CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2016-00398-00(1879-16)-2017

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Aplicación / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Efectos / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Extensión de jurisprudencia “[…] [L]os particulares en la búsqueda de celeridad en el reconocimiento de sus derechos sustanciales, podrán acudir ante las autoridades administrativas para que estas extiendan los efectos de una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, donde se presenten idénticas características fácticas y jurídicas en el caso concreto. […] [L]os requisitos específicos para acceder al mecanismo de extensión de la jurisprudencia, son: i) que exista un argumento claro y justificado del porqué el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii) debe allegar las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudir a un proceso ordinario; y iii) la obligación de identificar la sentencia de unificación cuya extensión se pretende y si es posible, allegar la copia de la misma. En síntesis, cuando se pretenda la extensión de los efectos de una sentencia de unificación, no basta con que el actor determine la sentencia o allegue las pruebas que puedan dar luz para reconocer un derecho subjetivo, sino que el punto fundamental recae en la identidad fáctica y jurídica entre el caso concreto y la sentencia de unificación, pues como ya se expuso, la figura de la extensión de la jurisprudencia tiene como finalidad que la Administración y los operadores judiciales descongestionen, en cierta medida, los procesos que tienen hechos y pretensiones iguales, en busca de que los particulares no se enfrasquen en

procesos litigiosos tediosos y duraderos, sino que se les pueda aplicar los efectos de las sentencias que resolvieron un problema jurídico exactamente igual, claro está, siempre y cuando se presente la misma situación jurídica y fáctica del demandante de la sentencia de la cual se pretende su extensión. […] [E]n el caso concreto, no es procedente extender los efectos de la sentencia (…) por no encontrarse en las mismas condiciones fácticas que el demandante en la sentencia de unificación, por lo que (…) se procederá a rechazar la solicitud de extensión de jurisprudencia deprecada”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00398-00(1879-16)

Actor: JULIETA SIDNEY ROJAS LINARES

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Asunto: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Procede la Sala a resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por la señora Julieta Sidney Rojas Linares contra el municipio de Santiago de Cali.

1. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud 1.1.1. Pretensiones La señora Julieta Sidney Rojas Linares, mediante apoderado, solicita la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, proferida

por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación bajo el radicado núm. 730012331000200003449-01 (3074-2005), con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, por encontrarse en los mismos supuestos fácticos y jurídicos del demandante de la mencionada providencia. Como consecuencia de la extensión de los efectos de la sentencia invocada, solicita que se le ordene a la entidad el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales durante el tiempo que laboró en la entidad territorial mediante contratos de prestación de servicios. (Folio 21) 1.1.2. Hechos Señaló como hechos, los siguientes: 1.1.2.1. Fue vinculada al servicio de la entidad territorial mediante contratos y órdenes de prestación de servicios de la siguiente manera: Orden de Fecha de Fecha de Institución Educativa prestación de ingreso salida servicios Núm. 1565 22/08/1990 14/12/1990 ENTIDAD NO CODIFICADA 2381 14/01/1991 15/07/1991 ENTIDAD NO CODIFICADA 33339 16/08/1991 15/12/1991 ENTIDAD NO CODIFICADA 2705 15/01/1992 15/07/1992 ENTIDAD NO CODIFICADA 2945 23/07/1992 15/12/1992 ENTIDAD NO CODIFICADA 4006 15/01/1993 30/07/1993 ENTIDAD NO CODIFICADA 112209 01/08/1993 15/122/1993 ENTIDAD NO CODIFICADA Resolución 021 01/01/1994 30/07/1994 ENTIDAD NO CODIFICADA

115655 16/08/1994 15/12/1994 ENTIDAD NO CODIFICADA 1.1.2.2. Prestó sus servicios como docente al municipio de Santiago de Cali de manera personal, subordinada y con una remuneración inferior a la percibida por los docentes de planta. 1.1.2.3. El 25 de febrero de 2016, radicó ante la Alcaldía del municipio de Santiago de Cali solicitud de extensión de jurisprudencia (folios 12 a 18), la cual fue resuelta de forma negativa mediante Oficio 4143.10. 1687 del 4 de abril de 2016 (folios 19 a 20) 1.2. Traslado (folio 33) Por medio de auto del 1 de diciembre de 2016, se ordenó correr traslado de la extensión de jurisprudencia por el término común de treinta (30) días al municipio de Santiago de Cali, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público, quienes intervinieron en el proceso en los siguientes términos: 1.2.1. Municipio de Santiago de Cali (Folios 67 – 82) La entidad se opuso a los hechos y a las pretensiones propuestas por la solicitante, porque los derechos laborales deprecados están prescritos en razón a que si bien es cierto la docente fue vinculada mediante órdenes de prestación de servicios, la última fue en el año 1993. Propuso las excepciones de carencia del derecho, cobro de lo no debido y prescripción de la acción. 1.2.2. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (folios 46 - 57)

El apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, luego de hacer un análisis de la sentencia cuya extensión se pretende, así como de los apartes normativos que tratan sobre las sentencias de unificación que profiere esta Corporación, concluyó lo siguiente: La sentencia invocada no es de unificación porque no cumple con los requisitos que establecen los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, específicamente, no fue expedida como consecuencia de una (un) recurso extraordinario de revisión, o de una solicitud de unificación jurisprudencial, sino que ella se profirió con ocasión al recurso de apelación de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. Con relación al contenido de la petición judicial, precisó que como bien se ha decantado en la jurisprudencia, la figura del contrato realidad es de carácter particular y concreto y, por ende, no es susceptible de generalización a través de procedimientos como el de extensión de jurisprudencia, sino que la misma debe adelantarse mediante el medio de control correspondiente. 1.2.3. Ministerio público El agente del ministerio público se abstuvo de emitir concepto y no intervino dentro del proceso de la referencia.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema Jurídico Le corresponde a esta Sala determinar si en el sub lite es procedente extender los efectos de la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación bajo el radicado núm. 730012331000200003449-01 (3074-2005), con ponencia de la doctora Bertha

Lucía Ramírez de Páez. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial El trámite de extensión de los efectos de las sentencias de unificación que profiere esta corporación, parte del deber que tiene la Administración de resolver y aplicar las normas en forma homogénea1, es decir, que los fundamentos jurídicos y fácticos presentados en el escrito de la solicitud y en la sentencia cuya extensión se persigue, sean idénticos. En el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el mecanismo de extensión de la jurisprudencia se encuentra regulado en su artículo 102, el cual establece los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión que se formulan ante las autoridades administrativas, así:

1. Arias García, Fernando. Derecho Procesal Administrativo, 2ª. Edición. – Bogotá : Grupo Editorial Ibáñez Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que

se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación Invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.

La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. (Negritas fuera del texto) El artículo 269 ibidem, dispone la posibilidad y el procedimiento que tienen los administrados para acudir ante el Consejo de Estado cuando las entidades administrativas nieguen o guarden silencio sobre las peticiones de extensión, norma en la cual se reguló el trámite que se debe adelantar en sede judicial: Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al

que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La Administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código. Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado. Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con

anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. (Negrita fuera de texto) De los apartes normativos transcritos se infiere que los particulares en la búsqueda de celeridad en el reconocimiento de sus derechos sustanciales, podrán acudir ante las autoridades administrativas para que estas extiendan los efectos de una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, donde se presenten idénticas características fácticas y jurídicas en el caso concreto. De igual modo, los requisitos específicos para acceder al mecanismo de extensión de la jurisprudencia, son: i) que exista un argumento claro y justificado del porqué la solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii) debe allegar las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudir a un proceso ordinario; y iii) la obligación de identificar la sentencia de unificación cuya extensión se pretende y si es posible, allegar la copia de la misma. En síntesis, cuando se pretenda la extensión de los efectos de una sentencia de unificación, no basta con que el actor determine la sentencia o allegue las pruebas que puedan dar luz para reconocer un derecho subjetivo, sino que el punto fundamental recae en la identidad fáctica y jurídica entre el caso concreto y la sentencia de unificación, pues como ya se expuso, la figura de la extensión de la

jurisprudencia tiene como finalidad que la Administración y los operadores judiciales descongestionen, en cierta medida, los procesos que tienen hechos y pretensiones iguales, en busca de que los particulares no se enfrasquen en procesos litigiosos tediosos y duraderos, sino que se les pueda aplicar los efectos de las sentencias que resolvieron un problema jurídico exactamente igual, claro está, siempre y cuando se presente la misma situación jurídica y fáctica del demandante de la sentencia de la cual se pretende su extensión. 2.3. Sentencia de unificación objeto de extensión El demandante solicita que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta corporación con fecha del 19 de febrero de 2009, bajo el radicado núm. 73001-23-31-000-2000-03449-01 (30742005), con ponencia de la Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Estudiada la sentencia invocada, el problema jurídico se centró en «[…] determinar si la actora tiene derecho a que el Instituto de Seguros Sociales le pague las prestaciones que le adeuda como consecuencia del contrato realidad suscrito para el desempeño del cargo de Técnico de Servicios Administrativos I, desempeñado sin solución de continuidad a partir del 12 de junio de 1995 hasta el 31 de mayo de 2000 […]». Los hechos expuestos por la demandante, en ese proceso, dieron cuenta de una vinculación como contratista ante el Instituto de los Seguros Sociales, contratos celebrados bajo lo dispuesto por la Ley 80 de 1993, por medio de los cuales

desempeñó funciones como tesorera-pagadora, cargo cuyo equivalente pertenecía a la clasificación de los de libre nombramiento y remoción. La Sección Segunda accedió a las pretensiones de la demanda y procedió a unificar los criterios referentes a i) la liquidación de la indemnización que se deriva de la declaratoria de una relación laboral, argumentando que quien pretende demostrar el contrato realidad no se convierte automáticamente en empleado público, empero, tal situación no restringe la posibilidad de que luego de probar los elementos de la relación laboral se acceda a la reparación del daño, la cual no puede consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pero si el pago de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas; y sobre ii) el término a partir del cual se comienza a contabilizar la prescripción, estableciendo que «es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, […] ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia». 2.4. Análisis de la Sala Descendiendo a la solución del problema jurídico planteado, en el sub lite no se observa que el objeto de la sentencia de unificación haya resuelto sobre los derechos de los docentes territoriales vinculados mediante contratos de prestación de servicios, pues si bien, desarrolla los elementos de la relación laboral en los denominados «contratos realidad», lo hace en cuanto a una contratista que prestó sus servicios administrativos ante el extinto Instituto de los Seguros Sociales –

