CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2015-00855-00(3122-15)-2019

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Cosa juzgada / RECURSO

EXTRAORDINARIO DE REVISION - Procedencia

[L]a cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro. […] [H]a de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. […] [T]al medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso en la que se pueda intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el Tribunal, son extraños al recurso de revisión. Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda

interpretación de la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ

Bogotá D. C., cuatro (4) de abril de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00855-00(3122-15)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: IRIS MARGA MARIA VALENCIA DURAN Referencia: IBL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN LEY 100 DE 1993 - RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Conoce la Sala de Subsección del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la apoderada de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP, contra la sentencia de 21 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso que cursó con el radicado 2011-00093.

I. ANTECEDENTES 1.1.- Sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.1

Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora IRIS MARGA MARÍA VALENCIA DURÁN solicitó que se dejara sin efectos la Resolución No. PAP 046155 del 30 de marzo

de 2011 por medio de la cual la UGPP le negó la reliquidación de su pensión de vejez teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó en el último año de servicio. 1.2.- La sentencia de primera instancia2 El 27 de febrero de 2011, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, profirió sentencia de primera instancia mediante la cual decidió declarar la nulidad del acto administrativo demandado y en su lugar condenar a CAJANAL de quien es sucesora la UGPP, a «efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la señora IRIS MARGA MARÍA VALENCIA DURÁN, identificada con C.C. No.20.303.480 de Bogotá, con el 75% del promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, esto es, durante el periodo comprendido entre el 01 de enero de 1997 al 31 de diciembre de 1997; incluyéndole como factores salariales: “Sueldo, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, doceava parte de la prima de navidad y doceava parte de la prima de vacaciones”, a partir del 01 de enero de 1998, día siguiente a la fecha de retiro del servicio […]»3 1.3.- La sentencia objeto de revisión4 1 Folios 66 del expediente. 2 Folios 66 a 73 del expediente. 3 Folio 73 del expediente. 4 Folios 75 a 83 del expediente. Al ser desatado el recurso de apelación presentado por la UGPP, la Subsección B

de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca través de fallo del 21 de marzo de 2013, resolvió confirmar la providencia impugnada. Como fundamento de lo anterior se remitió a la sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la que se unificó la posición jurisprudencial respecto al asunto puesto en su conocimiento, en el sentido de indicar que para efectos de liquidar el IBL se deben tener en cuenta todas las sumas que el trabajador percibió de manera habitual y periódica como contraprestación a sus servicios. 1.4.- Fundamentos del recurso extraordinario de revisión5 La apoderada de la UGPP formuló recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de que: (i) se revoque el fallo de 21 de marzo de 2013 a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó la sentencia de 27 de febrero de 2012 expedida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá que accedió a las pretensiones de reliquidación pensional propuestas por la señora IRIS MARGA MARÍA VALENCIA DURÁN teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio y (ii) se declare que a la señora IRIS MARGA MARÍA VALENCIA DURÁN no le asiste el derecho solicitado. Para sustentar sus pretensiones, afirmó que la sentencia objeto de revisión no puede mantenerse incólume porque contradice la posición de la Corte

Constitucional expresada en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, según las cuales el IBL para pensiones en régimen de transición debe ser liquidado conforme con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, la prestación de la señora IRIS MARGA MARÍA VALENCIA DURÁN debió realizarse con el promedio de los salarios devengados en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho, computando solo los factores establecidos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994. 5 Folios 88 a 106 del expediente. 1.5.- Contestación al recurso extraordinario de revisión.6 La señora IRIS MARGA MARÍA VALENCIA DURÁN a través de apoderado se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP pues consideró, en síntesis, que la sentencia atacada se encuentra ajustada a derecho en tanto ella es beneficiaria del régimen de transición y el Consejo de Estado en providencia de unificación del 4 de agosto de 2010 definió que el IBL se liquidaría teniendo en cuenta el último año de servicio y con todos los factores salariales recibidos durante ese periodo de tiempo, precedente que acogió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como era su deber.

II. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue dispuesto en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998, y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, artículo 250.

Precisamente en el artículo 249 del CPACA se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003. 2.2.- Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes señalados y toda vez que no hay lugar a 6 Folios 124 a 139 del expediente. decretar pruebas pues las documentales necesarias ya obran en el expediente7, el problema jurídico se contrae a determinar si es procedente infirmar la sentencia del 21 de marzo de 2013, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por la señora IRIS MARGA MARÍA VALENCIA DURÁN en contra de la UGPP, que cursó bajo el radicado 2011-00093. Para ese propósito, esta Sala de Subsección deberá determinar si en efecto se encuentra configurada la causal b) de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.3.- Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 2.3.1.- Sobre el recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y

permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta. 7 Mediante auto del 6 de octubre de 2015, previo a la admisión del recurso, se pidió el expediente correspondiente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el presente asunto. Ver folio 11 del expediente. A propósito, la Sala Plena de esta Corporación, al resolver un caso bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, destacó lo siguiente: « El recurso de revisión […]reviste una connotación extraordinaria no

sólo porque se encuentra dirigido a fracturar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas amparadas por la cosa juzgada material -res iudicata proveritate habetur-, sino porque procede únicamente contra las providencias determinadas por el artículo 185 ibidem, bajo la aducción de las causales taxativamente dispuestas por el artículo 188 del mismo ordenamiento, lo cual implica que las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente que, a su turno, deben estar dirigidos a la construcción dialéctica del supuesto que de lugar a la causal aducida, absteniéndose de esbozar argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca, pues, en últimas, la finalidad del recurso es reconocer y corregir las iniquidades que se produjeron como consecuencia de un fallo anómalo revestido de fuerza vinculante, en grave detrimento de la confianza en la administración de justicia. [...]»8 En este punto se debe precisar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que, por su indeterminación, llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro. Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su

creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de junio de 2012. Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00651-00(REV). Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogota S.A. E.S.P. Demandado: COMCEL S.A. - CELCARIBE S.A. tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio. Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. 2.3.2.- Causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. La Ley 797 de 2003 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema

general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» dispuso en su artículo 20, literal b), las siguientes causales de revisión: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» (Destacado fuera del texto.) Al respecto, esta Sala de Subsección ha reconocido que esta causal jurisprudencialmente ha sido considerada como una herramienta legal útil que

persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones. 2.4.- Caso concreto De conformidad con los argumentos expuestos en el numeral anterior frente a la sentencia reprochada, la Sala de Subsección sostendrá la tesis de que la causal de revisión invocada, consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no se encuentra configurada por las siguientes razones: - La decisión recurrida siguió la línea jurisprudencial del Consejo de Estado vigente para el momento en que fue expedida, esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20109, de acuerdo con la cual la liquidación de la pensión de jubilación de aquellos pensionados beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, contenido en las Leyes 33 y 65 de 1985, debe ser aplicado de forma íntegra, en razón del principio de inescindibilidad de la ley, de modo que para determinar la cuantía de la prestación deben tenerse en cuenta todos los factores salariales que devengaron durante el último año de servicios, pese a que algunos de ellos no estén enunciados de manera taxativa en la norma. - Las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, cuyo desconocimiento se alega, aún no habían sido proferidas para la fecha en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tomó la decisión reprochada, el 21 de marzo de 2013, pues la primera data del 7 de

mayo de 2013 y la segunda el 29 de abril de 2015. - Si bien el Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018, unificó su posición sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en el sentido de fijar dos reglas referentes 9 Proferida dentro del expediente 250002325000200607509-01 (i) al periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas y (ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos, lo cierto es que en esa misma providencia se indicó de forma precisa que no se aplicaría a «los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.» A propósito, sostuvo que «Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia.» Y concluyó que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.»

En ese sentido mal podría afirmarse que la providencia atacada excede «lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables» puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca atendió al precedente vigente fijado por su superior jerárquico y no le es aplicable las reglas jurisprudenciales definidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación toda vez que (i) se trata de una situación consolidad ya definida que no está en discusión y (ii) no se acreditó el abuso o fraude de la ley que hiciera procedente su aplicación en los términos arriba señalados. Se advierte entonces que los argumentos expresados en el recurso de la referencia se encaminan es a reabrir un debate legalmente concluido, que goza del atributo de cosa juzgada de modo que no hay lugar a infirmar la sentencia recurrida. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión propuesto por la UGPP en contra de la sentencia del 21 de marzo de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por IRIS MARGA MARÍA

VALENCIA.

SEGUNDO. NEGAR las pretensiones contenidas en el recurso extraordinario de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS