CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2015-00508-00(1403-15)-2018

SOLICITUD DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA - Rechazo por improcedente / SENTENCIA DE UNIFICACION - Factores salariales / SOLICITUD DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA - Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 / SOLICITUD DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA - La Sala se abstendrá de extender los efectos de la sentencia requerida, hasta tanto haya una postura jurisprudencia unificada por parte de la corporación Teniendo en cuenta que existe la necesidad de sentar y examinar una línea jurisprudencial que durante años ha sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre la aplicación del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en este sentido, la unificación servirá para que se asuma una postura que guíe no sólo a la jurisdicción contenciosa administrativa, sino las decisiones administrativas en materia pensional que incluyan el régimen de transición, generando así una seguridad jurídica y un acatamiento del precedente vertical; dicho esto, la interpretación que haga la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado respecto al régimen de transición, será trascendental para establecer el justo equilibrio entre los derechos laborales, los derechos constitucionales y las finanzas públicas. En consecuencia, la Sala se abstendrá de extender los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 a la situación fáctica planteada por el interesado, hasta tanto no haya una postura jurisprudencial unificada por parte de toda la Corporación; todo ello, con el propósito de brindar seguridad jurídica y firmeza a las decisiones que se profieran

en adelante. En efecto, como quiera que hay una divergencia en la interpretación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, entre esta Corporación y la Corte Constitucional, la Sala encuentra que no es posible realizar la audiencia prevista en el inciso tercero del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 102 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 269

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTES

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00508-00(1403-15)

Actor: CARLOS MARIO ESCOBAR TRUJILLO

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES

Referencia: EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. NIEGA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Mediante auto del 17 de mayo de 20161, este Despacho corrió traslado a la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONESy a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado2, para que en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación, presentaran las oposiciones, las pruebas y los conceptos, respectivamente, dentro del trámite establecido en el artículo 269 de CPACA.

Vencido el término referido, se entrará a resolver si es pertinente convocar a la

audiencia de alegaciones y decisión, prevista en el inciso 3º del artículo 269 del CPACA.

I. ANTECEDENTES El 19 de enero de 2015, el señor Carlos Mario Escobar Trujillo mediante apoderado judicial elevó ante la Administradora Colombiana de PensionesCOLPENSIONES-3, solicitud de extensión de la jurisprudencia de acuerdo con los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo. El interesado pretende la reliquidación de su pensión de jubilación incluyendo en el ingreso base de liquidación de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicio, tal y como lo dispuso el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20104, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación; pero además, alega que dicha reliquidación debe ser retroactiva, desde la fecha de reconocimiento de la pensión de vejez hasta la actualidad, con los respectivos incrementos. 1 Folios 38 y vta. 2 Código General del Proceso. Artículo 616. Modifíquese el inciso 2° del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: "Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código". 3 Folios 13 a 23

4 Sentencia de 4 de agosto de 2010, Exp, 2500-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), CP. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Demandante: Luis Mario Velandia. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) La Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, negó la solicitud de extensión de la jurisprudencia por medio de la Resolución GNR 163577 del 2 de junio de 20155, exponiendo que: “(…) la mesada arrojada es inferior a la que percibe el asegurado de tal manera y haciendo uso del principio de favorabilidad se niega la reliquidación solicitada y se mantiene la mesada, por lógica no aplica lo mencionado respecto a la sentencia de unificación que cita el apoderado del 4 de agosto de 2010 con radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01(...)” En este mismo sentido, la entidad concluye diciendo que: “(…) Que una vez realizado el estudio de la solicitud de reliquidación y/o retroactivo, se establece que no se generaron valores a favor del pensionado. Así las cosas, teniendo en cuenta que no existen motivos de hecho o derecho que permitan generar retroactivo alguno o incrementar la mesada pensional, se niega la solicitud de reliquidación (…)”; razón por la cual niega la solicitud de extensión de jurisprudencia. Trámite surtido ante el Consejo de Estado. El señor Carlos Mario Escobar Trujillo mediante apoderado judicial acudió ante esta Corporación para solicitar la extensión de la jurisprudencia prevista en el artículo 2696 del CPACA.7

Mediante proveído del 17 de mayo de 20168, el Despacho corrió traslado a la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, para que en el término de 30 días aportaran las pruebas que consideraran necesarias y las respectivas oposiciones. Oposición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 5 Folio 54 a 57 6 Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. Inciso modificado por el art. 616, Ley 1564 de 2012. Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código. 7 Folios 24 a 34 8 Folios 38 y vta. El 12 de julio de 2016, la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado presentó escrito de oposición9 en el que señaló que la presente solicitud de extensión no debe prosperar, ya que no existe una identidad fáctica y jurídica entre la petición del interesado y lo planteado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 como lo exige la norma.

Oposición de la Administradora Colombiana de PensionesCOLPENSIONES. Surtido el trámite anterior y revisado el expediente de la referencia, la Sala encuentra que la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, presentó escrito de oposición el 29 de junio de 201610, en el que expresó que no hay lugar a extender la referida sentencia de unificación ya que la situación fáctica y jurídica expuesta por el interesado no es la misma contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Así mismo, señaló que se debe aplicar de manera preferente la sentencia de unificación de la Corte Constitucional sobre la sentencia del Consejo de Estado. La Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de no procedencia de la extensión de la jurisprudencia, prescripción y buena fe. El 8 de agosto de 201611, la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado corrió traslado de las excepciones presentadas por el apoderado de la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, por el término de (3) tres días, de conformidad con lo señalado en el inciso 2° del artículo 110 del Código General del Proceso.12 9 Folios 78 a 84 vta. 10 Folios 59 a 69 11 Folio 85 12 Artículo 110. Traslados. Cualquier traslado que deba surtirse en audiencia se cumplirá permitiéndole a la parte respectiva que haga uso de la palabra. Salvo norma en contrario, todo traslado que deba surtirse por fuera de audiencia, se surtirá en secretaría por

el término de tres (3) días y no requerirá auto ni constancia en el expediente. Estos traslados se incluirán en una lista que se mantendrá a disposición de las partes en la secretaría del juzgado por un (1) día y correrán desde el siguiente. Las partes no se pronunciaron sobre las excepciones propuestas por la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-.

II. CONSIDERACIONES La extensión de la jurisprudencia encuentra su génesis en la Ley 1437 de 2011, el legislador la incorporó como un procedimiento auxiliar que puede ser utilizado por cualquier ciudadano, con el fin de buscar el reconocimiento de un derecho sin tener que acudir de primera mano a las autoridades judiciales. Este mecanismo pretende descongestionar por el medio más expedito la carga de los despachos judiciales; pero además, permite agilizar el posible reconocimiento de un derecho.

Sobre el trámite que se debe adelantar ante la autoridad competente para el reconocimiento del derecho y la actuación que se debe surtir ante esta Corporación, la Sala se remitirá al marco normativo y conceptual desarrollado en el auto de 12 de octubre de 201613. 2.1. Caso concreto El señor Carlos Mario Escobar Trujillo, laboró por más de 20 años al servicio del Municipio de Medellín; por tal motivo, la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, reconoció a su favor una pensión de jubilación por medio de la Resolución GNR 244460 del 1° de octubre de 201314. El interesado pretende una nueva reliquidación de su pensión de jubilación a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia; en ese sentido, busca la

aplicación de los efectos contenidos en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, esto es, que para realizar el cálculo de su pensión se debió tener en cuenta el porcentaje y el ingreso base de liquidación (IBL), contendidos en la Ley 33 de 1985, régimen 13 Auto de 12 de octubre de 2016. Solicitud de extensión de jurisprudencia. Consejero Ponente, César Palomino Cortés, Radicado: 110010325000201301443-00 (3638-2013), Interesada: Lucia Orjuela Sanabria.

Entidad: Servicio de Aprendizaje – SENA14 Folios 4 a 8 pensional al cual pertenecía, y a su vez, solicitó le sean tenidos en cuenta todos los factores salariales devengados por él durante su último año de servicio.

La providencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, estableció de manera unificada los factores salariales que conforman la base de liquidación de aquellas pensiones amparadas por el régimen de transición aplicable a los empleados públicos; en este fallo, se consagró que el beneficiario de los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993, tendrían derecho al pago de una pensión vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio durante el último año de servicio, siempre y cuando hubiese laborado 20 años continuos o discontinuos y que el mismo tuviera 55 años de edad, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en este periodo

de tiempo, excepto los que estuvieran expresamente excluidos por una ley. La Sección Segunda de esta Corporación, siempre ha considerado que el beneficio para quienes se encuentran amparados por la transición regulada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consiste en pensionarse con el régimen que estuviere vigente con anterioridad a dicha norma, y que en virtud del principio de inescindibilidad y favorabilidad les fuera aplicable de manera integral los elementos de: edad, tiempo de servicio y monto. Este criterio15, ha sido constante en la jurisprudencia de esta Sección, el cual busca garantizar los derechos de la clase trabajadora que ha aportado su fuerza laboral al servicio de la sociedad, con la expectativa legítima de obtener una pensión de jubilación justa que refleje su trabajo. Después de años de común entendimiento, entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en relación con la aplicación del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, esta última, profirió la sentencia C-258 de 2013, la cual generó una discrepancia entre las dos corporaciones respecto a la interpretación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estableció la forma en la cual se debe liquidar el IBL. En aquella providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, resolvió que los aspectos para tener en cuenta en la transición eran la edad, el tiempo de servicio y el 15 Sentencia de 25 de febrero de 2016 porcentaje de liquidación, excluyendo el Ingreso Base de Liquidación; por tal

motivo, consideró que no había una razón para extender un tratamiento diferenciado en materia de IBL a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. Posteriormente, con ocasión al mecanismo de revisión eventual de las acciones de tutela, el Alto Tribunal Constitucional mediante la sentencia SU-230 de 2015, fijó el alcance del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, indicando la aplicación y la forma de cómo se debe calcular el ingreso base de liquidación para aquellos beneficiarios del régimen de transición. Aunque las tesis plasmadas en las sentencias de unificación proferidas el 4 de agosto de 2010 y el 25 de febrero de 2016 por la Sección Segunda de esta Corporación tienen carácter prevalente y vinculante, a la luz de lo dispuesto en los artículos 10, 102, 270 y 269 de la Ley 1437 de 2011; la expedición de las providencias de la Corte Constitucional, generaron que los jueces de tutelas y algunos tribunales administrativos acogieran la tesis defendida por ésta, desconociendo el precedente judicial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Identificada la diferencia de los criterios de interpretación entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la Sección Segunda solicitó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asumir la competencia para conocer el caso particular de una beneficiaria del régimen de transición, todo esto con el fin de unificar la jurisprudencia en torno a la forma de cómo debe ser interpretado el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.16

Ciertamente y teniendo en cuenta que existe la necesidad de sentar y examinar una línea jurisprudencial que durante años ha sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre la aplicación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en este sentido, la unificación servirá para que se asuma una postura que guíe no sólo a la jurisdicción contenciosa administrativa, sino las decisiones administrativas en materia pensional que incluyan el régimen de transición, generando así una seguridad jurídica y un acatamiento del precedente vertical; dicho esto, la interpretación que haga la Sala Plena de lo Contencioso 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 29 de agosto de 2017, Consejero

Ponente: César Palomino Cortés.

Administrativo del Consejo de Estado respecto al régimen de transición, será trascendental para establecer el justo equilibrio entre los derechos laborales, los derechos constitucionales y las finanzas públicas. En consecuencia, la Sala se abstendrá de extender los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 a la situación fáctica planteada por el interesado, hasta tanto no haya una postura jurisprudencial unificada por parte de toda la Corporación; todo ello, con el propósito de brindar seguridad jurídica y firmeza a las decisiones que se profieran en adelante. En efecto, como quiera que hay una divergencia en la interpretación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, entre esta Corporación y la Corte Constitucional, la Sala encuentra que no es posible realizar la audiencia prevista en el inciso tercero del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y

de lo Contencioso Administrativo. Conforme a la situación anterior, existe un antecedente en la Sección Primera del Consejo de Estado, que sostiene17. “(…) 3.3.- Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso. Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley. 3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del CPACA, (…)”. Lo anterior nos permite concluir, que no es necesario realizar la audiencia prevista en el artículo 269 del CPACA., ya que la petición no cumple con todos los presupuestos jurídicos necesarios para estudiar de fondo el asunto; puesto que, la 17 Auto de 29 de abril de 2015, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso AdministrativoSección Primera.

Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001-03-24-000-2012-00368-00. Actor: Enrique Castillo Muñoz. Demandado: Contraloría General de la República. . Posición reiterada por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación. Providencia de 19 de mayo de 2016. Rad. No. 11001-03-25000-2013-00060-00 (0129-2013). C.P.: Dr. Gabriel Valbuena Hernández sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, es objeto de una discrepancia interpretativa entre las cortes de cierre enunciadas, y no es posible la extensión hasta tanto no haya una clarificación del precedente aplicable.

En aplicación de los principios de eficacia y economía procesal, esta Sala prescindirá de convocar a la audiencia de alegaciones y decisión contenida en el artículo 269 de CPACA, y como consecuencia rechazará la solicitud de extensión de la jurisprudencia solicitada por el señor Carlos Mario Escobar Trujillo. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

RESUELVE Primero: Prescíndase de la realización de la audiencia de alegatos y decisión prevista en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

Segundo: Rechácese la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Carlos Mario Escobar Trujillo contra la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Tercero: Se reconoce personería al abogado José Octavio Zuluaga Rodríguez, apoderado de la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-,

identificado con cédula de ciudadanía 79.266.852 de Bogotá D. C., y tarjeta profesional 98.660 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos y para

los efectos del poder visible a folio 44; así mismo, se reconoce personería a la abogada Alejandra Franco Quintero, identificada con cédula de ciudadanía 1.094.919.721 de Armenia - Quindío, y tarjeta profesional 250.913 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos y para los efectos de la sustitución de poder obrante a folio 95 del expediente.

Cuarto: Se reconoce personería a la abogada Denny Hevesy Rodríguez Espitia, apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado -ANDJEidentificada con cédula de ciudadanía 23.778.357 de Moniquirá, y tarjeta profesional 35.193 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 70 del expediente.

Quinto: Ejecutoriada esta providencia devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la Subsección “B” de la esta Sección.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.