CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2015-00929-00(3563-15)-2017

MEDIDA CAUTELAR - Suspensión provisional / MEDIDA CAUTELARRecuento normativo / SUSPENSION PROVISIONAL - Acto administrativo que convoca a concurso de méritos para proveer cargo de carrera / UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - Cuenta con un sistema de carrera específico / SUSPENSION PROVISIONAL - Negada Tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el operador judicial debe realizar una «valoración inicial de legalidad del acto» teniendo como sustrato de análisis las normas invocadas como violadas y las pruebas allegadas, si llegare a haberlas, para determinar si existe mérito o no para el decreto de dicha medida. (…) La parte actora pretende la suspensión provisional de la Resolución 1572 de 19 de diciembre de 2014, expedida por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, por medio de las cual se reglamentó y convocó al concurso de ascenso de 2015, como quiera que considera vulneradas un conjunto de normas jurídicas de orden constitucional y legal que apuntan a garantizar el derecho a la igualdad y los derechos de la carrera administrativa. Por ello, resulta entonces necesario que el despacho proceda a realizar la respectiva valoración inicial de legalidad de los actos acusados a partir de la sustentación hecha por el solicitante sobre el concepto de la violación. (…) En conclusión, este despacho no encuentra mérito para declarar la suspensión provisional de la Resolución 1572 de 19 de diciembre de 2014 «por la cual se reglamenta y convoca al concurso de ascenso 2015 para la provisión de cargos vacantes de carrera administrativa que hacen parte de la planta global de personal

Administrativo de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA», sin que la presente decisión comporte de manera alguna un prejuzgamiento, tal como se dispone en el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 909 DE 2004 / ACUERDO 67 DE 1996

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 1572 DE 2014 (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00929-00(3563-15)

Actor: YUDY TATIANA GONZALEZ VASQUEZ, GLORIA INES CARDONA

GIRALDO, LIDA MARIA LOAIZA ECHEVERRY, JUAN CARLOS AVILA LOPEZ

Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES / AUTO QUE RESUELVE

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD.

Procede el despacho a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional presentada en el asunto de la referencia. ANTECEDENTES La parte actora, actuando a través de apoderado, presentó solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución 1572 de 19 de diciembre de 2014, por medio del cual se

reglamentó y convocó al Concurso de Ascenso de 2015 al interior de la Universidad Nacional de Colombia para la provisión de cargos de carrera administrativa en los siguientes términos: <<En virtud de los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, se señala que esta puede ser solicitada en la demanda o en cualquier estado del proceso, por escrito o en audiencia Para que proceda el artículo 231 de la ley en mención contempla los siguientes requisitos "Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud" Así las cosas, conforme a los (sic) preceptuado por los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo o Contencioso Administrativo, en esta oportunidad nos permitimos solicitar se decrete, domo medida cautelar, la suspensión provisional de la Resolución 1572 del19 de diciembre de 2014 proferida por la Universidad Nacional de Colombia. Esta petición se presenta, debido a que, como se ha expuesto suficientemente en esta demanda, la norma acusada, viola los artículos de la Constitución Política de Colombia Art. 13, 25, 29, 29, 86, 125 y de la Ley 909 de 2004 (sic) los artículos 2, 27, 28 y

29 y de continuar el concurso y su señoría nos diera la razón en la sentencia se generarían unos perjuicios irremediables tanto para los poderdantes, como para las personas que se ganaran el actual concurso y la misma universidad, pues generaría graves problemas administrativos, razón por la que le suplico nuevamente suspenda la ejecución del acto administrativo mientras se produzca (sic) una decisión>>. Oposición a la medida cautelar La Universidad Nacional de Colombia, a través de apoderado se opuso a la solicitud de medida cautelar con los siguientes argumentos: - En primer lugar sostuvo que el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo exige para la adopción de la medida el que la petición esté debidamente sustentada lo cual no se cumplió debidamente en el caso concreto puesto que la parte actora se limitó a señalar los artículos presuntamente vulnerados por el acto administrativo demandado. - Además de lo anterior, puso de presente que la Universidad Nacional es un órgano público estatal autónomo e independiente de rango constitucional que goza de autonomía, lo que significa que puede darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos. En ese sentido, puso de presente que en el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 específicamente señaló que el régimen especial de las universidades comprende la organización y elección de directivas, así como de personal docente y administrativo. - En ese sentido, manifestó que el régimen de personal se encuentra en el Acuerdo 67 de 1996, en el cual, en ejercicio de la autonomía de que goza dicha entidad se consagró la posibilidad de celebrar concursos abiertos (en los cuales

puede participar cualquier persona que cumpla con los requisitos para desempeñar el empleo) y los concursos de ascenso (en los que pueden participar solo los empleados de la universidad escalafonados en carrera), normativa que a la fecha se mantiene vigente y que no es posible pretender ascender en un régimen de carrera cuando no se hace parte del mismo y que precisamente la normativa busca garantizar el acceso al cargo mediante el sistema de mérito. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en la solicitud de suspensión provisional, en el escrito de oposición a la medida cautelar y en las pruebas que obran en el expediente, se procederá a establecer el problema jurídico.

1. Problema jurídico El problema jurídico se contrae a determinar si en el caso concreto se reúnen los requisitos para que se decrete la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución 1572 de 19 de diciembre de 2014, por medio del cual se reglamentó y convocó al Concurso de Ascenso 2015 al interior de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA.

2. La medida cautelar en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo. Sea lo primero señalar que la Ley 1437 de 20111, instituyó en sus artículos 229 y siguientes un amplio y novedoso sistema de medidas cautelares que pueden ser adoptadas a petición de parte en el procedimiento contencioso administrativo, para «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». Con ellas se concreta la garantía de efectividad de la eventual

sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, sin que su adopción constituya un prejuzgamiento, tal como quedó consagrado de manera categórica en este artículo. La regla general prevista en el artículo 230 ejusdem, faculta al juez para adoptar las medidas cautelares que considere necesarias para alcanzar esos propósitos, lo cual se complementa con un listado -no taxativoconformado por las siguientes medidas, a saber: las preventivas, que buscan evitar o impedir un perjuicio o la agravación de sus efectos; las conservativas, que buscan asegurar el 1 Que expresamente en su artículo 309 derogó los Decretos 1 de 1984 y 2304 de 1989. mantenimiento de una situación (statu quo ex ante); las anticipativas, que pretenden satisfacer por adelantado la pretensión del demandante en el sentido de adoptar una decisión administrativa, de emitir una orden determinada o de imponer una obligación de hacer o no hacer, que en principio deberían adoptarse en la providencia que ponga fin al proceso, pero que se justifican por la necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable; y las suspensivas que corresponden precisamente, como su nombre lo indica, a la suspensión temporal de los efectos de la decisión administrativa que es objeto de examen, o a la suspensión de procedimientos administrativos, antes de que en ellos se profiera una decisión. Respecto esta última, es decir, sobre la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, el artículo 238 de la Carta Política dispone que «la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos

administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial». Ahora bien, los requisitos legales para el decreto de esta medida cautelar, a los que se refiere la citada norma constitucional, están consagrados al tenor del artículo 231 del CPACA, según el cual: «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. [...]» (Negrilla y subrayado fuera del texto) El caso concreto Del texto transcrito, se extrae entonces que tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el operador judicial debe realizar una «valoración inicial de legalidad del acto» teniendo como sustrato de análisis las normas invocadas como violadas y las pruebas allegadas, si llegare a haberlas, para determinar si existe mérito o no para el decreto de dicha medida. Sobre el particular, esta corporación en providencia de 17 de marzo de 20152, con ponencia de la doctora SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, sostuvo: Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1 del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se

requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2 del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.» (Negrilla y subrayado fuera de texto) Sentado lo anterior, en el caso sub judice, la parte actora pretende la suspensión provisional de la Resolución 1572 de 19 de diciembre de 2014, expedida por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, por medio de las cual se reglamentó y convocó al concurso de ascenso de 2015, como quiera que considera vulneradas un conjunto de normas jurídicas de orden constitucional y legal que apuntan a garantizar el derecho a la igualdad y los derechos de la carrera administrativa. Por ello, resulta entonces necesario que el despacho proceda a realizar la respectiva valoración inicial de legalidad de los actos acusados a partir de la

sustentación hecha por el solicitante sobre el concepto de la violación. Es preciso señalar que en el caso concreto no se advierte que se haya presentado 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 17 de marzo de 2015, Rad. 11001-03-15-000-2014-03799-00, Consejera ponente doctora SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. la vulneración que se reclama, toda vez que debe tenerse en cuenta que la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA tiene un sistema de carrera específica y que solo de manera supletiva se rige por lo dispuesto en la Ley 909 de 2004. En efecto, en el artículo 3 de dicho cuerpo normativo se estableció lo siguiente: «Artículo 3°. Campo de aplicación de la presente ley. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos.

• Personal regido por la carrera diplomática y consular».

Como consecuencia de lo anterior, es preciso indicar que el sustento del concurso cerrado al interior de la UNIVERSIDAD NACIONAL se encuentra en el Acuerdo 67 de 1996, el cual se encuentra vigente a la fecha y que no fue demandado en el caso concreto. Específicamente en el artículo 17 del mismo se dispuso lo

siguiente: «Artículo 17. Clases de concursos. Los para proveer cargos de carrera administrativa serán de ascenso o abiertos. En el concurso de ascenso podrán participar sólo los empleados de la Universidad escalafonados en Carrera Administrativa, siempre que cumplan los requisitos establecidos para el desempeño del cargo. Si no se pudiere proveer el cargo mediante concurso de ascenso, se convocará a concurso abierto, en el cual podrán participar todas las personas que demuestren poseer los requisitos exigidos para el desempeño del empleo. Parágrafo. Corresponde a los Comités de Carrera Administrativa de las sedes determinar en la convocatoria respectiva el tipo de concurso mediante el cual se hará la selección». En conclusión, este despacho no encuentra mérito para declarar la suspensión provisional de la Resolución 1572 de 19 de diciembre de 2014 «por la cual se reglamenta y convoca al concurso de ascenso 2015 para la provisión de cargos vacantes de carrera administrativa que hacen parte de la planta global de personal administrativo de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA», sin que la presente decisión comporte de manera alguna un prejuzgamiento, tal como se dispone en el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo. En mérito de lo expresado, el despacho sustanciador, RESUELVE NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1572 de 19 de diciembre de 2014 «por la cual se reglamenta y convoca al concurso de ascenso 2015 para la provisión de cargos vacantes de carrera administrativa que hacen parte de la planta global de personal administrativo de la

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA».

Notifíquese y cúmplase.

GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ

Consejero de Estado

Relatoría: JORM/Lmr.