CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2016-00140-00(0651-16)

EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CONTRATO PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CONTRATO REALIDAD / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Sentencia de unificación de 19 de febrero de 2009 […] Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, […] [P]ara que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto).[…] [E]l hecho de que la sentencia de unificación (…) hubiera declarado la existencia de una relación laboral, en aplicación del principio de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, ello no comporta que dicho caso sea idéntico al de la referencia, pues cada uno tiene particularidades propias y se vale de pruebas distintas para demostrar la

subordinación y la prestación personal del servicio en función de la naturaleza del empleo desempeñado y de las labores encomendadas por el superior. […] Así las cosas, no es procedente extender los efectos de la sentencia (…) ya que la señora (…) no se encuentra en la misma situación fáctica que la demandante en el proceso (…) hecho que impone negar la solicitud de la referencia.

FUENTE FORMAL: CPACAARTÍCULO 102 / CPACA – ARTÍCULO 270

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00140-00(0651-16)

Actor: ADELAIDE HERCILIA CUJAR TORRES

Demandado: E.S.E. BARRANCABERMEJA

Referencia: CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, SE NIEGA

EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA

I. ASUNTO

1. La Sala decide la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por la

señora Adelaide Hercilia Cujar Torres.

II. ANTECEDENTES 2.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia1

2. La solicitante pretende que se le (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, radicado interno 3074-20052 y (ii) ordene a la E.S.E. Barrancabermeja el reconocimiento y pago de prestaciones sociales

generadas durante el tiempo en que estuvo vinculada a ese ente descentralizado, mediante los siguientes contratos: ORDEN DE PRESTACIÓN DE SERVICIO NÚM. FECHA DE INGRESO FECHA DE SALIDA VALOR 07-00174 30/03/2007 29/05/2007 $1.512.000 07-00357 02/06/2007 01/08/2007 $1.512.000 07-00533 02/06/2007 01/08/2007 $1.512.000 07-00720 02/10/2007 30/11/2007 $1.512.000 07-00894 01/12/2007 21/12/2007 $529.200 08-00097 02/01/2008 31/01/2008 $756.000 08-00169 01/02/2008 16/03/2008 $1.814.400 08-00442 01/04/2008 30/06/2008 $2.721.600 08-00659 01/07/2008 31/07/2008 $907.200 08-00817 01/08/2008 31/08/2008 $907.200 08-01034 02/10/2007 30/11/2007 $2.721.600 09-00030 01/02/2009 31/03/2009 $1.784.160 09-00336 01/04/2009 30/04/2009 $907.200 09-00619 01/06/2009 30/06/2009 $907.200 09-00833 01/07/2009 31/08/2009 $1.814.400 09-01075 01/09/2009 31/10/2009 $2.000.000

09-01605 03/11/2009 13/01/2010 $2.366.667 10-00180 14/01/2010 27/01/2010 $466.667 10-00346 28/01/2010 31/05/2010 $5.100.000 10-00477 01/06/2010 30/09/2010 $4.000.000 10-00894 05/11/2010 31/01/2011 $2.866.667 10-00032 01/02/2011 30/04/2011 $4.000.000 11-00412 01/06/2011 30/09/2011 $5.000.000 11-00939 01/12/2011 16/01/2012 $1.533.333 11-00016 17/01/2012 28/02/2012 $1.500.000 12-00326 01/03/2012 31/05/2012 $3.000.000 12-00661 05/07/2012 30/09/2012 $3.900.000 12-01051 01/11/2012 15/01/2013 $2.500.000 12-00018 06/01/2013 15/04/2013 $3.000.000 13-00350 31/05/2013 30/06/2013 $1.000.000 1 Folios 19 a 27. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de febrero de 2009, radicado 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-2005), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 2.2 Hechos

3. La accionante relató que (i) estuvo vinculada a la E.S.E. Barrancabermeja

mediante órdenes de prestación de servicios, (ii) durante la vigencia de los aludidos actos, se desempeñó como auxiliar de enfermería, actividad que comportó la prestación de un servicio personal, subordinado y desigual en cuanto a la contraprestación económica, ya que fue ostensiblemente menor a la percibida por sus homólogos en planta, (iii) mediante sentencia del 19 de febrero de 2009, se unificó jurisprudencia en relación con la aplicación del principio de la realidad sobre las formas y la liquidación de la indemnización derivada de la declaratoria de una relación laboral, (iv) el 1º de febrero de 2016, solicitó del ente convocado la extensión de los efectos de la aludida providencia y (v) por Oficio ESEB-GER-04716 del 5 de febrero de 2016, se le informó que no es posible atender lo solicitado. 2.3 Traslado

4. Por auto del 15 de julio de 20193, el despacho ordenó correr traslado de la extensión de la jurisprudencia por el término común de treinta (30) días a: la E.S.E

Barrancabermeja y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

5. En esa oportunidad se pronunciaron:

6. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado4 señaló que la sentencia del 19 de febrero de 2009 no es de unificación y, en esa medida, la solicitud de extensión de la jurisprudencia no está llamada a prosperar.

7. En todo caso, destacó que (i) las órdenes de prestación de servicios referenciadas por la convocante, se rigen por la Ley 80 de 1993 y gozan de

presunción de legalidad, (ii) en el plenario no están acreditados los elementos que configuran la relación laboral y ponen de relieve la supuesta desigualdad padecida, (iii) las pretensiones están prescritas, si se considera el tiempo transcurrido entre la ejecución de los contratos y la fecha de la solicitud de extensión de la jurisprudencia, (iv) el asunto sub examine no tiene identidad fáctica y jurídica con el resuelto en la sentencia del 19 de febrero de 2009 y (v) la controversia debe ser abordada a través de un medio de control ordinario. 3 Folios 38 y 39. 4 Folios 87 a 91.

8. La E.S.E. Barrancabermeja5 enfatizó que el fallo del 19 de febrero de 2009 no es de unificación, por lo que la solicitud de la convocante no está llamada a prosperar.

9. Pese a lo anterior, destacó que la accionante «nunca fue vinculada para ejercer funciones propias de un cargo, nunca tuvo un horario habitual para el desarrollo de sus actividades, nunca fue contratada para ejercer algún cargo y, mucho menos, que fuera de libre nombramiento y remoción, fue contratada específicamente para atender el cumplimiento de tareas inherentes a su condición, a su profesión, a su preparación como AUXILIAR DE ENFERMERÍA».

2.4 Alegatos

10. Mediante providencia del 16 de febrero de 20216, el despacho ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para que ostenten sus alegaciones por escrito en el término común de diez (10) días.

11. En esa oportunidad se pronunció la E.S.E. Barrancabermeja7, entidad que insistió que entre el asunto sub examine y el caso analizado en la sentencia invocada, no existe una identidad fáctica y jurídica.

III. CONSIDERACIONES

3.1 Competencia

12. La Corporación es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada, de conformidad con el artículo 269 del CPACA.

Problema jurídico

13. La Sala determinará si los fundamentos de hecho descritos en la solicitud de extensión de la jurisprudencia tienen identidad fáctica con la sentencia 3074-2005 del 19 de febrero de 2009. 5 Folios 98 a 100. 6 Folios 85 y 85vto. 7 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 20.

14. Para resolver lo anterior, se analizará (i) el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, (ii) la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009 y (iii) el caso concreto. 3.1.1 El mecanismo de extensión de la jurisprudencia

15. Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión, así: - Copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho;

• Justificación razonada en la que se evidencie la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y - Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita.

16. A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse»8.

17. Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA9 y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. William Hernández Gómez. 9 «Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia

económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión». Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto).

18. Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificación10. 3.2.2 La sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, con radicado interno 3074-2005

19. En el fallo invocado el problema jurídico se centró en «determinar si la actora tiene derecho a que el Instituto de Seguros Sociales le pague las prestaciones que le adeuda como consecuencia del contrato realidad suscrito para el desempeño del cargo de Técnico de Servicios Administrativos I, desempeñado sin solución de continuidad a partir del 12 de junio de 1995 hasta el 31 de mayo de 2000 […]».

20. Los hechos expuestos en ese proceso dieron cuenta que la demandante (i) suscribió varios contratos de prestación de servicios con el Instituto de los Seguros Sociales, para desempeñar el cargo de Técnico de Servicios Administrativos I,

bajo lo dispuesto por la Ley 80 de 1993 y (ii) desempeñó funciones como tesorerapagadora, las cuales correspondían a labores ordinarias de la entidad, propias de empleos de libre nombramiento y remoción y respecto de las cuales no se puede predicar independencia y autonomía.

21. La Sección Segunda accedió a las pretensiones de la demanda y procedió a unificar los criterios referentes a: - La liquidación de la indemnización que se deriva de la declaratoria de una relación laboral. Aclaró que quien pretende demostrar el contrato realidad no se convierte automáticamente en empleado público, empero tal situación no restringe la posibilidad de que, acreditados los elementos de la relación laboral, se ordene una «indemnización reparatoria con base en los honorarios pactados en el contrato» que incluya el pago de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. William Zambrano Cetina. - El término a partir del cual se comienza a contabilizar la prescripción.

Estableció que «es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, […] ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia». 3.2.3 El caso concreto

22. La señora Adelaide Hercilia Cujar Torres solicitó que se le extiendan los efectos de la aludida sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, con el

objeto de que se ordene a la E.S.E. Barrancabermeja reconocer y pagar las prestaciones sociales a que tiene derecho, pues si bien es cierto que laboró como auxiliar de enfermería mediante órdenes de prestación de servicios, también lo es que ese ejercicio no fue independiente, sino personal y subordinado.

23. La Subsección observa que el fallo objeto de solicitud de extensión de la jurisprudencia no resolvió nada en relación con los derechos de los auxiliares de enfermería vinculados mediante contratos de prestación de servicios, en la medida en que se circunscribió a desarrollar los elementos de la relación laboral en los denominados «contratos realidad», en cuanto a una contratista que prestó sus servicios para el extinto Instituto de los Seguros Sociales-ISS, que nada tiene que ver con funciones médico asistenciales. Situación que denota falta de identidad fáctica e impide la extensión de los efectos de la sentencia invocada.

24. Ahora bien, el hecho de que la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009 hubiera declarado la existencia de una relación laboral, en aplicación del principio de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, no comporta que dicho caso sea idéntico al de la referencia, pues cada uno tiene particularidades propias y se vale de pruebas distintas para demostrar la subordinación y la prestación personal del servicio en función de la naturaleza del empleo desempeñado y de las labores encomendadas por el superior. De allí que cada situación debe estudiarse y someterse a un análisis exhaustivo probatorio para determinar si se desvirtúan las órdenes de prestación

de servicio.

25. Sobre el particular, la Corporación en un caso similar concluyó: En el caso particular del señor Alfredo Enrique Martes López, se presenta una situación fáctica y jurídica relativa a la celebración de contratos de prestación de servicios como médico de la Empresa Social del Estado Barrancabermeja, durante períodos interrumpidos comprendidos entre el 17 de abril de 2000 y el 30 de junio de 2013, situación que resulta disímil a la estudiada en la sentencia del 19 de febrero de 2009, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación, por lo que ineludiblemente hay que concluir que, entre el caso bajo estudio y el análisis de la sentencia invocada, no existe una identidad fáctica y jurídica que permita la aplicación de la extensión de la jurisprudencia prevista en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo. En estas condiciones, al no concurrir la misma situación fáctica, no es posible la extensión de los efectos de la sentencia invocada, esto es, reconocer el derecho del señor Alfredo Enrique Martes López, en las mismas condiciones que lo fue para la parte actora dentro de ese proceso. Por tratarse de una relación contractual distinta a la que se resolvió en la sentencia proferida por la Sección Segunda de la Corporación, que involucra aspectos de hecho y de derecho relativos a la prestación de los servicios profesionales en una ESE del orden territorial, es necesario surtir el debate probatorio en el caso concreto, con el fin de precisar si concurren los supuestos de hecho que permitan establecer si efectivamente, en el caso particular del peticionario se desvirtúa la

relación contractual para dar paso a la declaratoria de una relación legal y reglamentaria y, proceder en el evento de no haber operado el fenómeno prescriptivo, al reconocimiento de los derechos laborales a que haya lugar11.

26. Así las cosas, no es procedente extender los efectos de la sentencia del 19 de febrero de 2009, ya que la señora Adelaide Hercilia Cujar Torres no se encuentra en la misma situación fáctica que la demandante en el proceso 3074-2005, hecho que impone negar la solicitud de la referencia.

27. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO. NEGAR la solicitud de extensión de la jurisprudencia impetrada por la señora Adelaide Hercilia Cujar Torres, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas y devolver los anexos sin necesidad de desglose. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en sesión de la fecha. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 1º de diciembre de 2016, radicado 11001-03-25-000-2016-00139-00(0650-16), M.P. César Palomino Cortés.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Consejero de Estado

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado