CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2015-00513-00(1408-15)-2018

EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA EN RELACIÓN A SENTENCIAS DE

UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO –Procedencia / EXTENSIÓN DE

JURISPRUDENCIA EN RELACIÓN A SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN DE LA CORTE SUPREMA Y LA CORTE CONSTITUCIONAL - Improcedencia Estima la Subsección que la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Luz Amparo Murillo Garrido no reúne el requisito previsto en los artículos 102 y 270 del CPACA, según los cuales, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sólo procede respecto a las providencias relacionadas en el artículo 270 ejusdem, es decir, con aquellas sentencias proferidas, por esta Corporación, por importancia jurídica o trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, las proferidas al decidir recursos extraordinarios y, las relativas al mecanismo eventual de revisión regulado en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996. Por consiguiente, debe entenderse que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, reglamentado en los artículos 102 y 269 del CPACA, excluye la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, motivo por el que no resulta procedente para extender los efectos de la sentencia SU-917 de 2010, proferida por la Corte Constitucional. En conclusión, se confirmará la decisión del Consejero Gabriel Valbuena Hernández en la providencia del 27 de octubre de 2017, por medio de la cual se rechazó por improcedente la solicitud de

extensión de jurisprudencia presentada por la señora Luz Amparo Murillo Garrido el 20 de marzo de 2015. NOTA DE RELATORÍA: Corte constitucional, sentencia C-588 de 2012, M.P.: Mauricio González Cuervo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 270

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00513-00(1408-15)

Actor: LUZ AMPARO MURILLO GARRIDO Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Asunto: Recurso de súplica Ley 1437 de 2011

Auto interlocutorio O-073-2018 ASUNTO Se decide el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 27 de octubre de 2017, a través del cual se rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el apoderado de la señora Luz Amparo Murillo Garrido contra la Fiscalía General de la Nación. ANTECEDENTES La señora Luz Amparo Murillo Garrido, a través de apoderado judicial, presentó solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado el 20 de marzo de 2015, con el fin de que se extendieran los efectos de la sentencia SU-917 del 16 de noviembre de 2010 proferida por la Corte Constitucional, y en consecuencia,

se ordene su reintegro a la Fiscalía General de la Nación.

PROVIDENCIA RECURRIDA1

En providencia del 27 de octubre de 2017, el Consejero Gabriel Valbuena Hernández rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión. La decisión se sustentó en que la sentencia cuyos efectos se buscan extender no es una sentencia de unificación proferida por esta Corporación, razón por la cual no se cumple con uno de los requisitos necesarios para activar el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros.

EL RECURSO DE SÚPLICA2

El recurso se fundamentó en que la sentencia SU-917 de 2010 sí reúne los requisitos exigidos por la Constitución Política de Colombia, en tanto que uno de los deberes de la Corte Constitucional consiste en declarar la unificación de sentencias y por tener categoría superior a las de las otras cortes, razón por la cual sus decisiones tienen supremacía frente a lo regulado por el artículo 270 del CPACA. Sostuvo que el aparte «o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia» hace referencia a la necesidad de unificar las decisiones del Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, motivo por el cual la temática tratada en la sentencia de unificación SU-917 debe ser unificada con la finalidad de dar solución al problema de la demandante. CONSIDERACIONES Competencia 1 Folios 82 a 85 vto. 2 Folios 90 a 91. La Sala es competente para conocer del presente asunto, de acuerdo con lo regulado en el primer inciso del artículo 246 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.3 Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Procede la solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-917 de 2010 ante esta Corporación, de acuerdo con lo reglamentado en el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: El mecanismo de extensión de los efectos de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros es excluyente frente a las providencias de la Corte constitucional y la Corte Suprema de Justicia. Lo anterior se sustenta en las siguientes razones:

1. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros se encuentra regulado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2. Su objetivo es el de contribuir a la descongestión judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa a través de la prevención de litigios entre la administración y los particulares, con base en la aplicación, por parte de las entidades estatales, de las reglas jurisprudenciales fijadas por el Consejo de Estado para casos análogos.4 3 «Artículo 246. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito

dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno.» 4 En ese sentido, ver la publicación “Las sentencias de Unificación Jurisprudencial y el mecanismo de Extensión de la Jurisprudencia”, realizada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con el auspicio del Ministerio de Justicia y del Derecho. 2014. Págs. 23 y 24: «Uno de los principales temas que ocupó a esa Comisión de Reforma [a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa] fue, precisamente, el de la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de manera tal que sus providencias fueran tenidas en cuenta por la Administración y por la propia jurisdicción contenciosa. Se entendió que el reforzamiento de dicha función tendría incidencia directa en la protección de derechos en sede administrativa, la reducción de la litigiosidad y la garantía de seguridad jurídica y coherencia en la aplicación de las normas jurídicas. Con tal fin, en primer lugar, se propuso rescatar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, para lo cual se planteó la creación de la

categoría de “sentencia de unificación jurisprudencial” y del “recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia”. Igualmente se propusieron mecanismos de unificación interna que permitieran eliminar cualquier posibilidad de incoherencia o de tratamiento distinto a casos iguales, en orden a lo cual se sugirió que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificara las diferencias surgidas entre las secciones de la

3. El artículo 1025, reglamenta los requisitos para que proceda la extensión de jurisprudencia.

Los requisitos generales del mecanismo mencionado son:  La presentación de la petición ante la autoridad competente para reconocer el derecho tendiente a que se extiendan al peticionario los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en donde se acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.  Que la pretensión judicial no haya caducado. Corporación, y que las Salas Plenas de Sección unificaran las surgidas entre las subsecciones. Se sugirió además que el Consejo de Estado pudiera avocar el conocimiento de determinados asuntos de competencia de los Tribunales Administrativos que por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, ameritaran la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial. En segundo lugar, la Comisión de Reforma se fijó como objetivo preciso dotar a la administración de mecanismos que le permitieran, en sede administrativa y de manera directa, proteger los derechos de las personas y asegurar la eficacia de los principios de la función administrativa – en particular los de seguridad

jurídica, debido proceso e igualdad -. Bajo esta premisa se vio la necesidad de imponer a las autoridades administrativas el deber de aplicar de manera uniforme, a casos con similitud de supuestos fácticos y jurídicos, las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, conforme a la interpretación que de las mismas se hace en las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado. Adicionalmente se necesitaba estructurar un mecanismo que evitara a los ciudadanos el inicio de largos procesos judiciales para reclamar derechos que ya habían sido reconocidos en la jurisprudencia pero que la Administración se negaba a reconocer.» 5 «Artículo 102. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la

jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud. La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.

2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.

3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.

Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin

perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.» Además, la petición debe contener los siguientes requisitos:  La justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al que se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.  Las pruebas que se tengan en poder del peticionario, la enunciación de las que reposen en los archivos de la entidad y las que haría valer en caso de que la pretensión fuese a ser discutida en un proceso judicial.  La copia o, como mínimo, la referencia de la sentencia que se invoca para extender sus efectos.

4. De igual forma, el artículo citado advierte que la sentencia a que se alude debe

cumplir con tres requisitos:  Haber sido dictada por el Consejo de Estado.  Ser de unificación jurisprudencial.  Que en esta se haya reconocido un derecho.

5. Por sentencia de unificación jurisprudencial6 del Consejo de Estado se entienden las siguientes (art.270 CPACA):  Aquellas proferidas por importancia jurídica o trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia (artículo 271 CPACA).  Aquellas proferidas al decidir recursos extraordinarios (revisión y unificación de jurisprudencia)  Aquellas relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo

36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 (en los medios de control de: i) protección de derechos e intereses colectivos y ii) reparación de los perjuicios causados a un grupo).

6. De acuerdo con lo anterior, estima la Subsección que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, regulado en los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011 o Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fue instituido por el legislador para garantizar la eficacia de las sentencias de unificación proferidas por esta Corporación y su observancia por las autoridades administrativas.

7. En sentencia C-816 de 2011, la Corte Constitucional declaró exequibles condicionalmente el inciso primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437, en el entendido que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado, deben

observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.7 6 «Artículo 270. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» 7 M.P. Mauricio González Cuervo.

8. Para el efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 20128, al estudiar la exequibilidad de los artículos 102, 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011, sostuvo: «[…] Resulta razonable que el Legislador, al regular los Procedimientos Administrativos, haya querido limitar el mecanismo de extensión administrativa de sentencias, a un tipo especial de ellas, las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado, de las que por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y certeza. En efecto, es este órgano el definido por la Constitución como máximo tribunal de lo contenciosoadministrativo y órgano de cierre del mismo (CP.237), y como tal, ostenta el mandato de unificación jurisprudencial en su jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante a determinadas decisiones que profiere. […]»

9. En ese orden de ideas, debe entenderse que el mecanismo de extensión de la

jurisprudencia reglamentado en el CPACA únicamente contempla las sentencias de unificación del Consejo de Estado como máxima autoridad de lo contencioso administrativo. Motivo por el cual se excluye la extensión de los efectos de las decisiones judiciales proferidas por la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia. En aplicación de lo precedente, en el sub examine se observa lo siguiente:

1. La señora Luz Amparo Murillo Garrido presentó solicitud de extensión de la jurisprudencia ante la Fiscalía General de la Nación, radicada con el número

DJ 20146111651122.9

2. A través de oficio sin numeración10 del 10 de febrero de 2015, la Dirección Jurídica de la Fiscalía General de la Nación dispuso no extender los efectos de la jurisprudencia invocada por la señora Luz Amparo Murillo Garrido.11

3. La parte demandante presentó ante esta Corporación, el 20 de marzo de 2015, una solicitud de extensión de la jurisprudencia, con el fin de que se extendieran los efectos de la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-91712 del 16 de noviembre de 2010.13

De acuerdo con lo hasta aquí consignado, estima la Subsección que la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Luz Amparo Murillo Garrido no reúne el requisito previsto en los artículos 102 y 270 del CPACA, según los cuales, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sólo procede respecto a las providencias relacionadas en el artículo 270 ejusdem,

es decir, con aquellas sentencias proferidas, por esta Corporación, por importancia jurídica o trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, 8 Corte Constitucional, sentencia 25 de julio de 2012, C-588, Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo, actor: Franky Urrego Ortiz. Demanda de inconstitucionalidad de los artículos 102 (parcial), 269 (parcial) y 270 (parcial) de la ley 1437 de 2010 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo del artículo 102 (parcial) de la Ley 1437 de 2010, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» 9 Según se advierte a folio 3 del expediente. 10 Con radicación 20151500008291 11 Folios 3 a 5. 12 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio 13 Folios 58 a 63. las proferidas al decidir recursos extraordinarios y, las relativas al mecanismo eventual de revisión regulado en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996. Por consiguiente, debe entenderse que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, reglamentado en los artículos 102 y 269 del CPACA, excluye la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, motivo por el que no resulta procedente para extender los efectos de la sentencia SU-917 de 2010, proferida por la Corte Constitucional.

En conclusión: se confirmará la decisión del Consejero Gabriel Valbuena

Hernández en la providencia del 27 de octubre de 2017, por medio de la cual se rechazó por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Luz Amparo Murillo Garrido el 20 de marzo de 2015. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A RESUELVE Primero: Confirmar el auto suplicado de fecha 27 de octubre de 2017, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

Segundo: Devolver el expediente al Despacho de origen para lo de su competencia.

Tercero: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS