CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2016-00722-00(3233-16)-2019

VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA PARA LA

EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MANUAL DE FUNCIONES Y COMPETENCIAS LABORALES […] el Ministerio de Educación Nacional gozaba de facultad para expedir el acto administrativo demandado toda vez que los artículos 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015 y 2.4.6.3.8. del Decreto 1075 de 2015 le atribuyen expresamente la responsabilidad de adoptar el manual de funciones y competencias del sistema especial de la carrera docente. En tales condiciones es plausible sostener que la agencia ministerial actuó dentro del campo de acción en el que le corresponde desenvolverse como autoridad administrativa. Además, el contenido del artículo 2.4.6.3.8. del Decreto 1075 de 2015 permite establecer que el desarrollo de tal labor no comporta el vaciamiento de la competencia que por disposición del artículo 10 del Decreto Ley 1278 de 2002 radica en el Gobierno Nacional para definir los perfiles y experiencia exigidos a cada uno de los cargos de directivo docente. Por el contrario, cuando aquel precepto indica que el Ministerio debe expedir el referido manual atendiendo los parámetros fijados por el Gobierno Nacional en los artículos 2.4.6.3.6 y 2.4.6.3.7., deja claro que se trata de atribuciones perfectamente distinguibles, cuya titularidad radica en autoridades administrativas igualmente distinguibles […]

EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / REQUISITOS DE

FORMACIÓN ACADÉMICA PARA PROFESIONALES NO LICENCIADOS

ASPIRANTES A CARGOS DIRECTIVOS DOCENTES / JUICIO INTEGRADO DE

IGUALDAD / AFECTACIÓN INJUSTIFICADA DEL DERECHO DE ACCESO A CARGOS PÚBLICOS […] al estudiar el contenido de los artículos 116 de la Ley 115 de 1994 y 10 del Decreto Ley 1278 de 2002, se observa que ni el legislador ordinario ni el extraordinario previeron como requisito para que los profesionales no licenciados ejercieran la docencia en los cargos directivos que acreditaran un título profesional en un área determinada de conocimiento […] la entidad no exhibió ninguna carga argumentativa que cumpliera con criterios de razonabilidad y proporcionalidad entre el perfil exigido y su pertinencia, necesidad y adecuación al cargo de directivo docente. Nótese que las áreas de conocimiento que admite dicho anexo para poder ejercer cargos directivos docentes no necesariamente tienen una relación inmediata entre sí […] Por lo que no se evidencia cómo las áreas de conocimiento exigidas en el acto demandado satisfacen la necesaria garantía de idoneidad, calidad y competencia que el desempeño del cargo directivo docente conlleva, lo que sin duda, comporta una restricción injustificada en la base de profesionales que puedan ocupar dichos cargos […] la Corte Constitucional ha sido enfática al destacar el carácter pluralista de la educación en la Constitución y, con base en ello, la importancia de que profesionales de diferentes disciplinas ejerzan el servicio educativo. Por ello, este tipo de restricciones deben ser objeto de un control riguroso, en la medida en que están de por medio valores fundantes del Estado Social de Derecho como la democracia y el pluralismo, al igual que los derechos fundamentales a la igualdad (artículo 13 superior) y al acceso a cargos

públicos (artículo 40-7 superior) […] en el presente caso hay lugar a un test de proporcionalidad en todas sus etapas, de manera que debe estudiarse la satisfacción de los mandatos de (i) adecuación, idoneidad o congruencia; (ii) necesidad, intervención mínima o menor lesividad y; (iii) proporcionalidad en sentido estricto […] la Sala advierte que el requisito de acreditar un título profesional en un área de conocimiento particular para poder aspirar a un cargo directivo docente no cumple con el test de necesidad. Esto porque el ordenamiento jurídico consagra otros mecanismos que, sin afectar el pluralismo ni el derecho de acceso a cargos públicos, permiten asegurar la calidad en la prestación del servicio educativo y dignificar la profesión docente. Así pues, aunque es cierto que no cualquier docente tiene la vocación de ejercer un cargo de naturaleza directiva y que ello justifica la consagración de un perfil distintivo entre uno y otro tipo de empleo, no es menos cierto que el cumplimiento de los requisitos para ejercer como directivo no solo se garantiza con la acreditación de un título profesional en un determinado campo de conocimiento sino a través del sistema de concurso público de méritos que contempla el artículo 105 de la Ley 115 de 1994, el cual asegura el mérito como fin esencial de la carrera docente […].

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00722-00(3233-16)

Actor: CARLOS FERNANDO MUÑOZ CASTRILLÓN

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN

Referencia: SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DOCENTE. MANUAL DE

FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS PARA CARGOS DE

DIRECTIVOS DOCENTES Y DOCENTES.

1. ASUNTO La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, ejercido por el señor Carlos Fernando Muñoz Castrillón en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional.

2. DEMANDA1 1 Ff. 7-21, cuaderno principal.

Pretensión principal: Que se declare la nulidad de la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016, «Por la cual se adopta e incorpora el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los cargos de directivos y docentes del sistema

especial de carrera docente y se dictan otras disposiciones», expedida por el Ministerio de Educación Nacional.

Pretensión subsidiaria: Que se declare la nulidad parcial de la mencionada Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016, Anexo I, en relación con los apartes referidos a los requisitos de formación académica exigidos a los profesionales no licenciados para los cargos de (i) rector, (ii) director rural y, (iii) coordinador.

Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 115 y 189-11 de la Constitución Política; así como los artículos 6, 7, 10 y 22 del Decreto Ley

1278 de 2002 y el 5 del Decreto reglamentario 490 de 2016. La explicación del concepto de violación la dividió en dos acápites. El primero de ellos referido a sustentar la nulidad de toda la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016 por incurrir en la causal de falta de competencia. Sobre el particular, sostuvo que el acto demandado se expidió en ejercicio de las facultades de que goza el Ministerio de Educación Nacional para adoptar el manual de funciones, requisitos y competencias respecto de cada uno de los cargos del sistema especial de carrera docente, según lo prevé el artículo 8 del Decreto 490 de 2016, compilado en el artículo 2.4.6.3.8 del Decreto 1075 de 2015. No obstante, el artículo 10 del Decreto Ley 1278 de 2002, al contemplar los requisitos especiales que debían cumplir los concursantes que aspiraran a un cargo directivo docente en establecimiento educativo, señaló que correspondía al Gobierno Nacional determinar los perfiles para cada uno de dichos cargos, así como el tipo de experiencia profesional que sería tenida en cuenta en estos concursos. Lo anterior significa que la facultad para reglamentar las condiciones para el ejercicio docente fue asignada por una norma de rango legal al Gobierno Nacional, motivo por el cual el Ministerio de Educación Nacional no podía atribuirse autónomamente la competencia para expedir el acto administrativo demandado sin la participación del presidente de la República, en asocio con el cual conformaría el Gobierno Nacional según lo prevé el artículo 115 superior. De otro lado, en relación con la pretensión subsidiaria precisó que el acto

parcialmente acusado está viciado de nulidad por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Al respecto, indicó que según los artículos 7 y 10 del Decreto Ley 1278 de 2002 los requisitos de formación académica para acceder al cargo de docente y a los cargos de directivo docente son los mismos, pues lo que cambia es la experiencia profesional exigida frente a los últimos. En tales condiciones, el hecho de que los requisitos de formación académica sean idénticos en los empleos señalados significa que todo docente, sin excepción, puede aspirar a ser promovido a director docente siempre que se acredite la experiencia exigida. En otras palabras, si el título profesional habilita para ser docente, ese mismo título debe habilitar para aspirar a la promoción en el escalafón docente. Sin embargo, al revisar los requisitos que contempla el Anexo I del acto demandado se observa que los títulos profesionales admitidos para aspirar a los cargos de directivo docente son muy limitados, lo que significa que la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016 impuso una serie de restricciones que afectan el ingreso y la promoción en la carrera docente, cuando la ley no las había contemplado.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2

La Nación, Ministerio de Educación Nacional se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con apoyo en los siguientes argumentos. En relación con la alegada falta de competencia, negó que se configurara, en primer lugar, porque los ministerios tienen la facultad de ejercer la potestad reglamentaria, esto es, expedir actos de contenido general en los que desarrollen 2 Ff. 111-119, cuaderno principal.

una disposición de rango superior en los asuntos que legalmente les corresponden, actividad administrativa que ejercen en desarrollo del principio de desconcentración de funciones. No obstante, explicó que, en todo caso, la atribución para adoptar el manual de funciones, requisitos y competencias que le asiste al jefe de la respectiva entidad no responde al ejercicio de la facultad de reglamentación sino a una función administrativa que le ha sido asignada a aquel en virtud del artículo 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015 y del 2.4.6.3.8 del Decreto 1075 de 2015. Estas normas le permiten a la agencia ministerial (i) adoptar el manual de funciones, requisitos y competencias para cada uno de los cargos del sistema especial de carrera docente; (ii) establecer el manual de títulos habilitantes para el ejercicio de dichos empleos; (iii) señalar la afinidad que se requiere entre la disciplina de formación académica y las funciones del cargo docente o directivo docente; (iv) fijar los requisitos de experiencia para cada uno de los empleos directivos docentes y (v) disponer criterios de valoración de la formación académica y de la experiencia, que deberán guardar afinidad con las funciones de cada cargo y con las áreas relacionadas con la pedagogía, la gestión y planeación educativa. En todo caso, indicó que el Anexo I de la Resolución 9317 de 2016 que adoptó el manual de funciones, requisitos y competencias para los cargos directivos docentes y docentes del sistema especial de carrera docente fue subrogado por la Resolución 15683 del 1 de agosto de 2016, modificación que obedeció a la

necesidad de ampliar la base de profesionales que pueden ocupar los empleos docentes. En lo que se refiere al exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, la entidad demandada descartó que se presentara pues el nuevo Anexo I de la Resolución 15683 del 1 de agosto de 2016 admite el título universitario en cualquier profesión para aspirar a un cargo directivo.

3. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de precisar el objeto del proceso y de la prueba.

En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: […] EXCEPCIONES PREVIAS O MIXTAS (art. 180-6 CPACA) La demandada no propuso excepciones previas ni mixtas. Por su parte, el despacho no encontró probada ninguna otra de las enlistadas en el artículo 100 del CGP ni de las enunciadas en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA. Decisión notificada en estrados.

FIJACIÓN DEL LITIGIO (art. 180-7 CPACA)3

(i) […] Pretensión: Que se declare la nulidad de la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016, «Por la cual se adopta e incorpora el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los cargos de directivos y docentes del sistema especial de carrera docente y se dictan otras

disposiciones», expedida por el Ministerio de Educación Nacional. (ii) Pretensión subsidiaria: Que se declare la nulidad parcial de la mencionada Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016, en relación con los apartes referidos a los requisitos de formación académica exigidos a los profesionales no licenciados para los cargos de (i) rector, (ii) director rural y, (iii) coordinador. 3 La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. Hernández Gómez William, actualmente Consejero de Estado, Sección Segunda (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. De conformidad con lo anterior, el análisis del concepto de violación y la contestación de la demanda, el despacho, de manera provisional, fijó los siguientes problemas jurídicos: Primero: ¿La Nación, Ministerio de Educación Nacional gozaba de competencia para expedir la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016, «Por la cual se adopta e incorpora el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los cargos de directivos y docentes del sistema especial de carrera docente y se dictan otras disposiciones»?

Segundo: ¿La Nación, Ministerio de Educación Nacional excedió el ejercicio de la facultad reglamentaria a través de la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016?

Interrogados la apoderada de la entidad demandada y el Ministerio Público frente a la fijación del litigio, señalaron estar conformes.

Decisión notificada en estrados […]

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Demandante No hizo uso de esta oportunidad procesal.

Nación, Ministerio de Educación Nacional4 En esta etapa procesal, reiteró los argumentos que expuso en la contestación de la demanda. 4 Ff. 133-141, cuaderno principal.

5. MINISTERIO PÚBLICO5

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó que se acceda a la pretensión subsidiaria de la demanda, de manera que se declare la nulidad parcial de la Resolución 9317 del 6 de mayo de

2016. Como fundamento de su petición, explicó que si bien el artículo 10 del Decreto Ley 1278 de 2002 consagró como requisito para ocupar un cargo directivo docente el ser licenciado en educación o tener cualquier otro título profesional, el acto administrativo demandado limitó los títulos profesionales aceptados a unas áreas específicas de conocimiento, con lo que impuso una restricción al acceso a los cargos que legalmente no existía. Seguidamente, señaló que el hecho de que la resolución acusada hubiere sido subrogada no impedía un pronunciamiento sobre su legalidad.

Previo a arribar a dicha conclusión, la vista fiscal estableció que el Ministerio de Educación Nacional es competente para expedir y adoptar el manual de funciones, requisitos y competencias de los cargos directivos docentes y docentes, pues así lo prevén los artículos 61 de la Ley 489 de 1998 y 2.4.6.3.8 del Decreto 1075 de 2015.

6. CONSIDERACIONES 6.1. Anotación preliminar Como bien lo manifestó la entidad demandada, el Anexo I de la Resolución 09317

de 6 de mayo de 2016 fue subrogado por la Resolución 15683 de 1.º de agosto de 2016, de tal manera, que a la fecha los requisitos para directivos docentes (rector, director rural y coordinador) ya no son los que menciona el demandante. No obstante lo anterior, ello no es óbice para que la Sala emita un pronunciamiento al respecto pues la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado que el desaparecimiento de las normas del ordenamiento jurídico como 5 Ff. 142-147, cuaderno principal. consecuencia de su derogatoria expresa o tácita no impiden que sean objeto de control jurisdiccional en la medida en que, como pudieron haber producido efectos, se requiere determinar si durante el período de su existencia estuvieron ajustadas a la legalidad. Sobre este punto es necesario precisar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia del 14 de enero de 1991, fijó el criterio jurisprudencial según el cual es posible el control jurisdiccional de los actos administrativos derogados o que perdieron su ejecutoriedad: […] la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho […] 6

Recientemente, la Sección Segunda reiteró esta posición en sentencia de 7 diciembre de 20167 en los siguientes términos: […] la Corporación ha sostenido mayoritariamente, que la circunstancia que el acto administrativo demandado haya sido derogado o hubiere operado la figura del decaimiento, no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que tanto la derogatoria como el decaimiento sólo opera hacia el futuro y no afecta su validez. Además, pueda que sus disposiciones se encuentren produciendo efectos, aun después de su derogatoria o decaimiento, haciéndose viable el estudio de su legalidad. Entonces, pese a ocurrir la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo enjuiciado, hay lugar a estudiar de fondo el asunto, puesto que: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del 6 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente S-157. 7Expediente Núm. expediente 11001032500020120057100 (2139-2012). Demandante: Sergio Antonio Escobar Jaimes. decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. Visto desde otra óptica, la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la derogatoria, el decaimiento o pérdida de

ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de validez de los mismos […]8 En tales condiciones, queda claro que el hecho de que el Anexo I de la Resolución 09317 de 6 de mayo de 2016 haya sido subrogado por la Resolución 15683 de 1.º de agosto de 2016 no impide que la Sala efectúe el respectivo control judicial de aquel. 6.2. Problemas jurídicos Visto lo anterior, la Sala advierte que no hay necesidad de hacer ajustes a los problemas jurídicos que, fruto del diálogo y la concertación con las partes, se plantearon de manera provisional en la etapa de fijación del litigio de la audiencia inicial. Por lo tanto, los interrogantes que corresponde resolver son los siguientes: 1. ¿La Nación, Ministerio de Educación Nacional gozaba de competencia para expedir la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016, «Por la cual se adopta e incorpora el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los cargos de directivos y docentes del sistema especial de carrera docente y se dictan otras disposiciones»? 2. ¿La Nación, Ministerio de Educación Nacional excedió el ejercicio de la facultad reglamentaria a través de la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016? Primer problema jurídico 8 Ibidem. ¿La Nación, Ministerio de Educación Nacional gozaba de competencia para expedir la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016, «Por la cual se adopta e incorpora el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los cargos de directivos y docentes del sistema especial de carrera docente y se dictan otras disposiciones»?

A efectos de resolver la pregunta planteada, la Subsección estudiará los siguientes ítems (i) La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo, (ii) Manual de funciones y competencias laborales; y (iii) Caso concreto. (i) La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo El proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración pública9 como sujeto activo al que, en dicha sede, se le ha asignado la competencia necesaria para adoptar decisiones unilaterales por medio de las cuales se creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas. De acuerdo con ello, para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia, que no es otra cosa que la capacidad jurídica que se predica de los sujetos particulares en el derecho privado. Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones administrativas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa. A efectos de garantizar derechos fundamentales como el debido proceso y la seguridad jurídica, las normas que fijan competencias deben ser expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo de que se trate, lo que

9 Debe entenderse que dicho concepto comprende tanto a los servidores públicos como a los particulares investidos de funciones administrativas. demuestra la íntima conexión que tiene el concepto objeto de estudio con el principio de legalidad y que el fundamento constitucional de ambas figuras reside en los artículos 210, 611, 12112, 12213 123-214 y 20915 superiores. En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento. Es por ello que el artículo 137 del CPACA consagra la falta de competencia como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos, al señalar que toda persona podrá solicitar que se anulen aquellos que «[…] hayan sido expedidos […] sin competencia […]». Como puede observarse, la falta de este atributo es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa. Finalmente, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional, el material, el territorial y, en algunos casos, el 10 ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la

participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. 11 ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. (esto es legalidad formal). 12 ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. 13 ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente […] 14 ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento […] 15 ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,

mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. temporal. La expedición de un acto administrativo en ausencia de cualquiera de ellos da lugar a la anulabilidad de la decisión. El primero de estos criterios se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas. El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones. Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio. (ii) Manual de funciones y competencias laborales Toda entidad del Estado tiene dispuesto un número determinado de empleos a través del cual satisface los fines y las funciones que le han sido atribuidas desde el ordenamiento jurídico. Este concepto responde a lo que, en materia de función pública, se conoce como planta de personal. El factor concluyente en su creación está dado por las necesidades del servicio ya que la definición clara de estas permite el diseño de la estructura organizacional a nivel global, lo que conduce a decidir aspectos como la cantidad, la naturaleza y el contenido funcional de los

empleos requeridos, con su respectiva clasificación. En esos términos, por planta de personal puede entenderse la determinación, tanto cualitativa como cuantitativa, de los empleos públicos que integran una entidad estatal a efectos de lograr el cumplimiento de los fines constitucionales y legales a los que responde su creación y funcionamiento. La consagración constitucional de esta noción y las características básicas del empleo público se encuentran en los artículos 122, inciso 1.º, y 125, inciso 3, en los que puede leerse: […] ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente […] ARTÍCULO 125 […] El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes […] La noción de empleo público fue desarrollada en la Ley 909 de 2004, cuyo artículo 19 caracteriza esta figura como el «núcleo básico de la estructura de la función pública», entendiendo que se trata tanto del conjunto de funciones, tareas y responsabilidades asignadas a una persona, como de las competencias necesarias para ejercerlas, todo lo cual debe propender por un fin último que es la realización de los planes de desarrollo y de los fines estatales16. Asimismo, la norma en cuestión dispone que el diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional de manera tal que se puedan identificar claramente las responsabilidades exigibles a quien sea su titular;

b) El perfil de competencias necesarias para ocupar el cargo, lo que comprende la definición de los requisitos de estudio y experiencia, y todos aquellos otros exigidos para ingresar al servicio. De acuerdo con el artículo 19 ibidem, «[…] En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo […]». c) La duración del empleo cuando sea temporal. Tal es el fundamento normativo para que en las entidades públicas se disponga de un manual de funciones y competencias laborales, el cual puede ser entendido 16 Esta definición es replicada en el artículo 2 del Decreto Ley 770 de 2005, «Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organ