CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2014-01538-00(4939-14)

EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / RECURSO DE SUPLICA / COSA JUZGADA – RECHAZÓ LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN El mecanismo de extensión de jurisprudencia, se encuentra establecido en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 102 dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos» (negrilla por fuera del texto). […] De la normativa referenciada se evidencia que para proceder a extender los efectos de una sentencia de unificación, debe cumplir los siguientes requisitos: i) la sentencia invocada debe ser una sentencia de unificación del Consejo de Estado; ii) la sentencia debe reconocer un derecho; iii) debe existir identidad fáctica y jurídica entre la sentencia invocada y el caso concreto. […] [S]e observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ya había emitido una decisión judicial anterior a la presentación de la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada (…) la cual negó la reliquidación de la pensión de jubilación, específicamente la inclusión de la prima de riesgo. […] [L]a Sala decidirá que no se revocará la providencia suplicada, pero por las razones expuestas, ya que se encuentra presente una situación litigiosa de cosa juzgada que no es posible estudiarla a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia, sino que es propia del proceso ordinario, al cual puede acudir el

demandante.

FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 102 / CPACA – ARTÍCULO 269

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-01538-00(4939-14)

Actor: JAIME SANABRIA AYALA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL – UGPP

Referencia: RECURSO DE SÚPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA LA

SOLICITUD.

Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de súplica presentado en contra de la decisión dictada por el Consejero Ponente Luis Rafael Vergara Quintero, el 29 de enero de 2015, a través de la cual se rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia.

1. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de extensión El señor Jaime Sanabria Ayala, a través de apoderado, solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación1 proferida el 1.º de agosto de 2013, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 44001-23-31-0002008-00150-01 (0070-2011), por considerar que compartía los mismos supuestos fácticos y jurídicos desarrollados en la mencionada providencia. Como resultado

de lo anterior, solicitó se le reliquide la pensión de jubilación teniendo en cuenta, además de los factores ya incluidos, la totalidad de la prima de riesgo. 1.2. Supuestos fácticos. El señor Jaime Sanabria Ayala expuso los siguientes hechos: «[…] 1.- El (la) señor(a) JAIME SANABRIA AYALA nació el 29 de Abril (sic) de 1946. 2.- El (la) señor (a) JAIME SANABRIA AYALA prestó sus servicios al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD D.A.S., durante más de 20 años. 3.- La CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, le reconoció pensión de jubilación sin tener en cuenta para su liquidación la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio, según lo establecido en el Régimen Especial previsto para los servidores del DEPARTAMENTO ADMNISTRATIVO DE SEGURIDAD – D.A.S. 4.- Teniendo en cuenta lo anterior, mi poderdante radicó solicitud de Reliquidación (sic) de la Pensión (sic) de Jubilación (sic), ante la CAJA NACIONAL DE PREVISION (sic) SOCIAL CAJANAL E.C.E. Hoy Liquidada (sic) con el fin de que se tuviera en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicios anterior al retiro del servicio oficial, la cual fue denegada por la Entidad. 5.- Ante tal decisión, procedió a demandar los actos administrativos mediante la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual culminó mediante sentencia proferida por la JUSTICIA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

reconociendo el Régimen Pensional Especial ; pero accediendo parcialmente a las pretensiones incoadas, por cuanto ordena que la pensión debe reliquidarse teniendo en cuenta además de los factores inicialmente incluidos, también las 1 Folio 53 a 61 primas de Vacaciones (sic), Servicios(sic) y de Navidad(sic); pero no ordenó expresamente la inclusión de la totalidad de la PRIMA DE RIESGO (sic) (la cual fue devengada por mi poderdante en forma directa, continua y permanente), por lo cual CAJANAL dentro del cumplimiento de la sentencia decidió incluir dentro de la base salarial solo una porción del 40% de lo devengado según lo previsto en el Decreto 2090 de 2003, es decir, el 60% restante finalmente fue desconocido tanto judicial como administrativamente. […]» 1.3. El auto recurrido En providencia del 29 de enero de 20152, con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara Quintero, se rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia pues consideró que existió un pronunciamiento judicial por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 22 de junio de 2012, en el que se reliquidó la pensión, excluyendo la prima de riesgo. Por ello, se configuró el fenómeno de cosa juzgada, situación jurídica cuyo debate no puede ser reabierto por una sentencia de unificación posterior, como es la providencia del 1° de agosto de 2013. Al respecto se indicó lo siguiente: « Conforme a lo anterior, es claro que el debate sobre los factores que deben componer el ingreso base de liquidación del solicitante fue resuelto y decidido por la

jurisdicción contenciosa administrativa mediante sentencia del 22 de junio de 2012 proferido (sic) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y en la cual se determinó que la prima de riesgo no debía ser incluida en dicha base por no constituir factor salarial y al haber sido excluida por el legislador en la enumeración realizada en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1987. Si bien la sentencia de la que se solicita extender los efectos fue expedida con posterioridad al fallo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ello no permite reabrir un debate y modificar una situación ya consolidada por vía judicial como la analizada en el presente caso. Las sentencias de unificación tienen efectos hacia el futuro y sirven como guía interpretativa para resolver las solicitudes y asuntos que todavía están en discusión, de no ser así, se pondría en riesgo el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica. Por lo anterior, no es procedente estudiar nuevamente la inclusión de la prima de riesgo dentro del ingreso base de liquidación en la pensión de jubilación del solicitante, por cuanto en el presente caso y existe (sic) una decisión judicial, por lo que la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia será rechazada.» 1.4. El recurso de súplica Inconforme con dicha decisión, el señor Jaime Sanabria Ayala, a través de apoderado, presentó recurso de súplica3 en el cual 2 Folio 65 a 67 3 Folio 71 a 73 solicitó que se tuviera en cuenta el pronunciamiento realizado en sentencia de 23 de mayo de 2013, expediente de tutela No. 2013-0048-00 C.P María Elizabeth

García González, en la que se dispuso: «En efecto, al no existir la identidad en la causa no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, indispensable para afirmar que existe una providencia judicial anterior en la que hay identidad de partes, identidad de objeto e identidad de causa que permita ahora a las accionadas obviar un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta contra el Oficio núm.

S-2011-063896, que contiene nuevos hechos que la sustentan, como es la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.» [Negrillas propias del texto original].

De igual manera, el escrito trae a la colación un pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E4, donde se argumentó que, ante una nueva sentencia de unificación jurisprudencial, existe en el caso concreto una variación de la causa petendi por lo que no se podía predicar la ocurrencia de la cosa juzgada. Por último, citó el pronunciamiento de 10 de noviembre de 2010, proferido en el proceso 2008-568, con ponencia del consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en el cual se hace una interpretación favorable de las normas que contemplan factores salariales a tener en cuenta al momento de establecer el ingreso base de liquidación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969. Con base en los anteriores pronunciamientos jurisprudenciales, argumentó lo siguiente: «5.- Las Altas Corporaciones de Justicia en nuestro medio, al evolucionar

favorablemente la jurisprudencia han unificado criterios para reconocer derechos que anteriormente negaban, que para el caso de las prestaciones periódicas cobra vigencia su reconocimiento en cualesquier tiempo, tal como ha ocurrido con la 1) indexación de la primera mesada, 2) reconocimiento total de la prima de riesgo, 3) reconocimiento de todos los factores de salario a los servidores públicos acreedores del régimen de Transición, 4) posibilidad de demanda en cualquier tiempo del reconocimiento de pensiones, antes de la modificación introducida por la Ley 1395 de 2010, entre otros. 6.- Al no dársele curso a la solicitud de extensión de jurisprudencia, se estaría violando el artículo 13 constitucional que prevé la igualdad de todos ante la ley, en particular la de aquellos servidores que devengaron la prima de riesgo; pero que en aplicación del principio de la cosa juzgada, en este caso, se discriminaría a quienes no se les tendrá en cuenta total o parcialmente dicho factor a efectos de liquidar su mesada pensional […] ».

2. CONSIDERACIONES 4 Proceso 2010-144.

De acuerdo con lo anterior, la Sala deberá entrar a analizar si es procedente revocar el auto de fecha 29 de enero de 2015, para en su lugar, dar trámite a la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por Jaime Sanabria Ayala. 2.1 El mecanismo de extensión de jurisprudencia. El mecanismo de extensión de jurisprudencia, se encuentra establecido en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 102 dispone lo siguiente:

«ARTÍCULO 102: Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos» (negrilla por fuera del texto). De la normativa referenciada se evidencia que para proceder a extender los efectos de una sentencia de unificación, debe cumplir los siguientes requisitos: i) la sentencia invocada debe ser una sentencia de unificación del Consejo de Estado; ii) la sentencia debe reconocer un derecho; iii) debe existir identidad fáctica y jurídica entre la sentencia invocada y el caso concreto. El Consejo de Estado se ha pronunciado de la siguiente manera sobre la identidad fáctica en la extensión de jurisprudencia: «Con todo, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia realmente alude a la extensión o aplicación del precedente a un caso concreto y particular. Es decir: obliga a que si unos hechos fueron juzgados de una manera, los casos posteriores que guarden similitud fáctica y jurídica deben ser decididos de la misma manera tanto por el juez como por la administración. Entonces, es propiamente un instrumento de extensión del precedente judicial del Consejo de Estado, en el que juega un papel preponderante el aspecto fáctico, los hechos que se juzgan. En efecto, cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado por un juez y que luego ese pronunciamiento sirve como referente para que se decidan otros conflictos

semejantes. Resulta, pues, determinante el análisis de los hechos al momento de decidir si hay analogía entre la situación juzgada en el pasado con la situación que se pretende decidir en el presente. Y los hechos relevantes son los que giran en torno al problema jurídico que se resuelve en la sentencia.»5 2.2 Caso concreto 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Auto de 8 de agosto de 2016

Rad. Núm. Radicación número: 11001-03-27-000-2015-00054-00(21961).

En el presente asunto se solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida el 1º de agosto de 2013, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011) en la cual se analizó la legalidad de los actos administrativos que reconocieron parcialmente la pensión de jubilación a Héctor Enrique Duque Blanco, y que pretendía la inclusión de la totalidad de los factores salariales, incluida la prima de riesgo. Esta Corporación, luego de analizar el marco legal y jurisprudencial, resolvió que en el ingreso base de liquidación, IBL, de la prestación pensional que percibía el demandante, se deberían tener en cuenta como factores salariales las primas de servicios, clima y especial de riesgo, toda vez que fueron devengadas por el demandante en el último año de servicios al extinto Departamento Administrativo de Seguridad, D.A.S. Ahora bien, la sentencia reseñada anteriormente es una providencia de unificación

que reconoce un derecho; pero la misma no comparte su situación fáctica y jurídica con el caso planteado por el solicitante como pasa a verse. En el caso concreto, se observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ya había emitido una decisión judicial anterior a la presentación de la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por Jaime Sanabria Ayala, la cual negó la reliquidación de la pensión de jubilación, específicamente la inclusión de la prima de riesgo. Lo anterior, permite inferir que en el caso concreto se podría configurar la cosa juzgada, pues antes de que el señor Jaime Sanabria Ayala acudiera a la administración para solicitar la extensión de la sentencia proferida en el proceso 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), ya había un pronunciamiento por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa que analizó si procedía o no la inclusión de la prima de riesgo para la reliquidación de la pensión. Ahora, en la sentencia invocada por el demandante como de unificación y de la cual pretende su extensión, no se presentó esa discusión ni fue objeto del problema jurídico pues el mismo se centró en establecer si el demandante tenía derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el último año inmediatamente anterior a la fecha del retiro, teniendo en cuenta el régimen especial previsto a favor de los funcionarios del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, D.A.S. De acuerdo con lo anterior, se evidencia que hay una situación fáctica disímil a la resuelta en la sentencia proferida en el expediente de radicado 44001-23-31000-2008-00150-01 (0070-2011), puesto que en el caso que se analizó en la citada providencia, no existía la cuestión litigiosa sobre la configuración de la cosa juzgada, discusión que es propia de resolverse a través de una demanda ordinaria y no en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Por lo tanto, y al no existir similitud fáctica y jurídica entre la situación planteada por el señor Jaime Sanabria Ayala y la sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013, se confirmará la decisión de rechazar la petición de extensión de jurisprudencia presentada por este, pero por las razones expuestas anteriormente. En conclusión, la Sala decidirá que no se revocará la providencia suplicada, pero por las razones expuestas, ya que se encuentra presente una situación litigiosa de cosa juzgada que no es posible estudiarla a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia, sino que es propia del proceso ordinario, al cual puede acudir el demandante. Por lo anteriormente expresado, esta Sala considera que no existe violación al derecho a la igualdad, tal y como argumenta el suplicante, toda vez que la presente providencia no realiza un pronunciamiento sobre la inclusión de la prima de riesgo en la liquidación pensional, sino que busca que sea el juez idóneo quien tome dicha decisión, dada la existencia de una situación fáctica disímil que no permite el estudio del caso a través del trámite de extensión de jurisprudencia. Por lo anterior se, RESUELVE Primero: CONFIRMAR la decisión del 29 de enero de 2015 proferida por el

consejero Luis Rafael Vergara Quintero que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Por medio de secretaría, devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