ISS, que nada tiene que ver con funciones de enseñanza, por lo tanto, tal situación no demuestra una identidad fáctica, requisito necesario para pretender la extensión de la jurisprudencia. De igual manera, es necesario precisar que si bien la sentencia de unificación invocada por la solicitante declaró la existencia de una relación laboral en aplicación del principio de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, no puede predicarse que dicho caso sea idéntico al que ocupa la atención de la Sala, puesto que en el reconocimiento de las relaciones laborales por contrato realidad, cada situación es diferente, la cual debe someterse a un análisis probatorio exhaustivo que permita su declaración. Así mismo, deberá estudiarse cada caso por separado, toda vez que los criterios de subordinación y de prestación personal del servicio son relativos al tipo de empleo desempeñado y a las labores encargadas por el superior. Entre tanto, esta Subsección mediante providencia de 22 de septiembre de 20162, 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Consejero ponente: William Hernández Gómez, expediente núm. 110010325000201500064 00 (0123-2015) Actor: Nancy Edith Ortega Bueno Demandado: Municipio de Santiago de Cali en un caso idéntico al que hoy nos ocupa, procedió a rechazar por improcedente la extensión de jurisprudencia deprecada por la señora Nancy Edith Ortega Niño, contra el municipio de Cali, Valle del Cauca, al señalar lo siguiente: En estos términos, la Subsección estima que la citada providencia no contiene una regla que defina la reclamación de derechos laborales de

docentes territoriales vinculados por contrato de prestación de servicios, como es el caso de la solicitante, de manera que, no resultaría procedente la aplicación de la misma para el efecto pretendido a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia. Nótese, que si bien la Sección Segunda ha considerado que «la labor docente no es independiente sino que el servicio se presta en forma personal y de manera subordinada al cumplimiento de los reglamentos del servicio público de educación.»3, lo cierto es que aún no se ha proferido sentencia de unificación en tal sentido, que permita a la interesada solicitar la extensión de sus efectos. En consecuencia, entre la sentencia de la cual la peticionaria pretende se le extiendan sus efectos y los supuestos de hecho descritos en la solicitud, no existe identidad fáctica, dado que en el sub examine se trata de la vinculación contractual de una docente territorial y en la providencia de unificación se decidió la controversia de una contratista que desempeñó labores técnico administrativas de tesorero pagador en el Instituto de los Seguros Sociales Corolario, debe aclararse que en aplicación de los principios de eficiencia y economía procesal, se prescindirá de la audiencia de que trata el artículo 269 del CPACA, tal como lo ha sostenido esta corporación4 en los siguientes términos: […] la ley dispone la realización de la audiencia para efectos de escuchar los alegatos de las partes y adoptar la decisión a que haya lugar, esto es, para decidir si se extienden o no los efectos de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado. En este sentido, el objeto de la diligencia no es otro que el de resolver de fondo la solicitud,

para lo cual se debe constatar que el interesado esté en la misma o similar situación fáctica y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden extender. 3.3.- Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que 3 Consejo de Estado – Sección Segunda. Sentencia de 24 de mayo de 2007. Radicado: 1919-2006.

C.P.: Dr. Jesús María Lemus Bustamante. 4 Auto del 29 de abril de 2015. Consejo De Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Primera.

Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001-03-24-000-2012-00368-00. Actor: Enrique Castillo Muñoz. Demandado: Contraloría General de la Republica. por ello se vulnere el debido proceso. Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley. 3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del CPACA, […] En este orden de ideas, en el caso concreto, no es procedente extender los efectos de la sentencia del 19 de febrero de 2009, expediente No. 3074-2005, por

no encontrarse en las mismas condiciones fácticas que el demandante en la sentencia de unificación, por lo que en razón al principio de economía procesal y a la naturaleza del mecanismo de extensión de la jurisprudencia de los artículos 102 y 269 del CPACA, se procederá a rechazar la solicitud de extensión de jurisprudencia deprecada por la señora Julieta Sidney Rojas Linares. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Prescindir de la audiencia dentro del trámite de la extensión de la jurisprudencia contenida en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Rechazar la solicitud de extensión de la jurisprudencia solicitada por la señora Julieta Sidney Rojas Linares contra el municipio de Santiago de Cali. Conforme lo anterior, devuélvase los anexos sin necesidad de desglose. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS