CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2015-00843-00(3095-15)-2019

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTICULO 20 - Derechos reconocidos excediendo lo debido de acuerdo con la ley / PENSION DE JUBILACION - Reconocida bajo el precedente vigente / SENTENCIA DE UNIFICACION DEL 28 DE AGOSTO DE 2018 - No aplica a los casos en donde operó cosa juzgada / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Infundado Ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. Si bien es cierto en sentencia del 28 de agosto de 2018, esta Corporación unificó su posición sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en el sentido de fijar dos reglas referentes (i) al periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas y (ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos, también lo es, que en esa misma providencia se indicó de forma precisa que no se aplicaría a «los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.» En ese sentido mal podría

afirmarse que la providencia atacada excede «lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables» puesto que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander atendió al precedente vigente fijado por su superior jerárquico y no le era aplicable las reglas jurisprudenciales definidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación toda vez que (i) se trata de una situación consolidada y definida que no está en discusión y (ii) no se acreditó el abuso o fraude de la ley que hiciera procedente su aplicación en los términos arriba señalados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00843-00(3095-15)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONSTRIBUCCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP

Demandado: JOSE ALBERTO CÁRDENAS SUAREZ

Referencia: LEY 1437 DE 2011. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.

Conoce la Sala de Subsección del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, contra la sentencia de 19 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de

Santander, con el fin que se acceda a las siguientes, PRETENSIONES: 1.- Revocar la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por el señor José Alberto Cárdenas Suarez. contra la Caja Nacional de Previsión Social, que modifica el fallo de 23 de septiembre de 2011 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta, en proceso radicado con el 2007-00117. 2.- Declarar que al señor José Alberto Cárdenas Suárez no le asiste el derecho a que su pensión de jubilación se reliquide con la totalidad de los factores de salario devengado en el último año de servicios, siendo que el ingreso base de liquidación debe calcularse con las previsiones del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al tenor de lo expresado por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 (Texto de su original). Folios 110 a 131 de este cuaderno. I.-. ANTECEDENTES 1.- Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. El señor JOSE ALBERTO CÁRDENAS SUÁREZ solicitó declarar la nulidad de la Resolución No 55961 de 26 de octubre de 2006, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, negó la solicitud de reliquidación de la pensión, con

miras a obtener que se le incluyeran la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicio. El proceso de primera instancia fue conocido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta, que profirió sentencia el 23 de septiembre de 2011, accediendo a las pretensiones de la demanda. El 19 de diciembre de 2012 el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, modificó la sentencia de primera instancia y ordenó reliquidar la pensión incluyendo todos los factores. 2.- Sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta profirió sentencia el 23 de septiembre de 2011, y ordenó a CAJANAL a reliquidar la pensión de jubilación con base en los factores salariales recibidos durante el último año de servicios (2002) teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de salarios devengados. 3.- Sentencia objeto de revisión. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió sentencia de segunda instancia el 19 de diciembre de 2012, y ordenó modificar la sentencia de primera instancia, al considerar que la resolución de reconocimiento y reliquidación de la pensión del demandante solo tuvo en cuenta el valor correspondiente al sueldo de este sin la inclusión de los factores salariales tales como bonificación semestral, prima de productividad, de navidad. Etc. 4.- El recurso extraordinario de revisión. La parte recurrente invocó como causal de revisión la consagrada en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la sentencia del 19 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander,

que modificó el fallo de 23 de septiembre de 2011, debía de atenerse a la regla establecida en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues solo debía considerar la lista de factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, al tenor de lo expuesto en las sentencias C 258 de 2013 y SU 230 de 2015 y no como lo ordenó. 5.- Contestación del recurso El señor JOSÉ ALBERTO CÁRDENAS contestó el recurso oponiéndose a todas las pretensiones señaladas, pues considera que no le ha causado un detrimento patrimonial al Estado, como quiera que por más de 20 años le hicieron descuentos para su pensión y realizó todas las cotizaciones exigidas por ley. Destacó que en la fecha en que se profirió el fallo a favor del demandado no había sido públicado la Sentencia SU 230 de 2015, pues la sentencia que se pretende que se revoque, fue proferida el 19 de diciembre de 2012. Reitera que no se le puede aplicar las sentencias de la Corte Constitucional invocadas, como quiera que estas son posteriores al estatus adquirido por el demandado, el cual fue desde el 16 de marzo de 2001, es por ello que no se le pueden desconocer los principios de buena fe y confianza legítima.

II.- CONSIDERACIONES

1. Competencia.

De acuerdo con los antecedentes señalados y toda vez que no hay lugar a decretar pruebas pues las documentales necesarias ya obran en el expediente, el problema jurídico en esta instancia se contrae a determinar si es procedente

infirmar la sentencia del 19 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso promovido por la UGPP en contra del señor JOSÉ ALBERTO CÁRDENAS. Para ese propósito, esta Sala de Subsección deberá determinar si en efecto se encuentran configurada la causal b) de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.3.- Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 2.3.1.- Sobre el recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. Asimismo, para el caso concreto, cuando se presenten las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez

censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta. A propósito, la Sala Plena de esta Corporación, al resolver un caso bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, destacó lo siguiente: « El recurso de revisión […]reviste una connotación extraordinaria no sólo porque se encuentra dirigido a fracturar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas amparadas por la cosa juzgada material -res iudicata proveritate habetur-, sino porque procede únicamente contra las providencias determinadas por el artículo 185 ibidem, bajo la aducción de las causales taxativamente dispuestas por el artículo 188 del mismo ordenamiento, lo cual implica que las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente que, a su turno, deben estar dirigidos a la construcción dialéctica del supuesto que de lugar a la causal aducida, absteniéndose de esbozar argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca, pues, en últimas, la finalidad del recurso es reconocer y corregir las iniquidades que se produjeron como consecuencia de un fallo anómalo revestido de fuerza vinculante, en

grave detrimento de la confianza en la administración de justicia. [...]»1 En este punto se debe precisar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso pues impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que, por su indeterminación, llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro. Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio. Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de junio de 2012.

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00651-00(REV). Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogota S.A. E.S.P. Demandado: COMCEL S.A. - CELCARIBE S.A. 2.3.2.- Sobre las causales de revisión consagradas en el literal b) de la Ley 797 de 2003.

La Ley 797 de 2003 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» dispuso en su artículo 20, literal b), las siguientes causales de revisión: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» (Destacado fuera del texto.) Al respecto, esta Sala de Subsección ha reconocido que esta causal jurisprudencialmente ha sido considerada como una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones. 2.4.- Caso concreto De conformidad con los argumentos expuestos en el numeral anterior frente a la sentencia reprochada, la Sala de Subsección sostendrá la tesis de que la causal de revisión invocada, consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no se encuentra configurada por las siguientes razones: - La decisión recurrida siguió la línea jurisprudencial del Consejo de Estado vigente para el momento en que fue expedida, esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20102, de acuerdo con la cual la liquidación de la pensión de jubilación de aquellos pensionados beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, contenido en las Leyes 33 y 65 de 1985, debe ser aplicado de forma íntegra, en razón del principio de inescindibilidad de la ley, de modo que para determinar la

cuantía de la prestación deben tenerse en cuenta todos los factores salariales que devengaron durante el último año de servicios, pese a que algunos de ellos no estén enunciados de manera taxativa en la norma. - Las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, cuyo desconocimiento se alega, como bien lo señaló el demandado, aún no habían sido proferidas para la fecha en que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander tomó la decisión que hoy se reprocha, esto es el 19 de diciembre de 2012, pues no podemos perder de vista que la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta fue el 23 de septiembre de 2011, y la de segunda instancia en el año 2012. - Ahora, si bien es cierto en sentencia del 28 de agosto de 2018, esta Corporación unificó su posición sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en el sentido de fijar dos reglas referentes (i) al periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas y (ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos, también lo es, que en esa misma providencia se indicó de forma precisa que no se aplicaría a «los casos en los que 2 Proferida dentro del expediente 250002325000200607509-01 ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.» A propósito, sostuvo que «Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios

fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia.» Y concluyó que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.» En ese sentido mal podría afirmarse que la providencia atacada excede «lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables» puesto que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander atendió al precedente vigente fijado por su superior jerárquico y no le era aplicable las reglas jurisprudenciales definidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación toda vez que (i) se trata de una situación consolidada y definida que no está en discusión y (ii) no se acreditó el abuso o fraude de la ley que hiciera procedente su aplicación en los términos arriba señalados. Se advierte entonces que los argumentos expresados en el recurso de la referencia se encaminan es a reabrir un debate legalmente concluido, que goza del atributo de cosa juzgada de modo que no hay lugar a infirmar la sentencia recurrida. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión propuesto por la UGPP en contra de la sentencia del 19 de diciembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso promovido por JOSÉ ALBERTO CÁRDENAS. SEGUNDO. NEGAR las pretensiones contenidas en el recurso extraordinario de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso.

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.