CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2015-00158-00(0315-15)

MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - Improcedente por no existir identidad fáctica / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – No consagra etapa probatoria / CONTRATO REALIDAD La Subsección observa que el fallo objeto de solicitud de extensión de la jurisprudencia no resolvió nada en relación con los derechos de los docentes territoriales vinculados mediante contratos de prestación de servicios, en la medida en que se circunscribió a desarrollar los elementos de la relación laboral en los denominados «contratos realidad», en cuanto a una contratista que prestó sus servicios para el extinto Instituto de los Seguros Sociales-ISS, que nada tiene que ver con funciones de enseñanza. Situación que denota falta de identidad fáctica e impide la extensión de los efectos de la sentencia invocada. Ahora bien, el hecho de que la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009 hubiera declarado la existencia de una relación laboral, en aplicación del principio de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, no comporta que dicho caso sea idéntico al de la referencia, pues cada uno tiene particularidades propias y se vale de pruebas distintas para demostrar la subordinación y la prestación personal del servicio en función de la naturaleza del empleo desempeñado y de las labores encomendadas por el superior. De allí que cada situación debe estudiarse y someterse a un análisis exhaustivo probatorio para determinar si se desvirtúan las órdenes de prestación de servicio. (…) Así las cosas, no es procedente extender los efectos de la sentencia del 19 de febrero de

2009, ya que la señora Liliana Patricia González Baquero no se encuentra en la misma situación fáctica que la demandante en el proceso 3074-2005, hecho que impone negar la solicitud de la referencia. NOTA DE RELATORIA: Referente a la necesidad de un estudio probatorio para determinar la existencia de una relación laboral y no ser la solicitud de extensión de jurisprudencia el escenario para desarrollarlo, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de septiembre de 2017, Rad. 11001-03-25-000-2016-00393-00(1874-16), M.P. William Hernández Gómez. Frente a los elementos de la relación laboral en los denominados «contratos realidad», en cuanto a una contratista que prestó sus servicios para el extinto Instituto de los Seguros Sociales-ISS, ver: C. de E., Sección Segunda, Sentencia del 19 de febrero de 2009, Rad. 73001-23-31-0002000-03449-01 (3074-2005), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 270

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00158-00(0315-15)

Actor: LILIANA PATRICIA GONZÁLEZ BAQUERO

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI

Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

Tema: CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, SE NIEGA

EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA

AUTO INTERLOCUTORIO

I. ASUNTO

1. La Sala decide la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por la señora Liliana Patricia González

Baquero.

II. ANTECEDENTES 2.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia1

2. La solicitante pretende que se le (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, radicado interno 3074-20052 y (ii) ordene al Municipio de Santiago de Cali el reconocimiento y pago de prestaciones sociales generadas durante el tiempo en que estuvo vinculada a ese ente territorial, mediante los siguientes contratos:

ORDEN DE

FECHA DE FECHA DE INSTITUCIÓN

PRESTACIÓN DE

INGRESO SALIDA EDUCATIVA

SERVICIO NÚM.

07/10/19 ENTIDAD NO

2048 15/10/1991

91 CODIFICADA

27/02/19 ENTIDAD NO

2725 15/07/1992

92 CODIFICADA

29/08/19 ENTIDAD NO

3096 15/12/1992

92 CODIFICADA

05/02/19 ENTIDAD NO

4102 30/07/1993

93 CODIFICADA

29/07/19 ENTIDAD NO

4772 31/12/1993 93 CODIFICADA 01/01/19 ENTIDAD NO Resolución 021 30/07/1994

94 CODIFICADA

16/08/19 ENTIDAD NO

115838 15/12/1994 94 CODIFICADA 1 Folios 24 a 32. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de febrero de 2009, radicado 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-2005), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 2.2 Hechos

3. La accionante relató que (i) estuvo vinculada al Municipio de Santiago de Cali mediante órdenes de prestación de servicios, (ii) durante la vigencia de los aludidos actos, se desempeñó como educadora oficial, actividad que comportó la prestación de un servicio personal, subordinado y desigual en cuanto a la contraprestación económica, ya que fue ostensiblemente menor a la percibida por los docentes de planta, (iii) mediante sentencia del 19 de febrero de 2009, se unificó jurisprudencia en relación con la aplicación del principio de la realidad sobre las formas y la liquidación de la indemnización derivada de la declaratoria de una relación laboral, (iv) el 26 de septiembre de 2014, solicitó del ente convocado la extensión de los efectos de la aludida providencia y (v) por Oficio 4143.0.10.5907 del 6 de noviembre de 2014, se le informó que no es posible atender lo solicitado.

2.3 Traslado

4. Por auto del 15 de julio de 20193, el despacho ordenó correr traslado de la extensión de la jurisprudencia por el término común de treinta (30) días a: el Municipio de Santiago

de Cali y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

5. En esa oportunidad se pronunciaron:

6. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado4 señaló que la sentencia del 19 de febrero de 2009 no es de unificación y, en esa medida, la solicitud de extensión de la jurisprudencia no está llamada a prosperar.

7. En todo caso, destacó que (i) las órdenes de prestación de servicios referenciadas por la convocante, se rigen por la Ley 80 de 1993 y gozan de presunción de legalidad, (ii) en el plenario no están acreditados los elementos que configuran la relación laboral y ponen de relieve la supuesta desigualdad 3 Folios 43 y 44. 4 Folios 57 a 62. padecida, (iii) las pretensiones están prescritas, si se considera el tiempo transcurrido entre la ejecución de los contratos y la fecha de la solicitud de extensión de la jurisprudencia, (iv) el asunto sub examine no tiene identidad fáctica y jurídica con el resuelto en la sentencia del 19 de febrero de 2009 y (v) la controversia debe ser abordada a través de un medio de control ordinario.

8. El Municipio de Santiago de Cali5 enfatizó que «el asunto que se ventila se trata de un régimen exceptuado, donde los docentes claramente se encuentran inhabilitados para contratar […], luego no puede hablarse de identidad fáctica y jurídica y, por tanto, no puede despacharse favorablemente la petición de extensión de la jurisprudencia».

9. Propuso las excepciones de inepta demanda, prescripción, inexistencia de la obligación, buena fe e

imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido. 2.4 Alegatos

10. Mediante providencia del 9 de febrero de 20216, el despacho ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para que ostenten sus alegaciones por escrito en el término común de diez (10) días.

11. En esa oportunidad se pronunció la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7, entidad que reiteró los argumentos que ya había expuesto y pidió negar la solicitud de extensión de la jurisprudencia.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia 5 Folios 91 a 95. 6 Folios 85 y 85vto. 7 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice

27.

12. La Corporación es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada, de conformidad con el artículo 269 del CPACA. 3.2 Problema jurídico

13. La Sala determinará si los fundamentos de hecho descritos en la solicitud de extensión de la jurisprudencia tienen identidad fáctica con la sentencia 3074-2005 del 19 de febrero de 2009.

14. Para resolver lo anterior, se analizará (i) el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, (ii) la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009 y (iii) el caso concreto. 3.2.1 El mecanismo de extensión de la jurisprudencia

15. Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una

situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión, así: - Copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; - Justificación razonada en la que se evidencie la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y - Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita.

16. A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse»8.

17. Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA9 y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación

jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho , a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto).

18. Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificación10. 3.2.2 La sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, con radicado interno 3074-2005

19. En el fallo invocado el problema jurídico se centró en «determinar si la actora tiene derecho a que el Instituto de Seguros Sociales le pague las prestaciones que le adeuda como consecuencia del contrato realidad suscrito para el desempeño del cargo de Técnico de Servicios Administrativos I, 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. William Hernández Gómez. 9 «Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión». 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre

de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. William Zambrano Cetina. desempeñado sin solución de continuidad a partir del 12 de junio de 1995 hasta el 31 de mayo de 2000 […]».

20. Los hechos expuestos en ese proceso dieron cuenta que la demandante (i) suscribió varios contratos de prestación de servicios con el Instituto de los Seguros Sociales, para desempeñar el cargo de Técnico de Servicios Administrativos I, bajo lo dispuesto por la Ley 80 de 1993 y (ii) desempeñó funciones como tesorera-pagadora, las cuales correspondían a labores ordinarias de la entidad, propias de empleos de libre nombramiento y remoción y respecto de las cuales no se puede predicar independencia y autonomía.

21. La Sección Segunda accedió a las pretensiones de la demanda y procedió a unificar los criterios referentes a: - La liquidación de la indemnización que se deriva de la declaratoria de una relación laboral. Aclaró que quien pretende demostrar el contrato realidad no se convierte automáticamente en empleado público, empero tal situación no restringe la posibilidad de que, acreditados los elementos de la relación laboral, se ordene una «indemnización reparatoria con base en los honorarios pactados en el contrato» que incluya el pago de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas. - El término a partir del cual se comienza a contabilizar la prescripción. Estableció que «es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales

tanto salariales como prestacionales, […] ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia». 3.2.3 El caso concreto

22. La señora Liliana Patricia González Baquero solicitó que se le extiendan los efectos de la aludida sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, con el objeto de que se ordene al Municipio de Santiago de Cali reconocer y pagar las prestaciones sociales a que tiene derecho, pues si bien es cierto que laboró como docente mediante órdenes de prestación de servicios, también lo es que ese ejercicio no fue independiente, sino personal y subordinado.

23. La Subsección observa que el fallo objeto de solicitud de extensión de la jurisprudencia no resolvió nada en relación con los derechos de los docentes territoriales vinculados mediante contratos de prestación de servicios, en la medida en que se circunscribió a desarrollar los elementos de la relación laboral en los denominados «contratos realidad», en cuanto a una contratista que prestó sus servicios para el extinto Instituto de los Seguros Sociales-ISS, que nada tiene que ver con funciones de enseñanza. Situación que denota falta de identidad fáctica e impide la extensión de los efectos de la sentencia invocada.

24. Ahora bien, el hecho de que la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009 hubiera declarado la existencia de una relación laboral, en aplicación del principio de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, no comporta que dicho caso sea idéntico al de la referencia, pues cada uno tiene particularidades propias y se

vale de pruebas distintas para demostrar la subordinación y la prestación personal del servicio en función de la naturaleza del empleo desempeñado y de las labores encomendadas por el superior. De allí que cada situación debe estudiarse y someterse a un análisis exhaustivo probatorio para determinar si se desvirtúan las órdenes de prestación de servicio.

25. Sobre el particular, la Sala en un caso similar concluyó: En estos términos, la Subsección considera que la citada providencia no contiene una regla que defina la reclamación de derechos laborales de docentes territoriales vinculados por contrato de prestación de servicios, como es el caso de la solicitante, de manera que, no resultaría procedente la aplicación de la misma para el efecto pretendido a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia.

Sumado al hecho de que para demostrar la existencia de una relación laboral, la interesada deberá aportar y solicitar las pruebas particulares a su caso, para lo cual, el escenario idóneo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que le corresponde al juez analizar de forma conjunta tales probanzas a fin de determinar si se configuran los elementos propios de una relación laboral y en consecuencia si se desvirtúa la existencia del contrato de prestación de servicios, al respecto esta Subsección en reciente pronunciamiento, manifestó: «[…] en el reconocimiento de las relaciones laborales por contrato realidad, cada situación es diferente, la cual debe someterse a un análisis probatorio exhaustivo que permita su declaración. Así mismo, deberá estudiarse cada caso por separado, toda vez que los

criterios de subordinación y de prestación personal del servicio son relativos al tipo de empleo desempeñado y a las labores encargadas por el superior […]» De igual forma, nótese, que si bien la Sección Segunda ha considerado que «La labor docente no es independiente sino que el servicio se presta en forma personal y de manera subordinada al cumplimiento de los reglamentos del servicio público de educación», lo cierto es que aún no se ha proferido sentencia de unificación en tal sentido, que permita a la interesada solicitar la extensión de sus efectos. En consecuencia, entre la sentencia de la cual la peticionaria pretende se le extiendan sus efectos y los supuestos de hecho descritos en la solicitud, no existe identidad fáctica, dado que en el sub examine se trata de la vinculación contractual de una docente territorial y en la providencia de unificación se decidió la controversia de una contratista que desempeñó labores técnico administrativas de tesorero pagador en el Instituto de los Seguros Sociales11.

26. Así las cosas, no es procedente extender los efectos de la sentencia del 19 de febrero de 2009, ya que la señora Liliana Patricia González Baquero no se encuentra en la misma situación fáctica que la demandante en el proceso 3074-2005, hecho que impone negar la solicitud de la referencia.

27. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO. NEGAR la solicitud de extensión de la jurisprudencia impetrada por la señora Liliana Patricia González Baquero, por

las razones expuestas en la parte motiva. SEGUNDO. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas y devolver los anexos sin necesidad de desglose. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en sesión de la fecha. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 4 de septiembre de 2017, radicado 11001-03-25-000-2016-00393-00(1874-16), M.P. William Hernández Gómez.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Consejero de Estado

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ

VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado