CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2016-00072-00(0325-16)-2019

PROCESO EJECUTIVO CON BASE EN SENTENCIA JUDICIAL – Competencia del juez que conoció el proceso declarativo Al no existir antinomia entre las disposiciones que refieren sobre la competencia en los procesos ejecutivos, el juez que debe conocer los procesos ejecutivos que buscan el cumplimiento de una condena impuesta en una decisión judicial por la jurisdicción de lo contencioso administrativo se determinará por lo dispuesto en la norma especial contenida en el artículo 156, numeral 9, del cpaca; es decir, será el operador jurídico que conoció en primera instancia del proceso ordinario que dio origen a la sentencia condenatoria. (…). Así las cosas, y teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el acápite normativo y jurisprudencial, el juez competente para conocer del proceso ejecutivo de la referencia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por haber sido el juez de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la demandante contra la Universidad Nacional de Colombia, bajo el radicado 25000-23-25-000-2010-00860-00.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la procedencia del control judicial sobre los actos administrativos proferidos en cumplimiento de órdenes de tutela, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto de 25 de julio de 2016,

radicación: 4935-14, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 297 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 298 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 7 LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 156

COMPETENCIA - Factores Al existir multitud de jueces en el territorio nacional, se deben tener en cuenta algunos factores cruciales para determinarla, grosso modo, los siguientes: i) factor objetivo, está definido por la naturaleza del asunto y, en algunos casos, por la cuantía; ii) factor subjetivo, recae en la calidad del sujeto o de la entidad que actúa como parte en el proceso; iii) factor territorial, depende de la organización judicial y de criterios como el domicilio, lugar de expedición del acto y de la naturaleza de la entidad que lo expide; iv) factor funcional, está estrechamente ligado a la regla de la doble instancia y al factor objetivo estudiado, toda vez que permite que los jueces de superior jerarquía revisen las decisiones del a quo para dar mayor seguridad jurídica y corregir los yerros en los que este haya incurrido. Además, la cuantía y la naturaleza del asunto permitirán definir a qué juez le corresponde conocer en única, primera o segunda instancia. Por último, v) el factor de conexidad que encuentra su determinación con base al principio de economía procesal y permite la acumulación de pretensiones, así como la acumulación de diferentes procesos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00072-00(0325-16)

Actor: MARÍA DEL CONSUELO AYALA

Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Asunto: Proceso ejecutivo – recurso de reposición contra el auto del 27 de abril de 20161

Procede el Despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto del 27 de abril de 20162, mediante el cual se ordenó remitir por competencia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la demanda ejecutiva de la referencia.

1. Antecedentes La señora María del Consuelo Ayala, mediante apoderado, pretende el cumplimiento del fallo proferido el 24 de octubre de 20123, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de que se libre mandamiento de pago por los siguientes valores: 2.1. Por la suma de CUARENTA MILLONES CUATROCIENTOS DOCE MIL CINCUENTA Y DOS PESOS ($40.412.052) por concepto de los intereses moratorios dejados de pagar por la demandada calculados sobre el valor acumulado de las mesadas desde el 30 de noviembre de 2012, fecha de ejecutoria de la sentencia, hasta el 4 de abril de 2013, liquidados mes por mes sobre el capital acumulado a la tasa comercial moratoria a la que se refiere el Art. 177 del C.C.A., equivalente a una tasa de una y media veces el interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Financiera de Colombia. 2.2. Por la actualización monetaria calculada con base en el IPC determinado por el DANE, sobre el valor de los intereses moratorios discriminados en el numeral 2.1., liquidados mes a mes, desde el 5 de abril de 2013 hasta la fecha efectiva del pago, según lo dispuesto en el

Art. 178 del C.C.A. 1 Conviene aclarar que, si bien el escrito que contiene la decisión objeto del recurso de reposición está fechado del 27 de abril de 2015, en realidad se trató del auto proferido el 27 de abril de 2016, según el orden cronológico de las actuaciones que se han desarrollado en el proceso. 2 Folios 58 a 60 3 Folios 3 a 30 2.3. Por el capital dejado de pagar a favor de mi poderdante, representado en la suma de CUATRO MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA MIL TRESCIENTOS VEINTITRÉS PESOS M.CTE. ($4.690.323.oo) que corresponde al acumulado del ajuste por inflación con base en el IPC sobre las mesadas históricas que se le reconoció a la entidad de salud (UNISALUD) a la cual se le trasladó el acumulado de las cotizaciones en salud y que le pertenecía en el 100% a MARÍA DEL CONSUELO AYALA, según lo dispuesto en la sentencia del Consejo de Estado del 24 de octubre de 2012, ejecutoriada el 30 de noviembre de 2012. 2.4. Por los intereses moratorios liquidados a una tasa de una y media veces el interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Financiera de Colombia liquidados sobre la suma de CUATRO MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA MIL TRESCIENTOS VEINTITRÉS PESOS M. CTE. ($4.690.323.oo) desde el 30 de noviembre de 2012, fecha de ejecutoria de la sentencia del 24 de octubre de 2012, hasta la fecha efectiva de pago.

Mediante auto del 27 de abril de 2016, se ordenó remitir por competencia la demanda ejecutiva de la referencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 152, 156 y 298 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA. El apoderado de la demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de reposición4 argumentando que se debió tener en cuenta el factor objetivo de la cuantía para asignar la competencia del presente asunto, puesto que las pretensiones de la demanda corresponden a la suma de $45.102.375. En tal sentido, pidió que se remita el proceso al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien lo había conocido desde su interposición.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Le corresponde a esta Sala Unitaria determinar quién es el operador jurídico competente para conocer del proceso ejecutivo instaurado por la señora María del Consuelo Ayala. 4 Folios 63 y 64 2.2. Marco normativo y jurisprudencial Sea lo primero indicar que la competencia es una limitante de la potestad de jurisdicción y se refiere al conocimiento de los diferentes asuntos por un determinado juez. Así mismo, ha dicho la doctrina que la competencia es una clara emanación de la jurisdicción frente a un caso concreto, es decir que corresponde a la medida de cómo esta se distribuye entre las distintas autoridades judiciales.5

Entendido el concepto de competencia, al existir multitud de jueces en el territorio nacional, se deben tener en cuenta algunos factores cruciales para determinarla,

grosso modo, los siguientes: i) factor objetivo, está definido por la naturaleza del asunto y, en algunos casos, por la cuantía; ii) factor subjetivo, recae en la calidad del sujeto o de la entidad que actúa como parte en el proceso; iii) factor territorial, depende de la organización judicial y de criterios como el domicilio, lugar de expedición del acto y de la naturaleza de la entidad que lo expide; iv) factor funcional, está estrechamente ligado a la regla de la doble instancia y al factor objetivo estudiado, toda vez que permite que los jueces de superior jerarquía revisen las decisiones del a quo para dar mayor seguridad jurídica y corregir los yerros en los que este haya incurrido. Además, la cuantía y la naturaleza del asunto permitirán definir a qué juez le corresponde conocer en única, primera o segunda instancia.6 Por último, v) el factor de conexidad que encuentra su determinación con base al principio de economía procesal y permite la acumulación de pretensiones, así como la acumulación de diferentes procesos. Por su parte, el proceso ejecutivo está consagrado en el Título IX de la parte segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual, en su artículo 298 dispone lo siguiente: Artículo 298. Procedimiento. En los casos a que se refiere el numeral 1 del artículo anterior, si transcurrido un (1) año desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la fecha que ella señale, esta no se ha pagado, sin excepción alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato. En los casos a que se refiere el numeral 2 del artículo anterior, la orden

de cumplimiento se emitirá transcurridos seis (6) meses desde la 5 Hernán Fabio López Blanco. Código General del Proceso. Editorial Dupré Editores (2016), pág. 230. 6 Código General del Proceso – Parte general. Hernán Fabio López Blanco. DUPRÉ Editores 2016. Pág. 256 « […] se debe resaltar que si bien este factor se aplica en todo los eventos de asignación de competencia, en ningún caso se contempla de manera exclusiva el factor funcional pues siempre actúa coordinadamente con otros, en especial con el objetivo.» firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale, bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias como título ejecutivo. El juez competente en estos eventos se determinará de acuerdo con los factores territoriales y de cuantía establecidos en este Código. (Negritas fuera del texto) En vista de que la competencia para conocer de los procesos ejecutivos se debe determinar conforme al factor territorial y de cuantía, es necesario hacer referencia a las siguientes disposiciones establecidas en el mencionado código, así:  Factor cuantía: Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […]

7. De los procesos ejecutivos, cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […] Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de

los siguientes asuntos: […]

7. De los procesos ejecutivos, cuando la cuantía no exceda de mil

quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]  Factor territorial: Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […]

9. En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva.

En lo referente a la cuantía, en los procesos ejecutivos, la competencia está determinada por el valor correspondiente a los 1500 salarios mínimos mensuales legales vigentes, es decir, depende de si se excede o no este valor para indicar si el competente es el juez o el tribunal administrativo. Por otro lado, en cuanto al factor territorial, el artículo 156 transcrito, es claro en establecer que el operador que debe conocer de la controversia es aquel que profirió la respectiva providencia. Dicho esto, surge el siguiente interrogante: ¿Existe antinomia entre las normas que definen la competencia para conocer del proceso ejecutivo cuando se pretende el cumplimiento de una condena impuesta por una decisión judicial? Para dar solución a la pregunta, el Despacho debe referirse a lo dispuesto en el artículo 297 ibidem, que señala los documentos que deben ser considerados títulos ejecutivos: Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se

condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar. (Se resalta) Conviene subrayar que se deben distinguir las clases de títulos ejecutivos que se presentan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues de ello depende el factor que determina la competencia para resolver su ejecución, ya que no es lo mismo deprecar el cumplimiento de una obligación expresa, clara y exigible contenida en una decisión judicial ejecutoriada que de una obligación derivada de un contrato o de un acto administrativo.

En tal sentido, mediante auto del 25 de julio de 2016, proferido por la Sala de la

Sección Segunda con el fin de sentar un precedente respecto de la competencia para conocer de los procesos ejecutivos que buscan el cumplimiento de una condena judicial, se determinó que en este caso no debía aplicarse ni el factor territorial ni la cuantía para fijar el juez de conocimiento, sino que era imperante el factor de conexidad en aplicación al principio de economía procesal que rige a la administración de justicia7. De otro lado, estimó que en las normas de competencia aplicables para el presente asunto no existe antinomia, por las siguientes razones: Ante esta redacción de las normas la solución procesal que aquí propone es diferente, porque en primer lugar, no se aprecia ello como una antinomia, sino como que existe una regla especial de competencia. Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara la existencia de una genuina antinomia, le correspondería al juez escoger la norma aplicable al caso concreto, con base en las Leyes 57 y 153 de 1887, con apoyo en los brocardos: (i) lex specialis derogat generali – ley especial deroga la general – y (ii) lex posterior derogat priori – ley posterior deroga a la anterior. El resumen del ejercicio interpretativo es el siguiente: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Consejero ponente: William Hernández. Número de radicado: 11001-03-25-000-2014-01534 00 (4935-2014). «En efecto, la conexidad encuentra su principal razón de ser en el principio de la economía procesal, el cual consiste en conseguir el mayor resultado con el mínimo de actividad de la administración de justicia y con el menor desgaste técnico y económico de los sujetos procesales, lo que a su vez

contribuye a la celeridad en la solución de los litigios, es decir, se imparte justicia de manera pronta y cumplida. Su fundamento es facilitar la solución de la litis, “[…] utilizando el material acumulado, y satisfacer exigencias de carácter práctico y de economía procesal. De allí que mediante su aplicación por causa de hallarse vinculadas con el objeto principal de la litis, son llevadas a conocimiento del mismo juez cuestiones que en atención a su monto o naturaleza pudieran ser de la competencia de otros jueces. Y ha de entenderse por cuestiones conexas no sólo las incidentales dentro del proceso principal, sino -asimismolas añejas o estrechamente relacionadas con el proceso que primero ha tenido existencia o que son su consecuencia […]”» (i) Norma especial prevalece sobre la general: Las normas de competencia en razón de la cuantía son de carácter general, esto es, que se aplican a todos los medios de control. Por su parte, los ordinales séptimos, ya citados, regulan en términos generales la competencia por cuantía en los procesos ejecutivos, sin distinción alguna. Mientras que lo dispuesto en el ordinal 9.º del artículo 156 y 298 de la Ley 1437 de 2011, son reglas especiales aplicables a los procesos ejecutivos derivados de providencias judiciales. (ii) Norma posterior prima sobre la anterior: Las normas especiales – arts. 156.9 y 298son posteriores a las reglas generales de competencia en razón de la cuantía –arts. 152.7 y 155.7y como tales, prevalecen sobre estas. Ahora bien, la razón principal para sostener que no existe la antinomia

y considerar que aquella interpretación no se acompasa con la finalidad del código, es que si se observa detenidamente el contenido de sus artículos 156 ordinales 4.º y 9.º, y 298, en ellos se precisa una competencia tratándose de ejecución de providencias judiciales, la cual recae en los jueces que las profirieron, mientras que para la ejecución de otros títulos que corresponden a esta jurisdicción, se fijan factores de competencia diferentes, así: a) En el ordinal 4.º del artículo 156 se precisa que frente a procesos ejecutivos derivados de contratos estatales, la competencia por factor territorial se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. b) Por su parte, el ordinal 9.º ib., regula que en el caso de ejecución de providencias, la competencia será del juez que profirió la providencia respectiva, lo que permite entender que se refiere al despacho judicial en concreto. En este sentido, no es plausible la interpretación de que el referido ordinal se refiere “[…] al distrito judicial donde se debe interponer la demanda ejecutiva […]”, porque pese a que el artículo se refiera al factor territorial, no se puede tomar ello circunscrito tan ampliamente a todos los jueces del circuito judicial, porque banaliza la regla de competencia que debe ser precisa. Es necesario resaltar el efecto útil de la norma, que busca radicar la competencia en cabeza del juez que profirió la sentencia, con el fin de garantizar la economía procesal, la continuidad, la unidad interpretativa del título, el menor desgaste técnico y económico de los sujetos procesales, la celeridad en la solución del litigio, así como la realización

plena del derecho que se reconoce en la sentencia judicial. c) En esa misma línea se orienta el artículo 298 del mismo estatuto al poner de presente la intención del legislador dirigida a que la ejecución corresponderá al juez que profirió la providencia, lo que hace incongruente la aplicación de la determinación de la competencia por el factor cuantía a que se hace alusión en los artículos 152 y 155 ib., ordinales séptimos, porque ello haría que en muchos de los casos el proceso quede radicado en cabeza de un funcionario diferente, es decir, pierde efecto útil la norma en comento. (Se resalta) Por último, y de acuerdo a los apartes transcritos, llegó a la siguiente conclusión respecto del juez competente para resolver los procesos ejecutivos tendientes al cumplimiento de una condena impuesta mediante un fallo judicial: En ese orden, frente al título ejecutivo previsto en el ordinal 1.º del artículo 297, esto es, condenas al pago de sumas de dinero a cargo de una entidad pública, impuestas en esta jurisdicción, la norma especial de competencia es la prevista en el ordinal 9.º del artículo 156 de la misma ley, en la medida en que ello es corroborado precisamente por el artículo 298 ib. y por lo tanto, la ejecución de este tipo de títulos se adelanta por el juez que profirió la providencia que se presenta como base de recaudo. A ello se agrega que este tipo de asuntos se tramitan ante el juez que conoció el proceso en primera instancia, así este no haya proferido la sentencia de condena, como ocurre en los asuntos en los que se niegan las pretensiones y el juez de segunda instancia

revoca y accede, o cuando el a quo condena pero el ad quem modifica la sentencia. (Negrillas fuera del texto) Con todo lo anterior, es dable concluir que, al no existir antinomia entre las disposiciones que refieren sobre la competencia en los procesos ejecutivos, el juez que debe conocer los procesos ejecutivos que buscan el cumplimiento de una condena impuesta en una decisión judicial por la jurisdicción de lo contencioso administrativo se determinará por lo dispuesto en la norma especial contenida en el artículo 156, numeral 9, del CPACA; es decir, será el operador jurídico que conoció en primera instancia del proceso ordinario que dio origen a la sentencia condenatoria. 2.3. Solución del caso concreto Para dar solución al problema jurídico planteado, se tiene probado lo siguiente:

1. El título ejecutivo lo constituye la sentencia del 24 de octubre de 2012, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que revocó la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda (folios 3 – 30).

2. El juez de primera instancia fue el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Así las cosas, y teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el acápite normativo y jurisprudencial, el juez competente para conocer del proceso ejecutivo de la referencia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por haber sido el juez de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la señora María del Consuelo Ayala

contra la Universidad Nacional de Colombia, bajo el radicado 25000-23-25-0002010-00860-00. En consecuencia, no se repondrá el auto recurrido y se procederá a remitir al expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto se Resuelve No reponer el auto del 27 de abril de 2016, mediante el cual se ordenó remitir la demanda ejecutiva incoada por la señora María del Consuelo Ayala al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por Secretaría, remítase el proceso de la referencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, para lo de su competencia. Notifíquese y cúmplase

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Consejero de Estado

DLAR/DMD