CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2015-00972-00(3947-15)-2018

SOLICITUD DE EXTENSION DE JURISPRUDENCIA - Rechazo por improcedente / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Presupuestos y requisitos legales / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – No cumple con el requisito de la Ley 1437 de 2011 / PROBLEMA JURIDICO PLANTEADO - La regla fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado al sentar jurisprudencia en la sentencia de unificación aludida no es idónea [A]nalizada la documental aportada con la solicitud de extensión de jurisprudencia, el Despacho observa que la controversia planteada por la convocante se encuentra encaminada a determinar si su derecho pensional se debió liquidar de conformidad con la Ley 33 de 1985 y no bajo los parámetros de la Ley 71 de 1988, tal como se reconoció a través de la Resolución 27720 de 30 de septiembre de 2009 proferido por el extinto Instituto de Seguros Sociales, es decir, lo que discute es el régimen aplicable, más no el ingreso base para calcular la prestación periódica de la señora Correa Restrepo. Así las cosas, se observa que la regla fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado al sentar jurisprudencia en la sentencia de unificación aludida no es idónea a efectos de solucionar el problema jurídico planteado por la solicitante pues, se reitera, en ella se definieron los factores que debían componer el ingreso base de liquidación de la pensión de un empleado público perteneciente al régimen consagrado en la Ley 33 de 1985, y no de la Ley 71 de 1988 referida a la pensión por aportes y su Decreto reglamentario

1160 de 1989. Por ende, debido a que el fallo respecto de la cual la solicitante plantea la aplicación extensiva de jurisprudencia no cumple a cabalidad con la exigencia legal ni reglamentaria establecida en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentra bajo los mismos supuestos fácticos del demandante en la providencia invocada, no es pasible del efecto pretendido con el mecanismo de extensión jurisprudencial objeto de estudio. En consecuencia, la falta de acreditación de alguno de los requisitos exigidos en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, deviene en la improcedencia de la solicitud de extensión de la jurisprudencia FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 102 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTICULO 269

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00972-00(3947-15)

Actor: BEATRIZ ELENA CORREA RESTREPO

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES Tema: Extensión de la Jurisprudencia – Ley 1437 de 2011.

Asunto: Declara improcedente solicitud de extensión de jurisprudencia.

__________________________________________________________________ ____ El proceso de la referencia ha venido con informe secretarial de la Sección Segunda1, con el fin de estudiar la solicitud de extensión de jurisprudencia de que trata el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 20112, presentada por la señora Beatriz Elena Correa Restrepo contra la Administradora Colombiana de PensionesColpensiones.

I. ANTECEDENTES 1.1 Solicitud ante la autoridad administrativa.

La señora Beatriz Elena Correa Restrepo, a través de apoderado, presentó solicitud de extensión de la jurisprudencia el 30 de julio de 20153 ante la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), con el fin de que se le extendieran los efectos de la Sentencia de Unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, dentro del proceso de radicación 2006-07509-01 (0112-2009)4, mediante la cual se fijó la regla jurisprudencial en torno a establecer que la Ley 33 de 1985 no indicó en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados, lo que no impide la inclusión de otros conceptos devengados por el empleado durante el último año de prestación de servicios. En consecuencia, solicitó la reliquidación y pago de su pensión de vejez con base en todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios como docente de la Universidad Nacional de Colombia, al considerar que es beneficiaria del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, ya que

para la fecha en que empezó a regir contaba con más de 15 años de servicio (ingresó a laborar a la universidad el 17 de enero de 1978), y tenía más de 35 años de edad, pues nació el 3 de febrero de 19545. 1 De 5 de agosto de 2016, que obra a folio 62 del expediente. 2 «ARTÍCULO 269. Procedimiento para la Extensión de la Jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. Inciso modificado por el artículo 616 del Código General del Proceso - Ley 1564 de 2012. Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código. (…)». 3 Según se observa a folio 2 del expediente. 4 C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Demandante: Luis Mario Velandia. 5 Folio 3. El gerente nacional de reconocimiento de la Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones de Colpensiones, mediante Resolución6 de 24 de noviembre de

20157 negó dicha solicitud de extensión jurisprudencial con el argumento de que no era beneficiaria del régimen de la Ley 33 de 1985 puesto que no cumplía con el requisito de tener 20 años continuos o discontinuos como empleada pública, por cuanto para el momento en que adquirió su derecho pensional contaba con un total de 19 años, 7 meses y 19 días cotizados, y por ello, era beneficiaria del régimen establecido en la Ley 71 de 19888, por ser más favorable. Igualmente, a través de las Resoluciones de 10 de febrero9 y de 3 de mayo de 201610, proferidas por la misma autoridad pública y el Vicepresidente de Beneficios y Prestaciones, respectivamente, se confirmó la decisión. 1.2 Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado. La solicitante acudió a través de apoderado ante esta Corporación el 8 de septiembre de 201511, para los fines establecidos en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 201112. El Despacho mediante auto de 29 de marzo de 201613 inadmitió la solicitud de extensión de jurisprudencia, para que el solicitante manifestara la justificación razonada por la cual considera que se encuentra en la misma situación fáctica y jurídica del demandante en la sentencia de unificación invocada, e igualmente, por cuanto manifestó que habían transcurrido 25 días hábiles sin que Colpensiones resolviera la solicitud, por lo que se ofició a la entidad a efectos de que indicara si emitió respuesta frente a la solicitud de extensión de jurisprudencia, y en caso

afirmativo, allegara el acto administrativo correspondiente. Al respecto, el convocante allegó memorial por el cual corrigió la solicitud14 y de otra parte, Colpensiones allegó las Resoluciones GNR 375420 de 24 de noviembre de 201515, GNR 44081 de 10 de febrero de 201616 y VPB 20258 del 24 6 Por las cuales se resolvió los recursos de reposición y apelación que en la parte resolutiva del acto que le negó la petición de extensión, dispuso eran procedentes contra la decisión. 7 Folios 44 a 47 del expediente. 8 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 9 Folios 48 a 53 10 Folios 55 a 60 11 Folio 28 12 «ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente […]». 13 FF. 31 a 34. 14 FF. 39 a 42. 15 FF. 44 a 47. 16 FF. 48 a 54. de noviembre de 201517, por los cuales negó la petición especial de extensión de jurisprudencia.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Presupuestos y requisitos legales de la solicitud de extensión de jurisprudencia.

El mecanismo jurídico de Solicitud de Extensión de Jurisprudencia del Consejo de Estado está previsto en los artículos 10, 102, 269 y 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos: El primero, consagró el deber general de las autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme las normas jurídicas a situaciones que comportan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. El segundo, estableció los requisitos formales a la petición especial y reguló el trámite ante la administración. El tercero, previó el procedimiento que el peticionario puede adelantar ante el Consejo de Estado en caso de que la solicitud sea negada parcial o totalmente, o en el evento en que la autoridad pública guarde silencio. Y el cuarto, definió las sentencias de unificación jurisprudencial para el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Para que sea procedente la solicitud de extensión de jurisprudencia, el interesado deberá acudir en los términos del artículo 102 ibidem ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado, a través de una petición que contenga, además de los requisitos generales, los siguientes: i) Justificación razonada de que se encuentra en la misma situación fáctica y jurídica frente al demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; ii) Las pruebas que tenga en su poder, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso; y iii) Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su

favor. La administración deberá adoptar la decisión dentro de los 30 días siguientes a la petición, y si se niega total o parcialmente, el solicitante podrá acudir en un plazo 17 FF. 55 a 60 vto. igual ante el Consejo de Estado de conformidad con el artículo 269 ídem, mediante un escrito razonado acompañado de la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. 2.2 Análisis de los presupuestos y requisitos en el caso concreto. Expuestos los presupuestos y requisitos para la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado descritos en precedencia, el Despacho estudiará si la presente solicitud reúne dichas exigencias, a efectos de impartirle el trámite previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Constancia de la actuación surtida ante la administración. Con la solicitud se allegó copia de la actuación surtida ante Colpensiones el 30 de julio de 2015, en la que pidió se le extendieran los efectos de la sentencia invocada (ff. 2 a 10), resuelta desfavorablemente a través de la Resolución GNR 375420 de 24 de noviembre de 2015 expedida por el gerente nacional de reconocimientos de la entidad, por cuanto no tenía 20 años de servicios continuos o discontinuos como empleada pública, y en tal virtud, la entidad ya le había reconocido la prestación con base en la Ley 71 de 1988, liquidada con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios y con un monto equivalente al 75% (ff. 44 a 47).

En el numeral segundo del acto administrativo señalado, Colpensiones dispuso que contra la misma procedía la reposición y en subsidio apelación, en contravía de lo dispuesto por el artículo 102 de la Ley 1437 de 201118, y dado que la administración hizo incurrir en error al titular19, este presentó los recursos administrativos, los cuales se resolvieron a través de las Resoluciones GNR 44081 del 10 de febrero de 2016 y VPB 20258 del 3 de mayo de 2016, que confirmaron la decisión. Oportunidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado. 18 « Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […] Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.» 19 Puesto que la norma no estableció que contra dicha decisión procedía recurso alguno.

En el sub examine, la solicitante acudió ante Colpensiones para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia de unificación señalada el 30 de julio de 2015, y una vez finalizó el término de 30 días siguientes a su recepción sin que la administración hubiere adoptado la decisión de conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, acudió ante esta Corporación el 8 de septiembre de 201520 esto es, dentro de la oportunidad legal. Justificación razonada de identidad fáctica y jurídica. El apoderado indicó que a la solicitante se le desconoció su condición de beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 198521, puesto que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía 35 años de edad y 15 años de servicio, y laboró en calidad de empleada pública al servicio docente de la Universidad Nacional, razón por la cual, la liquidación de su pensión de jubilación debió efectuarse de acuerdo con la citada Ley 33 y la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, de acuerdo con lo establecido en la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, y no por lo previsto en la Ley 71 de 198822, como lo hizo Colpensiones23. Pues bien, revisado el expediente, el Despacho establece que la solicitud de extensión de jurisprudencia no es procedente, por los motivos que se exponen a continuación: En la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010 a la que se alude, se

decidió el caso de un auxiliar que laboraba en la Aeronáutica Civil y se encontraba dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, puesto que al 1º de abril de 1994 [fecha en que entró a regir] tenía más de 40 años de edad. La Sección Segunda determinó que a pesar de laborar en la Aeronáutica Civil, no se le aplicaba el régimen pensional especial previsto en la Ley 7ª de 196124 y el Decreto 1372 de 196625, en razón a la naturaleza de su cargo (auxiliar y operario), es decir, no desempeñó funciones con fines exclusivamente aeronáuticos [consideradas como de excepción], y tampoco la Ley 6ª de 194526 porque al 20 Folio 28 21 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público» 22 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones» 23 Folios 39 a 42. 24 «Sobre pensiones de jubilación de Radio - operadores, Técnicos de Radio y Oficiales de Meteorología, al Servicio de la Empresa Colombiano de Aeródromos». 25 «Por el cual se reglamenta la Ley 7 de 1961 sobre pensiones de jubilación de radioperadores, técnicos de radio, de electricidad y oficiales de meteorología». 26 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». momento de entrar en vigencia la Ley 33 de 1985 el actor no acreditaba un tiempo de servicio igual o superior a 15 años en entidades del sector público. Por

consiguiente, consideró que la normatividad aplicable para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y cuantía de la pensión de jubilación eran las Leyes 33 y 62 de 198527, pues aunque era beneficiario del régimen de transición previsto por la Ley 100 de 1993, no lo era de las excepciones previstas en la citada Ley 33 de 198528. Así las cosas, el Despacho encuentra que en el fallo aludido en ningún momento se controvirtió el régimen aplicable al demandante; por el contrario, el problema jurídico consistió en establecer cuál debía ser el ingreso base de liquidación para el reconocimiento del derecho pensional del actor, el cual resolvió fijando como regla jurisprudencial que, en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Ley 33 de 1985 no indicó en forma taxativa los factores salariales que conforman el IBL, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el empleado durante el último año de prestación de servicios. Ahora, analizada la documental aportada con la solicitud de extensión de jurisprudencia, el Despacho observa que la controversia planteada por la convocante se encuentra encaminada a determinar si su derecho pensional se debió liquidar de conformidad con la Ley 33 de 1985 y no bajo los parámetros de la Ley 71 de 198829, tal como se reconoció a través de la Resolución 27720 de 30 de septiembre de 200930 proferido por el extinto Instituto de Seguros Sociales, es

decir, lo que discute es el régimen aplicable, más no el ingreso base para calcular la prestación periódica de la señora Correa Restrepo. Así las cosas, se observa que la regla fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado al sentar jurisprudencia en la sentencia de unificación aludida no es idónea a efectos de solucionar el problema jurídico planteado por la solicitante pues, se reitera, en ella se definieron los factores que debían componer el ingreso base de liquidación de la pensión de un empleado público perteneciente al régimen consagrado en la Ley 33 de 1985, y no de la Ley 71 de 1988 referida a la pensión por aportes y su Decreto reglamentario 1160 de 198931. 27 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público» y «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985» respectivamente. 28 Hacen referencia a los empleados oficiales “que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente”; a “aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones”; y a quienes a la entrada en vigencia dicha ley hubieren cumplido más de 15 años continuos o discontinuos de servicio, porque a ellos se les continuarán aplicando las normas especiales, de excepción o generales anteriores que sean pertinentes en cada caso concreto. 29 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 30 Según consta a folio 44 del expediente.

31 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988». Por ende, debido a que el fallo respecto de la cual la solicitante plantea la aplicación extensiva de jurisprudencia no cumple a cabalidad con la exigencia legal ni reglamentaria establecida en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentra bajo los mismos supuestos fácticos del demandante en la providencia invocada, no es pasible del efecto pretendido con el mecanismo de extensión jurisprudencial objeto de estudio. En consecuencia, la falta de acreditación de alguno de los requisitos exigidos en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, deviene en la improcedencia de la solicitud de extensión de la jurisprudencia, tal como lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: Declarar improcedente la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Beatriz Elena Correa Restrepo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archivar el resto de las piezas procesales, dejando previamente las anotaciones y constancias de rigor en el sistema de información judicial.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Consejera Ponente SLIV Relatoria JORM