón de su condición de Docente Nacionalizada, el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 hace inaplicable la sentencia de unificación 011209. En segundo lugar, se llama la atención la Agencia en el hecho que, si bien la administración en la respuesta del primero de septiembre de 2014 con ocasión a la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada el 28 de agosto de 2014, no realizó el análisis puntual de los presupuestos como se le exige a las entidades de conformidad con el artículo 102 del CPACA. Concluyó que la solicitud formulada por la peticionaria es improcedente, pues no existe similitud fáctica ni jurídica entre la solicitante y la demandante en la sentencia invocada. 1.2.2. Municipio de Tumaco6. La contestación del Municipio fue extemporánea7. 1.2.3. La Nación, Ministerio de Educación Nacional. La Nación, Ministerio de Educación Nacional, pese a haber sido notificada el 14 de septiembre de 20168 guardó silencio. 1.2.4. El Ministerio Público. 6 Folios 62 a 68. 7 De conformidad con informe secretarial visible a folio 70 8 Folio 31 a 32 anverso y 34. El auto de 5 de septiembre de 2016 le fue notificado a la Procuraduría Delegada ante esta Corporación tal y como se advierte a folio 33; sin embargo el agente del Ministerio Público guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema Jurídico Le corresponde a esta Sala determinar si en el sub lite es procedente extender los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación bajo el radicado número

250002325000200607509 01 (0112-2009), relacionada con la interpretación armónica del artículo 3 de la Ley 33 de 29 de enero de 19859, modificado por la Ley 62 de 16 de septiembre de 198510, en tratándose de los factores que deben tenerse en cuenta para la pensión de jubilación para los beneficiarios del régimen de transición. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial El Consejo de Estado, como tribunal supremo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene la labor de proferir las sentencias de unificación11 con el objeto de guiar a los jueces y autoridades en la manera como una determinada consecuencia jurídica debe atribuirse en tratándose del análisis de un caso con supuestos fácticos similares. Lo anterior en aras de garantizar la 9 Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público. 10 Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985. 11 Al tenor de lo dispuesto en el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 se entiende por ssentencias de unificación jurisprudencial «[…] las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión. […]» confianza legítima de la sociedad civil en la administración de justicia12, la seguridad jurídica13 y la economía procesal14. En este sentido y dado que es indispensable que el sistema jurídico de nuestro

país sea coherente y consistente pese al denso tráfico jurídico existente, el Consejo de Estado debe propender porque no solo los tribunales y jueces conozcan las pautas o reglas jurisprudenciales que deciden de forma uniforme casos similares; sino que debe garantizar que las autoridades administrativas extiendan a terceros los efectos de una sentencia de unificación, siempre y cuando se acredite o justifique razonadamente que el peticionario está bajo la misma situación fáctica y jurídica en la que se encontraba el demandante cuando se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. En el anterior contexto es claro que el legislador del 2011, al redactar los artículos 10, 102 y 369 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo15, pretendió no solo regular el trámite administrativo y judicial en relación con la extensión de los efectos de las sentencias de unificación que profiere esta Corporación, sino que también quiso reiterar el deber que tiene la Administración de resolver y aplicar las normas en forma homogénea,16 cuando los fundamentos jurídicos y fácticos presentados en el escrito de la solicitud y en la sentencia cuya extensión se persigue son idénticos. Lo anterior en aras de disminuir la judicialización innecesaria de casos. En virtud de lo expuesto, es importante recordar que el artículo 10 del CPACA, al referirse al deber de aplicar uniformemente las normas y la jurisprudencia, consagra: […] Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de

manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, 12 La igualdad de trato que las autoridades administrativas y judiciales deben otorgar a las personas, supone una igualdad en la interpretación y aplicación de la ley cuando existen situaciones fácticas similares. 13 Éste es un principio de derecho que es universalmente conocido y que hace referencia a la certeza o grado de previsibilidad que tienen las personas que intervienen en un litigio, en relación con la manera en que un juez le atribuye una determinada consecuencia jurídica a una situación fáctica en particular, luego de referirse a la interpretación que hace de la ley aplicable al caso concreto. 14 En un contexto de alta congestión judicial, evitar la judicialización innecesaria de los casos similares, es una herramienta que garantiza la plena eficacia de este principio. 15 En adelante CPACA. 16Arias García, Fernando. Derecho Procesal Administrativo, 2ª. Edición. – Bogotá : Grupo Editorial Ibáñez deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. […] La norma en cita permite colegir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y, por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia deben aplicarse de manera preferente17. Ahora bien, en relación con el procedimiento administrativo especial, advierte esta

Sala que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia se encuentra regulado en su artículo 102, el cual establece los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión que se formulan ante las autoridades administrativas, así: […] Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación Invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.

La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en

cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que 17 Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. […] (Negritas fuera del texto) Es pertinente indicar que la Corte Constitucional, al resolver la demanda pública de inconstitucionalidad a través de la cual se demandó el artículo 102 (parcial) del CPACA, en sentencia C-816 de 2011 declaró exequibles las expresiones «extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades», «sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado» y «sentencia de unificación» del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, condicionada a que «las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». El artículo 269 ibidem, regula la posibilidad y el procedimiento que tienen los ciudadanos para acudir ante el Consejo de Estado cuando las entidades administrativas nieguen o guarden silencio sobre las peticiones de extensión, así: […] Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad

hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. «Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código» (inciso modificado por el artículo 616 del CGP). Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria

de la decisión del Consejo de Estado. Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. […] (Negrita fuera de texto) De los apartes normativos transcritos se infiere que los interesados en la búsqueda de celeridad en el reconocimiento de sus derechos sustanciales, podrán acudir ante las autoridades administrativas para que estas extiendan los efectos de una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, siempre y cuando se presenten idénticas características fácticas y jurídicas en el caso concreto. De igual modo, los requisitos específicos para acceder al mecanismo de extensión de la jurisprudencia, son: i) que exista un argumento claro y justificado del porqué el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii) deben allegarse las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudirse a un proceso ordinario; iii) identificarse la sentencia de unificación cuya extensión se pretende y, si es posible, allegar su copia; y iv) que la jurisprudencia objeto de extensión no esté en abierta

controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. Con respecto a este último requisito la Sala señala que, si bien es cierto este no se deduce, expresamente, de las normas que prevén la extensión de jurisprudencia, la filosofía de este mecanismo de control implica la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable, de manera tal de que ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos simplemente pueda extenderse.18 En síntesis, cuando se pretenda la extensión de los efectos de una sentencia de unificación, no basta con que el peticionario determine la sentencia o allegue las pruebas que puedan dar luz para reconocer un derecho subjetivo, sino que el punto fundamental recae en la identidad fáctica y jurídica entre el caso concreto y la sentencia de unificación, pues, como ya se expuso, la figura de la extensión de la jurisprudencia tiene como finalidad que la Administración y los operadores judiciales descongestionen, en cierta medida, los procesos que tienen hechos y pretensiones iguales, en busca de que los particulares no se enfrasquen en litigios tediosos y duraderos, sino que se les pueda aplicar los efectos de las sentencias que resolvieron un problema jurídico exactamente igual, claro está, siempre y cuando se presente la misma situación jurídica del demandante de la sentencia de la cual se pretende su extensión y sea exigible. 2.3. Sentencia de unificación objeto de extensión El peticionario solicita que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta corporación el 4 de agosto

de 2010, bajo el radicado núm. 250002325000200607509 01 (0112-2009), con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila. Estudiada la sentencia invocada, el problema jurídico se centró en determinar si el demandante, pensionado por CAJANAL, tenía derecho al reajuste de su pensión de jubilación con base en «todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios». La Sección Segunda accedió a las pretensiones de la demanda y procedió a analizar y decidir los siguientes aspectos: i) que el demandante era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y que, sin mayor discusión, al ser favorecido 18 Sobre este particular aspecto en las memorias de la Ley 1437 de 2011, el Dr. Zambrano indicó: «es decir, una decisión de Sala Plena o una sentencia de unificación, como se quiera llamar, en que haya certeza de que es una decisión que se impone a todo el mundo» (cfr. Volumen III, parte B, página 496). con la aplicación del régimen pensional anterior, este le comprende la edad, el tiempo y el monto; ii) la sentencia de unificación solo se refirió y desarrolló el aspecto referente al monto y sobre este precisó: «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios»; y iii) «es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir

aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio. Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando. Sobre el particular es pertinente aclarar, que existen algunas prestaciones sociales -a las cuales el mismo legislador les dio dicha connotación-, esto es, a las primas de navidad y de vacaciones, que a pesar de tener esa naturaleza, constituyen factor de salario para efectos de liquidar pensiones y cesantías, como expresamente quedó establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978». 2.4. Precedentes de la Corte Constitucional Por su lado la Corte Constitucional, pese a que por mucho tiempo sostuvo similar postura, con posterioridad, de manera reiterada, ha sustentado que el régimen de transición solo se aplica en cuanto a la edad y el tiempo. Dice la Corte Constitucional que el monto de la pensión se debe establecer a partir de un

cálculo del Ingreso Base de Liquidación de acuerdo con las reglas señaladas en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Al respecto ha proferido las siguientes sentencias: SU 230 de 2015,19 SU 427 de 2016,20 SU 210 de 2017,21 SU 395 de 201722 y SU 631 de 201723. Es decir, no existía uniformidad de criterios entre la sentencia invocada de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre todos los tópicos que cobija el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2.5. De la decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado. La Sala Plena del Consejo de Estado en reciente sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro contra Caja Nacional de Previsión 19 En esta sentencia la Corte Constitucional consideró que, partir de esta sentencia se debe calcular el IBL de todos los beneficiarios del régimen de transición de conformidad con lo establecido el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según los parámetros fijados en la sentencia C-258 de 2013 en cuanto a la interpretación sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición. Allí puntualizó que el régimen de transición es un beneficio en favor de quienes hacen parte de regímenes especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos, pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no el ingreso base de liquidación –IBL-.

20 Aquí la Corte consideró que en el caso concreto de la accionante, quien en razón a su edad y tiempo de servicio era beneficiaria del régimen de transición, su pensión de vejez debía reconocerse aplicando el régimen prestacional de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971) pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, en este asunto, la ratio decidendi se centró en el abuso del derecho para obtener su reliquidación pensional porque con un encargo por un periodo superior a un mes a la pensionada se le incrementó su pensión en más de un 600%. 21 Según el fallo «que en los pronunciamientos previos a la Sentencia C-258 de 2013, relativos al régimen de transición, no se había fijado el criterio de interpretación constitucional sobre el ingreso base de liquidación, razón por la cual, se entendía que estaba permitida la interpretación que, a la luz de la Constitución y en aplicación de las normas legales vigentes, acogiera cualquiera de las Salas de Revisión en forma razonada y justificada sobre el tema». Específicamente declaró la existencia de una vía de hecho en la sentencia proferida por el Consejo de Estado del 21 de agosto de 2014 del Consejo de Estado porque incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento de